论信赖保护原则的司法适用

王东岗，管 浙

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

论信赖保护原则的司法适用

王东岗，管 浙

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

信赖保护原则是行政法的基本原则，其内容包括信赖基础、信赖表现、信赖值得保护和信赖保护方式。信赖保护原则在司法适用中可从宪法规定、具体法律规定和个案司法判决援引的理论依据中寻求法律依据。信赖保护原则的司法实践可约束行政权以维护相对人的合法权益，有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识，有利于审查抽象行政行为。信赖保护原则司法适用的具体制度还存在一些问题，可从信赖保护司法适用的主体、基准、范围和保护方式以及信赖利益司法保护排除规则等方面来完善。

信赖保护原则；司法适用

行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及规范行政行为的实施和行政争议的处理的基本准则和原理，它贯穿于行政法具体规范之中,体现行政法基本价值观念。［1］由于行政法形式很难有一部类似于其他法律部门集基本法律规范为一体的统一法典，因而起统领作用的基本原则的研究与实践就颇为重要。信赖保护原则也可称之为信赖保护制度，是行政法的基本原则之一。其基本含义可概括为政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更。我国政府在WTO的环境下积极营建诚信政府，依法行政建设进程的加快为信赖保护原则的研究与实践提供了良好的氛围与社会基础。司法机关在行政诉讼过程中适用该原则是实现信赖保护原则价值与作用的重要方式，对推进法制建设也有重要影响。本文拟从司法审查的视角来分析该原则在诉讼中的具体适用。

一、信赖保护原则的基础理论与司法适用的法律依据

（一）信赖保护原则的基础理论

信赖保护原则起源于德国行政法。二战前信赖保护在德国行政法中并不受重视，1956年德国行政法院对“申请抚恤金”一案做出了突破性的判决，该判决认为“信赖保护”代表了宪法价值的原则。1976年的德国行政程序法不仅确立了信赖保护在行政法上的地位，而且赋予其司法适用的可操作性。在德国，信赖保护不仅是行政法上的约束行政行为的一个基本原则，而且也是一个宪法性原则。［2］该原则后经日本及我国台湾地区的引进和发展，已被大陆法系国家广泛认可，成为行政法基本原则之一。英美法系虽没有信赖保护原则的概念，但英国的“自然正义”原则、美国的“禁止翻供原则”、欧共体法院所引用的“合法预期制度”都涵盖了信赖保护的精神。信赖保护原则的基础理论包括法理基础与内容构成。

关于信赖保护原则的法理基础，德国行政法学家毛雷尔认为信赖保护的法理基础部分源于法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分来自诚实信用原则，最具说服力的当属法的安定性,它是行政法律效果不受瑕疵影响存续之根据。［3］我国学者基本上以此为法理基础展开讨论，认为信赖保护原则的理论根据主要来自于诚信原则、法安定性原则、社会国家原则和基本人权原则。［4］我们认为，法的安定性及不溯及既往原则是解释信赖保护原则的根据，它给行政法赋予了自己的特性。

关于信赖保护原则的内容构成，我国行政法学界对其研究主要包括四项内容：第一是信赖基础。信赖保护的前提条件是行政主体作出了有效成立的授益性行政行为，这是信赖保护得以存在的基础。第二是信赖表现。行政相对人或利害关系人基于相信行政行为的稳定而采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为。第三是信赖值得保护。判断信赖是否值得保护的标准是无过错原则，主要强调行政相对人或第三人对于违法行政行为的作出没有过错。第四是信赖保护方式。信赖利益的存续保护和财产补偿保护。存续保护应成为其首选方式，应尽可能不改变相对人的既得利益现状，当因公共利益的需要不得存续现状时，便用财产保护的方式。［5］本文将在下面论述其构成要件。

（二）我国信赖保护原则司法适用的法律依据

宪法规定中的依据。韦纳教授称“行政法是具体化了的宪法”，作为行政法精髓的行政法基本原则多数是从宪法原则与规定中引申而来，所以从宪法中寻找信赖保护的依据是可行的。［6］在我国宪法中，第一个依据是第二十七条的规定，即一切国家机关和其工作人员必须依靠人民的支持，接受人民的监督，努力为人民服务。本条规定中有行政机关应当信守诺言，不得违反信赖保护之精神。第二个依据是第十条第三款规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征用并给予补偿。如果国家机关和其工作人员侵犯公民、法人或其他组织的权利，利害关系人有权获得补偿或赔偿。以上宪法条款的规定契合了信赖保护原则的根本内容与基础理论，可以构成信赖保护原则司法适用的宪法依据。

