返乡农民工职业培训的问题与对策研究

姜 涛，李福来

（1.南京农业大学经济管理学院，江苏 南京 210095；2.黑龙江水产研究所，黑龙江 哈尔滨 150076）

据农业部统计，截至2008年底我国农民工人数已达2.26亿，其中进城务工约1.3亿人，占城镇就业人员的近40%。这支劳动力大军为我国经济发展作出了卓越贡献；但农民工技能水平较低的现实严重制约了其在经济建设中发挥更大作用。2006年《中国农民工调研报告》显示，我国农村劳动力中没有接受过技术培训的高达76.4%[1]，这不仅影响到农民工自身的生存与发展，还直接关系到产业结构的升级换代和社会的和谐稳定。这一问题在金融危机的冲击下变得更为突出和紧迫。中国社科院2009年《社会蓝皮书》指出，受金融危机影响，沿海地区部分外向型企业出现停产甚至倒闭，这些企业多属劳动密集型行业，是农民工最集中的就业部门，缺乏劳动技能、社会保障相对脆弱的农民工成为裁员的首要对象[2]，他们的无奈之举只能是：返乡。加强农民工职业技能培训，是解决“三农”问题、增强农民工就业能力的重要途径，也是应对金融危机、推进城市化进程的战略举措。

1 返乡农民工职业培训现状与问题

返乡农民工职业培训是一项复杂的社会系统工程，涉及面广。仅政府部门就涉及农业部、劳动保障部、教育部、财政部等部委和各级地方政府；用工企业几乎涵盖各行各业；受训农民工人数众多且地域广泛。虽经各方努力，在农民工职业培训方面进行了积极的探索，取得了长足发展，但在新的经济形势下又增添了不少新问题。

1.1 政府的角色定位与职能界定不清晰

客观地说，在农民工职业培训方面，政府已经给与充分重视，先后发布《2003—2010年全国农民工培训的规划》、《2003—2007年教育振兴行动计划》等一系列政策。2008年11月针对因金融危机农民工返乡的现实情况，《教育部关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业培训工作的紧急通知》正式下发。在实践上，“阳光工程”、“春风行动”已惠及千万农民工。但政府若定位在政策的制定者和实践活动的推动者，还远远不够。现实中，政府角色定位与职能界定不清晰带来了一系列问题，具体表现在：

1.1.1 培训经费投入不足 《培训规划》规定：“农民工培训经费实行政府、用人单位和个人共同分担的投入机制。”但对如何分担，分担标准等问题都未作出明确规定[3]。各级政府投入的培训资金，相对于2亿多农民工而言仍然是杯水车薪。尤其是农民工输出地既面临很大的人数压力，又往往是经济欠发达地区，当地政府财政本来就很困难，能够用于农民工职业培训的支出有限；而农民工输入地政府并不把外来农民工纳入当地职业培训范畴，双方博弈的结果往往因陷入“囚徒困境”而都不愿承担培训经费，政府培训经费投入严重不足。

1.1.2 农民工职业培训与就业的信息平台搭建不够完善 返乡农民工接受职业培训、寻找再就业和创业机会都离不开及时准确的培训就业政策和信息；用工企业也需要及时传送岗位、工种等用工信息；培训机构更需要通过信息平台及时了解剩余劳动力和求职意向等信息。然而这样广受需求的信息平台到目前为止还处于没有规范、没有约束的混乱状态，广大农民工无法从正规渠道获得真实可信的培训和就业信息。政府部门作为公共服务的提供者，有责任也有能力建立并完善农民工职业培训和就业创业信息平台。

1.2 农民工职业培训意愿和行为呈现非对称性

相关调查与分析结果显示，绝大多数农民工有着比较强烈的接受培训、获得技能的愿望。特别是返乡农民工，城市打工生涯使他们既有因掌握相关技术而获得工作机会提高收入的经验，也有因技术能力欠缺被迫返乡的教训。然而相关调查结果也显示，真正能够参加职业培训的农民工比例非常低，农民工职业培训意愿与行动间的非对称性已成为阻碍农民工职业培训进一步发展的“瓶颈”。

