论部门行政职权相对集中行使的法律规制

石佑启，黄学俊

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420）

论部门行政职权相对集中行使的法律规制

石佑启，黄学俊

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420）

部门行政职权相对集中行使有助于克服职能交叉、权限冲突、多头执法、管理低效等问题，但相对集中的行政职权有被滥用的危险，甚至会产生新的“部门专权”，因此，部门行政职权相对集中行使要受行政法治原则的约束，遵循相应的设定规则、程序规则和监控规则，这是从法律上规制部门行政职权相对集中行使、保障其合法性和有效性的重要举措。

部门行政职权；相对集中行使；法律规制

部门行政职权相对集中行使是从横向上重组和优化行政职权结构的过程，旨在防止出现职能交叉、部门林立、权限冲突、多头执法、争权夺利、扯皮推诿、效率低下等管理弊端。但被相对集中起来的部门行政职权是一种综合性职权，如果不受监督制约，可能导致新的“部门专权”，同样会被滥用，对公民一方合法权益的威胁和危害会更大。因此，设计出约束综合性行政职权的相关规则和制度就尤为必要，以此保证相对集中的部门行政职权在法律的轨道上运行，防止其成为一匹脱缰的野马，这既是建立部门行政职权相对集中行使规制体系的现实需要，也是法律对现代行政（权）进行控制的客观要求。本文试从设定规则、程序规则和监控规则等方面对部门行政职权相对集中行使的法律规制问题作些探讨。

一、设定规则

“规则制约模式注重行政法实体规则的制定，通过详细的实体规则来实现法律对行政权力的控制功能。”［1］对部门行政职权相对集中行使的控制首先是从设定层面上进行规则控制，而在设定层面上的规则就是依法设定规则，其具体内容包括：

（一）设定主体合法

部门行政职权相对集中行使是由有关行政主体进行的，这里的行政主体包括设定主体和具体实施主体。设定主体是依照法律授权有权决定实施相对集中部门行政职权的行政机关；具体实施主体是具体实施相对集中后的综合性行政职权的行政主体。“设定主体合法”中的“合法”是指要符合狭义上的“法律”，即由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这里的“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府”是行政处罚权相对集中行使的设定主体。国务院或省级政府的决定实施权是由《行政处罚法》授予的，具有合法性，只不过省级人民政府决定实施相对集中行政处罚权时还需获得国务院的“二级授权”。《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这里的“省、自治区、直辖市人民政府”是行政许可权相对集中行使的设定主体。当前学界和实务界对部门行政职权相对集中行使的设定主体的关注与研究还较少，主要把目光集中在具体的实施主体上。“在我国现行法律、法规中还没有关于取得行政主体资格的条件规定，学术界关于行政主体资格要件也没有统一的认识。”［2］设定主体合法是保证部门行政职权相对集中行使符合行政法治原则的前提，对顺利开展部门行政职权相对集中行使活动有着重要意义。

（二）实施主体合法

这里的“实施主体”，是指具体行使相对集中后的部门行政职权的主体，通常也称为行政综合执法机关。实施主体合法要求行政综合执法机关具有法律上的独立地位，具有独立承担法律责任的能力，即要求行政综合执法机关具有行政主体资格。“按照目前各地确认行政执法主体资格的实际做法，凡是法律、法规规定可以行使一定行政执法权的组织，均确认为具有行政执法主体的资格。通常认为，享有行政执法主体资格的组织包括有：行政机关、非行政机关组织。”［3］本文所称的“行政综合执法机关”包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。尽管《行政处罚法》第18条规定了受委托组织可以实施行政处罚行为，但由于该类组织不具有行政主体资格，其实际行政能力也不及国家行政机关和法律、法规授权的组织，一般不宜作为行使综合性行政职权的组织。《行政处罚法》第16条明确规定了相对集中行使行政处罚权的行政机关的地位。2000年国务院63号文件进一步规定，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。“规则制约模式在对行政权力来源要素的控制上，主要表现为通过行政组织法的形式，规范各级行政机关的设置，各种行政组织的性质、地位、职权、机构设置、人员构成、权责体系、编制等。”［4］由于现有规定的笼统性和原则性，我国还没有形成一套全面规范行政综合执法机关的有效规则，这也是行政综合执法实践至今仍受到学界质疑的一个重要原因。