具体法律规定中的依据。我国大陆对信赖保护的研究相对较晚，立法实践始于2000年3月10日开始实施的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》。具体到一般的行政实体法，2003年8月21日公布的《行政许可法》第八条规定了信赖保护原则，在行政许可领域得以直接适用。《行政许可法》标志着我国行政法律规范中首次确立了信赖保护原则，对于妥善处理公共利益和私人利益的关系，保护公共利益和行政相对人的合法权益，创建诚信政府、责任政府具有重要意义。

个案司法判决援引的理论依据。在我国司法实践中，信赖保护原则的首先适用是在1999年《最高人民法院公报》第四期公布的“田永诉北京科技大学案”，法院在判决书中认为：北京科技大学实际上从未给田永注销学籍，特别是在田永丢失学生证以后为其补办了学生证这一事实应视为该校自动撤销了原先对田永做出的按退学处理的决定。此后田永在该校修满四年学业，论文答辩也获得通过等事实均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力，田永仍具有北京科技大学学籍。法院在阐释其理由时运用了信赖保护原则的精神，即相对人产生了值得保护的信赖利益，不允许行政主体随意变更或撤销其行政行为。本案中学校未执行原退学处理决定应当视为该负担行为已被撤回，田永对此产生了值得保护的信赖利益。［6］本案的论证依据符合信赖保护的三个主要内容，即信赖基础、信赖表现、值得保护的衡量。当然本案的信赖保护法理的阐释也仅是个案现象。

综上所述，除行政许可法之外，我国有关行政法的法律中并没有明确规定信赖保护制度。信赖保护的基本原则地位多是学者的学理解释与总结，在我国尚属“思想原则”的范畴，它只是建立在对法律活动及其价值的客观认识上，在一定的政治、经济和文化背景下形成的对一国法制走向的理性主张。［7］法理学中认为当代中国法的渊源主要是以由宪法为核心的制定法所构成。因而我国多数的行政法学者也认为我国的行政法渊源一般只限于成文法之具体规定。因此若适用信赖保护原则判案极有可能会受到“没有法律依据”的指责。尽管信赖保护原则在行政诉讼实践中得以体现，但并不是依据其自身明确规定的法条所具有的法律效力，而是作为一般法理通过法官裁判案件来得以实现其价值的，除行政许可领域也并无广泛适用的现象。当然，“法理或学说在推论中被用来论证正当理由并不乏实例，只是被我们所疏忽罢了”。［8］法官作为正义的守护者，不应再以“法匠”自居，而应在司法裁判时，以一般法理来确保公平和正义之实现而自豪。因此，结合法理、宪法、行政法律法规才能使信赖保护原则在司法适用中有充分的法律根据，才有可能使信赖保护原则在行政许可领域之外成为行政法律渊源。

二、信赖保护原则在司法实践中的价值与现状

（一）信赖保护原则在司法实践中的价值

通过行政诉讼约束行政权，维护相对人的合法权益，这是信赖保护原则的价值体现。行政权在为公民提供服务的同时也最易对公民权益造成侵害。我国的行政管理中，行政机关随意执法、不信守承诺的现象比较普遍，行政行为缺乏稳定性和可预期性的问题十分严重。信赖保护对约束行政权，营造诚信政府具有重要意义。信赖保护是行政主体应遵循的基本准则，仅仅依赖行政主体的自觉而无外部约束是靠不住的，信赖保护应通过行政诉讼程序维护相对人利益，彰显自身价值。

通过行政诉讼中的信赖保护原则的适用有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识，建立诚信政府。行政机关有效实施行政管理须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持是建立在对行政机关充分尊重和信任的基础上的。信赖保护制度在行政诉讼中的适用要求政府作出决定不能朝令夕改，要讲诚信，对自己的行为或承诺守信用，如确需要变更，由此造成公民的损失要补救。因此信赖保护原则在司法中的适用对建立诚信政府具有重要意义。