1.3 企业参加农民工职业培训的积极性不高

企业是农民工人力资本投入的直接收益者，本应对农民工职业培训负有不可推卸的责任。但现实情况是，很多企业在政府难以干预的情况下，逃避政府的监管，以各种理由推托培训责任，“搭便车”、“坐享其成”的倾向性很明显。虽然相关法律法规中明确规定企业必须对劳动者进行职业培训，要求按照职工工资总额的1.5%提取教育培训经费，并予以税前列支，但很多企业将培训经费仅用于高级管理人员的培训、考察等，用于一般职工的很少，而用于农民工职业培训的更是少之又少，一般只在农民工进入企业时进行一次“上岗培训”，其培训内容也仅是关于企业内部纪律和规范，专业技能方面的培训则很少[4]。

1.4 职业培训资源整合不够，缺乏长效机制

农民工职业培训机构虽多，但在职能上既存在交叉和重叠也存在真空和盲点。培训资源各自为阵，职业培训市场无序竞争，无法建立长效管理机制，具体表现在：

1.4.1 职业培训服务体系不健全 我国农民工职业培训的服务体系尚处于起步阶段；劳动力市场信息网络系统平台尚未搭建，宣传工作力度不够、信息渠道不畅；农民工对培训和就业信息、补贴政策和方式不够了解。这些都影响了农民工参加职业培训的积极性，难以吸引社会资金投入农民工职业培训。

1.4.2 职业培训适应性不够、实效性不强 有些培训机构不能适应经济发展和产业结构调整需要，培训缺乏针对性。相关调查结果表明，在接受培训的人员中，70%以上接受的是缝纫、餐饮等培训，这些工种的社会需求已基本饱和，而电子加工、机械操作、网络技术方面的人员需求量较大，但开展这些培训的机构少，费用高，这些行业的培训人数远不能满足社会需求。

2 返乡农民工职业培训相关利益主体分析

2.1 政府参与农民工职业培训的行为分析

农民工职业培训从经济性质看属于典型准公共品，兼具公共品和私人品的特征：在消费上具有一定的排他性，同时又具有正的外部经济性，为社会成员共同享受。其公共性特征决定农民工职业培训主要应由政府提供，其私人性特征决定农民工自身应承担一定培训成本。

从财政收入的集中性来看，财政收入归政府收入和支配，在国民收入分配中占主导地位，可以在全社会范围内重新分配。相对于财政收入，居民收入、企业收入分属于不同的企业和个人，在绝对量和相对量上，其范围和能力都是有限的[5]。农民工职业培训必须由政府发挥其在国民收入分配中的主导地位和作用。

2.2 农民工参与职业培训的行为分析

作为理性的经济人，农民工意识到增加人力资本投资能够产生预期收益。因此，相关调查结果表明农民工有强烈的接受职业培训的意愿，但他们的行为选择却要受到成本收益的约束。农民工参加职业培训的成本包括显性成本，如培训费、交通费、食宿费等，还包括隐性成本，如因时间和精力的占用而放弃的经济收入等。所有这些成本都是农民工可以预见并将由自己承担的。决定其是否参加培训的另一因素是其预期收益，预期收益取决于经过培训后可能获得的岗位平均工资水平和获得该岗位的概率[6]。只有当预期收益大于所要支付的成本时，农民工才会选择将接受培训的意愿付诸实施。

2.3 用工企业参与农民工职业培训行为分析

用工企业是农民工职业培训的直接收益者。企业又是以价值最大化为目标的经济实体，他们参与农民工职业培训是一种投资行为，其收益则来自于农民工接受培训后技能的提高带来的收益。然而由于农民工职业培训的准公共产品的特性使其具有“溢出效应”，承担农民工职业培训成本，为培训“买单”的企业不一定能够获得主要收益[7]。并且农民工是特殊的被投资对象，具有流动性，尤其当培训后随着农民工人力资本的增加，其与企业谈判的能力和资本也增强了，可能会加速其流动性，追逐利润最大化的用工企业确实没有对农民工进行职业培训的动机。