（三）职权法定

这里的“职权”包含两层意思：一是指被划转的各部门行政职权；二是指被相对集中起来的综合性行政职权。行政职权法定要求被划转的部门行政职权是原行政职能机关所依法享有或行使的行政职权；要求被相对集中起来的综合性行政职权由法律明文规定。部门行政职权相对集中行使不能划转原行政职能部门所没有的职权，并要对被相对集中起来的综合性行政职权进行列举规定。目前我国城市关于相对集中行政处罚权的文件都有本区域综合性行政职权范围的规定，大部分都将其限定为行政处罚权。行政综合执法的侧重点应在执法方面，因此，行政综合执法与部门行政职权相对集中应当涵盖行政执法领域中所有相关行政行为，而不应仅仅限定在行政处罚行为中。由于行政综合执法机关行使的是综合性行政职权，且是依法通过划转而集中起来的行政职权，在部门行政职权相对集中行使过程中，除了在法律层面上对行政职权进行设定与约束外，还应该通过法规、规章及其他规范性文件将其具体化、明晰化，增强可操作性。法律的设定可能只是原则性的，大多数的法律设定都没有对行政职权的内容加以具体、明确地规定，而是靠大量的行政法规、地方性法规以及规章进一步加以具体化。［5］

二、程序规则

对部门行政职权相对集中行使的规制不仅要有实体规则上的控制，还要有程序规则上的制约。“如果缺乏统一的程序规范和行为方式指引，将给执法权力的行使留下极大的弹性空间，政府责任的范围将更加不确定。正基于此，过程控制是保证行政综合执法程序理性进行和公正实施的必要途径。”［6］程序的公众参与性、对等性和自治性能营造一个排除偏见、平等对话、自主判断选择的空间或者过程，将政府的恣意与专断压缩在尽可能小的范围内，使那些利益受到影响的人获得基本的公正对待，满足社会公众对政府活动的功能期待，从而保障人权。程序规则可以在事前和事中给予公民保障自己权利的预防性措施，如适时得到通知、公开听证、独立公正裁决、说明理由等，并为事后的权利救济作准备。现代社会在不得不在实体上赋予政府强大权力的情况下，为了保障公民权利和制约政府权力，在很大程度上必须求助于程序。通过程序对权力行使进行全程控制，防止权力滥用，保障公民的权益不被侵犯，这已成为现代法治的一个重要特征。［7］程序规则对部门行政职权相对集中行使的规制主要是通过一系列程序制度来实现的。鉴于部门行政职权相对集中行使的特殊性，本文主要对行政信息公开制度、说明理由制度、听证制度、职能分离制度、时效制度、行政救济制度以及一事不再罚制度作些分析。

（一）行政信息公开制度

行政信息公开制度是通过立法确立的保障公众获得政府信息权的制度，是指行政主体应通过各种方式和途径让相对人知晓有关行政活动的情况及有关的信息资料。它包括的内容广泛，行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相关决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则和手续等所有这些行政信息，凡是涉及相对人权利义务的，只要不属于法律规定的保密范围，都应依法公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。行政信息公开是公民行使法定权利、履行法定义务的重要条件，是相对人防止行政主体在行使职权时侵犯其合法权益的保障，也是公民知政、参政的重要途径。部门行政职权相对集中行使过程中必须重视行政信息公开，行政综合执法机关应当加大行政信息公开的广度和深度，畅通行政信息公开的渠道，及时公开行政信息，这样有助于树立行政综合执法机关的权威，减少行政相对人的抵触情绪，使行政综合执法工作为社会公众所认同和接受。