通过行政诉讼对抽象行政行为进行审查。德国行政法中，信赖保护作为一项基本原则约束所有的行政行为。［9］信赖保护制度要求行政机关做出的抽象行政行为效力不得溯及既往，即使做出具有“假溯及力”的抽象行政行为，也不得限制或损害相对人已经依法取得的利益。［10］另外行政主体种类多、行政立法权广泛，造成了抽象行政行为数量庞杂、质量粗糙，以至于侵犯到相对人的正当权益，从保护相对人的角度看，应当对抽象行政行为予以审查。除宪法、法律、法规、自治条例和单行条例之外，法律赋予了人民法院对规章的“选择适用权”。［11］法院对规章得以审查合法性，对于其他行政规范性文件同样适用，本文认为行政机关依规范性文件行政时，相对人可以就行政主体依其规范性文件做出的具体行政行为提起诉讼，法院在审理该案时应附带对行政机关的规范性文件予以审查。信赖保护原则应当起到制止行政机关故意变更行政规范性文件、反复无常、违背信义的作用。

（二）信赖保护原则在行政诉讼中适用的现状

我国近年来行政法治虽取得了长足发展，但行政管理理念以及体制仍不能适应市场经济发展的要求，政府的行政行为缺乏稳定性和可预期性，带来了社会资源的严重浪费和对相对人权益的损害。不信守承诺，不仅降低了政府的公信力，而且损害了行政效率。控权论思想认为仅要求行政主体有自律意识来自我约束只是空想而已。司法权对行政权约束的机制主要表现为行政权只有依据行政法律行使时才是合法有效的，对行政权的控制主要表现在防止行政专横与强调保护公民合法权益，其中法院的司法审查权起到主要的作用，在行政诉讼中运用信赖保护原则可有效遏制行政权的滥用，以保护相对人的权益。信赖保护原则在司法审查中的作用将在诉讼实践中得到彰显，因而十分有必要扩大信赖保护的适用范围，不能仅局限于行政许可领域。对于信赖保护在行政诉讼中到底应该如何适用以及效果、基本理论的架构，由于现行立法的规定不全面，信赖保护原则的具体司法适用的理论研究也没有提供一套可行的体系框架，给法院的司法适用带来了司法实践的困境，这些都构成了当下信赖保护原则在我国行政诉讼中适用亟需解决的问题。

三、信赖保护原则司法适用具体制度的完善

当行政相对人的信赖利益遇到损害时，可通过行政途径与司法途径寻求救济。行政途径主要指行政复议,司法途径是指行政诉讼。行政途径重效率，但信赖补偿问题与利益的关联性可能成为行政主体公正判断的障碍。司法途径相对来说比较公正，但也可能因为不熟悉行政领域的某些特殊情形而损害个人或公共利益。［12］下面主要对信赖保护原则的司法适用的具体制度如何完善作出分析。

（一）信赖保护司法适用的主体

司法适用的主体区别于执法适用主体，前者为司法机关，通过行政诉讼的途径来实现，在行政诉讼案件的审理中适用；后者依靠行政主体的自律意识来实现对相对人的保护。基于我国国情与公正保障，在司法审查中，只有人民法院才能正确判断信赖利益的衡量与保护的力度，行政机关与相对人对信赖保护原则的适用应当通过法院的判断才能正确、及时、公正地实现。

（二）信赖保护司法适用的基准

这主要是指法院给予信赖保护原则法律适用时的判断标准。一般应考虑三个条件：（1）行政主体作出了行政行为且已经生效，此行政行为称之为信赖基础。行政行为只要生效即可，不论是否合法。（2）行政相对人产生了信赖并产生实质效果，此称之为信赖行为，主要指相对人基于对行政行为及法的稳定性的信赖，进而做出了相应的具体的处分行为和不作为，且与有效的行政行为之间有因果之关系。（3）对相对人的信赖行为进行利益衡量后的肯定判断，此称之为信赖值得保护，值得保护的信赖必须是“正当”的信赖。所谓正当，是指相对人对国家的行政行为或法律状态深信不疑，对信赖基础的成立为善意并无过失。三者构成了法院对信赖保护原则在诉讼中适用的判断要件。