（二）说明理由制度

说明理由制度是“指行政主体在作出影响行政相对人权利义务的决定时，除法律有特别规定的外，必须向行政相对人说明做出该决定的事实根据和法律根据的制度。”［8］“说明理由既是对行政机关实施行政行为的一种直接制约，防止其主观武断和滥用权力，也是为事后的司法审查提供根据，从而构成对行政行为的间接制约。”［9］在部门行政职权相对集中行使过程中，行政职权由原来各部门分散的行政职权组合成综合性行政职权；行政执法主体由原来的部门行政机关转变为行政综合执法机关；行政执法依据由单一化转向多重化。行政相对人未必知悉这些变化，行政综合执法机关在作出具体行政行为时就负有说明义务，否则将影响行政行为的成立。因此，说明理由制度对部门行政职权相对集中行使有着重大意义：一方面促使行政综合执法机关慎重执法、责任执法；另一方面有助于行政相对人充分了解行政决定的依据，维护自己的合法权益。

（三）听证制度

听证（hearing）的内涵是“听取对方意见”，是指行政主体在作出行政决定时，尤其是在作出不利于相对人的决定之前，应当听取相对人的意见。听证制度是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式，是行政民主与行政公正的具体体现。听证制度已成为各国行政程序法的一项共同的制度。不过，各国在使用“听证”一词时，所指的范围有所不同，有广义和狭义之分。广义的听证泛指行政主体听取当事人意见的程序，包括正式听证和非正式听证两种。狭义的听证特指行政主体以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式，也称审判型听证。正式听证和非正式听证的区别主要在于相对人参与的方式和程度不同。在非正式听证中，相对人主要通过口头或书面的方式表达其意见，以供行政主体参考，相对人没有质证和相互辩论的权利，行政主体作出决定时不受相对人意见的限制；而在正式听证中，行政主体必须举行听证会，相对人有权在律师的陪同下出席听证会，有权提供证据，进行口头辩论，行政主体必须根据听证记录作出决定。在正式听证中，相对人享有下列权利：1)由无偏见的官员作为听证主持人的权利。2)在合理的时间以前得到通知的权利。3)提供证据和进行辩论的权利。4)聘请律师陪同出席听证会的权利。5)通过质证及其他正当手段驳斥不利证据的权利。6)要求行政主体根据行政案卷中所记载的证据作出裁决的权利。7)取得全部案卷副本的权利。部门行政职权相对集中行使是一种综合性行政执法活动，也是一种极易影响行政相对人合法权益的执法行为。在部门行政职权相对集中行使的过程中，设立听证制度是行政程序公开、公正和参与原则的基本要求，有利于监督行政综合执法机关合法、适当和有效地作出行政决定，有助于实现和保障行政相对人对行政执法权相对集中行使的参与权、表达权与监督权。

（四）职能分离制度

职能分离制度是行政执法程序的一项基本制度。它是为了加强对行政权力的制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私和滥用权力，侵犯行政相对人的合法权益，而将行政机关的某些相互联系的职能加以分离，并使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使的制度。《行政处罚法》规定了作出处罚决定的行政机关与收缴罚款的机构相分离的制度；1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求，依照行政处罚法的规定，实行罚款“罚缴分离”制度，继续推进相对集中行政处罚权的试点工作；2002年《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实施综合行政执法试点工作意见的通知》指出试点工作应遵循“两个相对分开”原则，即实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开。部门行政职权相对集中行使过程中的职能分离是机关内部的分离，是决策、执行与监督职能的分离，这并不违背部门行政职权相对集中行使的实质，相反，还可以有效防止职能的过度集中以及由此引发的专制主义，保证行政决定的正确性。

（五）时效制度

时效制度是指行政行为的全过程或其各个阶段受到法定时间限制的程序制度。效率是行政的生命，为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节都应当有时间上的限制，如果超过法定的期限，就会产生相应的法律后果。时效制度主要是针对行政主体的一项程序制度，其要求是：行政决定应在合理期间内作出；行政机关没有在法定期间内作出决定的，应当承担相应的法律责任。［10］时效制度是行政程序效率原则在行政执法中的具体体现，有助于避免出现迟延行政和消极行政，也是实现精简、统一和高效的现代行政目标的前提。在部门行政职权相对集中行使的过程中，虽然行政综合执法机关集中行使着综合性行政职权，但这并不意味着行政综合执法机关可以任意迟延或不作为，同样要受到时效制度的约束，否则，将无法从根本上解决执法低效的问题，也违反了部门行政职权相对集中行使的初衷。因此，时效制度应当也必须成为部门行政职权相对集中行使的一项重要的程序制度。

（六）行政救济制度

无救济即无权利。行政救济是指在行政相对人不服行政主体作出的影响其权利义务的行政决定时，法律应为其提供申诉或申请复议以获得救济的途径与机会，由上级行政机关或法定行政机关对原行政决定进行审查并作出裁决的制度。“行政救济是法律救济的一种，它是指国家机关通过解决行政争议，制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度。行政救济是针对行政主体行使行政权力所产生的消极后果进行的一种法律补救。”［11］对行政行为而言，行政救济制度是一种控制行政行为的有效机制，是纠正违法或不当行政行为的重要制度；对行政相对人而言，行政救济制度是保障行政相对人合法权益的必要的制度设计。综合性行政职权对行政相对人具有巨大的潜在威胁，在行政执法程序中设立有效的行政救济制度就尤为必要。

（七）一事不再罚制度

《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”据此，我国的一事不再罚的适用范围局限于行政处罚中的“罚款”。我们认为，一事不再罚制度不能仅仅适用于行政处罚中的罚款，而应适用于所有处罚种类。一事不再罚制度对于规范行政处罚行为、解决重复执法等问题起到了重大的作用，已成为行政处罚法的一项重要制度。在部门行政职权相对集中行使中，由于各部门行政职权的形成依据仍是原来的相关单行法，行政综合执法活动也最容易遇到当事人违反多个单行法规范的问题，而行政综合执法机关对这一违法行为具有综合性执法权。此时，为了防止新的多头执法、重复执法问题的发生，设立和遵循一事不再罚制度就很有必要。在部门行政职权相对集中行使实践中，由于行政处罚对行政相对人而言是一种损益性行政行为，影响到行政相对人的实体权利义务，容易侵犯相对人的合法权益，且被经常运用，故一事不再罚制度应适用于各类行政处罚。在具体操作上，行政综合执法机关不能对同一违法行为重复处罚。“相对人同一违法行为触犯两个行政法规范由两个行政机关共同处罚时不可将各部门法中规定的罚款额加而处之，若加而处之对于相对人来讲仍可视为多罚……而应选择其一罚之……由于我国行政法没有确立重罚吸收轻罚的原则，因此执法机关应从行政合理性原则、精神出发对当事人选择适中性处罚。”［12］

三、监控规则

行政权力极具诱惑性、腐蚀性、扩张性和侵略性，如果不加以有效监督和制约，势必会被滥用，偏离法治轨道，滋生腐败。我国有学者将权力制约理论归纳为：以权利制约权力；以一个完整的监督体系制约权力；以责任制约权力。［13］部门行政职权相对集中行使作为权力运作的一种具体方式，也应受到多样化的监督与控制。

（一）行政执法监督制度

行政执法监督是指国家机关依法对行政机关及其行政执法人员的行政执法活动实施具有法律效力的监察、督促的活动。就监督主体而言，可分为外部监督（主要包括权力机关和司法机关的监督）与内部监督（主要包括行政系统内部的层级监督和专门监督）。在行政执法监督制约体系中，内部监督与制约具有重要的地位和作用，它是各种监督中最经常、最直接的监督。行政执法的内部监督与制约，是在行政系统内部上级行政机关和专门行政机关对行政执法机关的监督以及行政执法机关内部在行使执法权过程中通过内部分权而形成的制约活动的总称，是权力制约权力的一种方式。我国应采取有力措施使内部监督制度有效运作起来，加强对执法机关、执法人员日常执法工作的监督检查，及时发现问题及时纠正，并严格查处违法违纪行为和执法中的不当行为。《全面推进依法行政实施纲要》指出：要完善行政执法机关的内部监督制约机制。鉴于我国目前行政系统内部监督的现状，要使其有效发挥作用，应致力于：（1）将内部监督纳入法治轨道，依法划分各监督主体的职责和权限，明确规定监督的依据、标准、程序和手段等，促使监督权有序运行；(2)完善监督的自我调整机制，使各监督机关信息灵敏、渠道畅通，对各种复杂多变的情况具有较强的感应能力以弥补自身缺陷；（3）建立严密的协调机制，做到各种监督之间能够相互支持、积极配合、形成合力，发挥内部监督的整体效能。（4）确立内部监督的法律责任。对宪法、法律所规定的内部监督职责，监督主体必须自觉认真履行，否则，监督主体必须承担由此而引起的法律责任。总之，通过完善内部监督的制度和机制，充分发挥行政系统内部监督的作用，防止执法权异化，保障执法权规范运行。［14］