（三）信赖利益司法保护排除规则

一般认为以下事由为信赖利益不值得保护：（1）相对人以恶意欺诈、胁迫或者其他不正当方法而获得的利益。（2）相对人未履行说明、告知义务等过失而获得信赖利益。（3）行政行为明显错误的情形下获得信赖利益。另外《行政许可法》的第六十九条规定的行政许可五种可撤销情形也可援引适用于其他的行政行为产生的信赖利益的保护。

（四）信赖保护司法适用的范围

主要有四个方面的形态：（1）行政行为无效的信赖保护。行政行为无效宣告后，相对人因无效行政行为而受到的一切损失均应予以恢复。该规则在一定程度上也考虑到了对善意第三人的保护。（2）行政行为的撤销与废止的信赖保护。包括授益行政行为的撤销与废止、负担行政行为的撤销与废止、复效行政行为的撤销与废止。授益行政行为使行政相对人产生既得利益，在符合信赖保护要件的情况下，需严格限制。负担行政行为的撤销与废止中只要存在信赖利益且符合信赖保护的构成要件，也应当援引信赖保护原则加以限制，而不论该行为是授益或是负担。复效行政行为的撤销与废止分为两种情形：一是对行政相对人为授益，对第三人为负担；二是行政对相对人为负担，对第三人为授益。原则上可享有完全撤销权，如果利益权衡时第三人权益优越，则应予撤销，但须给予相对人合理补偿。（2）行政行为变更的信赖保护。从信赖保护的角度出发，应遵循不能以负担性行政行为取代授益性行政行为、以负担较重的行政行为取代负担较轻的行政行为、以授益较少的行政行为取代授益较多的行政行为。［15］

（五）信赖保护司法适用的保护方式

保护方式主要有两种：信赖利益的存续保护和财产保护。一般认为存续保护应成为其首选方式，即尽可能地存续已作出的行政行为，不改变现状；当因公共利益的需要或者行政行为违法不得存续时，便用财产保护的方式，即变更、撤销或废止行政行为，并给予行政相对人或第三人以相应的财产方面的补偿或赔偿。在信赖保护的司法适用中应当加大司法审查权的裁量权限，由法院决定向相对人进行释明后根据具体情况决定采取合理的保护方式，为了充分保护相对人的正当的信赖利益，法院也可以结合两种方式按比例来实现保护的最佳方案。

我国《行政许可法》在行政许可领域率先确立信赖保护制度具有重要意义，但目前仅适用于行政许可范围，远不能适应现实社会保护公民信赖权益的要求。司法实践中虽有将信赖保护适用于其他部分行政案件，却在适用法律依据、具体制度方面遇到理论上的困境。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》将政府的诚信建设从行政许可推广到了全部行政领域，标志着信赖保护原则的适用领域的扩大已成为可能。随着我国社会主义法制建设目标逐步实现，信赖保护原则在理论和实践上的逐步深入，信赖保护原则必将在行政法中得以全面推行。法院司法审查在尊重行政权实现的前提下，应积极探寻审查抽象行政行为并实现信赖保护，这样才能更好地保护行政相对人的权益。

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On Judicial Application of Principle of Reliance Protection

Wang Donggang,Guan Zhe
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China)

Asafundamentalprincipleofadministrativelaw,theprincipleofrelianceprotectionincludesreliancebasis,representation,worth of protection and protected mode.Its legal basis lies in constitutional prescription,specific legal provisionsandtheoreticalbasisquotedbyjudicialdecisionofindividualcaseinthefieldofjudicialapplication.Anditsjudicial practice could regulate administrative power to safeguard the lawful rights and interests of counterpart,so as to establish a sense of integrity for the executive authorities and their staff,and review abstract administrative act.But there still exist some problems in detailed system of its judicial application,which could be solved from the aspects of subject,standard,limits,protected mode and exclusionary rule.

principle of reliance protection;judicial application

D922.1

A

1673 2391（2010）02—0010—04

20091106

王东岗（1984 ），河南淮阳人，中南财经政法大学宪法与行政法2008级硕士研究生；管浙（1986-），浙江温州人，中南财经政法大学宪法与行政法2008级硕士研究生。

【责任编校：陶 范】