（二）行政执法案卷评查制度

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人或其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”行政执法案卷评查是指有权主体针对行政机关在办案过程中形成的记载办案活动客观真实情况的执法案卷进行专门检查并作出评价处理的活动。其目的在于通过对行政执法案卷的监督，了解行政机关执法活动情况，总结经验、发现不足，提出意见和建议，及时纠正评查中发现的问题，提高行政机关依法行政的水平和能力。行政执法案卷评查“具有监督、规范控制、纠错以及培训与指导功能。”［15］行政执法案卷评查既是行政程序格式化制度的直接要求，更是规范、控制行政执法活动的重要手段。在部门行政职权相对集中行使中，执法依据繁杂化，执法权限综合化，执法案卷多样化，这些特征要求设立严格的行政执法案卷评查制度，以保证部门行政职权相对集中行使的合法性和有效性。

（三）行政执法责任制

行政执法责任制是责任行政理念在行政执法领域的具体要求，它是以制度的形式明晰行政执法的责任，让所有执法者都明确自己的工作职责和应负的法律责任，达到规范权力行使的目的，保证各级行政机关依照法定权限和程序履行职责，不失职、不越权、不滥用职权，其实质就是通过责任制的形式，实现非人格化的力量对权力人格化倾向的抑制。它对于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，具有重要的意义。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”可见，行政执法责任制是一项内涵极为丰富的制度，明确执法职责、规范执法程序、建立评议考核制和执法过错责任追究制是其核心内容与要求。在部门行政职权相对集中行使中推行行政执法责任制要求，通过立法界定行政综合执法机关及其内设机构、人员的执法职责，科学设定相应执法岗位，规范行政综合执法程序，并建立起权力与利益脱钩、权力与职责挂钩的评议考核制，实施综合执法过错责任追究机制，将责任落实到行政执法权的实际行使主体。

［1］孙笑侠.法的现象与观念[M].北京:群众出版社,1995:174.

［2］关保英.执法与处罚的行政权重构[M].北京:法律出版社,2004.

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［4］方世荣,戚建刚.权力制约机制及其法制化研究[M].北京:中国财政经济出版社,2001:44.

［5］孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,1999:197.

［6］崔卓兰,闫丽彬.我国行政执法若干问题探讨[J].山东警察学院学报,2006(6).

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［12］应松年.当代中国行政法[M].北京:中国方正出版社,2005:865.

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［14］石佑启,杨治坤,黄兴波.论行政体制改革与行政法治[M].北京:北京大学出版社,2009:346.

［15］吴卫东.行政执法案卷评查刍论[J].湖北省社会主义学院学报,2006(4).

【责任编校：陶 范】

On Legal Regulation to Centrally Exercising Administrative Functions of Departments

Shi Youqi,Huang Xuejun
（GuangDong University of Foreign Studies,Guangzhou 510420,China)

Centrally exercising administrative functions ofdepartments contributes toovercomingthe problems including overlapping functions,authority conflicts,superposition in administration of law,regulatory inefficiency.However,it also has the risk of being abused,even generating a new"department autocracy".Therefore,it should be restrained by doctrineoftheruleofadministrative law,followcorrespondingestablishment rules,procedurerulesandmonitoringrules.These are important measures of legal regulation for it,and protection for its legitimacy and effectiveness.

administrative functions of departments;centrally exercise;legal regulation

D912.1

A

1673 2391（2010）02—0005—05

20091223

石佑启(1969)，男，湖北大悟人，法学博士，广东外语外贸大学教授，中南财经政法大学博士生导师，主要研究方向为行政法与行政诉讼法；黄学俊(1983)，男，江西赣州人，法学硕士，江西省新余市政协办公室干部。

司法部课题“部门行政职权的相对集中行使及其体制安排”(项目批准号06SFB2019)。