2.4 培训机构参与农民工职业培训行为分析

我国现有培训机构主要是职业中学和成人学校、就业训练中心、民办职业培训机构。在市场经济条件下，其培训服务行为都服从于追求利益最大化目标，与其他受训群体相比，培训机构获得的收益也并不因为对象的不同而改变。因而，对最大化效益的追求产生了很多非正规的职业培训机构，造成了农民工职业培训机构的混乱和无序竞争。

3 促进返乡农民工职业培训的对策建议

3.1 确立政府主导地位，强化政府统筹协调职能

农民工职业培训的准公共品性质决定了政府必须有所作为，政府在农民工职业培训中占主导地位，除了加大直接财政资金的投入力度，优化资金投入方式外，还应充分发挥政府的统筹协调职能，协调各利益相关主体的矛盾与冲突。

3.1.1 尝试在全国范围内推广使用教育券 教育券是政府将用于教育的公共经费以凭证的形式直接发给受培训者，受培训者以此来支付所选培训机构教育费用的支付形式。教育券作为准公共品供给主体选择机制，使培训经费由“隐性补贴”变“显性补贴”，有效地提高财政资金的利用效率。由中央财政补贴的资金对应发行全国通用教育券，按照区域经济发展战略，根据产业结构调整的需要发至各地返乡农民工手中。返乡农民工凭教育券选择在劳务输出地或输入地接受他们所急需的职业培训。培训机构将收取的教育券集中至相应部门申领由中央财政支付的培训费用，可以化解劳务输出地与输入地在培训资金投入上的矛盾，避免现实中已经出现的欠发达地区补贴发达地区的不合理现象。各地方政府可根据自身财力水平发行仅限本地区使用的地方教育券，实现地方政府对返乡农民工职业培训的补贴。教育券可以有效提高返乡农民工接受职业培训的实际支付能力，手中握有教育券的农民工可以综合考虑自身就业需求对培训机构考察后选择合适的培训机构和项目。由于教育券的持有者拥有自主选择权，办有特色、有实效的培训机构才能吸引更多的返乡农民工，获得更多的教育券形式的培训经费，通过教育券可以实现市场机制对培训教育资源的优化配置。最后，在现有信息技术支持下，教育券可以记载丰富的职业培训个人及过程信息资料，通过跟踪调查反馈信息，可以有效扼制弄虚作假，骗取财政补贴的不良现象。

3.1.2 充分发挥政府统筹协调职能 政府应进一步建立健全返乡农民工职业培训的法律法规体系，统筹规划，明确责任，发挥有关部门的优势和作用，调动各方积极性，引导职业培训机构和劳务输出机构在自愿的基础上建立合作伙伴关系，通过签订培训订单或输出协议，实现培训与输出的良性互动。政府应尽快建立面向农村的培训、管理和服务相结合的市场信息服务网络体系，形成包括信息发布、就业咨询、职业介绍、跟踪服务在内的社会化就业信息服务网络，帮助返乡农民工充分了解有关政策和信息；通过正规网站发布劳动力市场供求信息，并对用工需求进行分析研究，对未来一段时间的经济形势、产业和就业结构进行预测。这可方便返乡农民工根据自己的具体情况选择培训内容和就业方向，也便于培训机构在培训过程中随时了解劳动力市场的供求关系变化。从而培训机构可以市场需求为导向，及时调整培训专业和培训规模，共建立返乡农民工职业培训各利益主体和谐发展的培训体系。

3.2 构建并完善市场化运作的农民工职业培训长效机制

要实现我国有限教育资源的合理优化配置，就必须引入竞争机制，实现市场化运作。运用市场化方式选择和明确培训者、培训对象和培训项目，结合培训质量资格认证评审制度，提高培训质量。进一步规范劳动力市场强制实行准入制度，大力推行职业资格证书制度。就业率是职业培训效果的主要评价指标，在接受培训的农民工和为接受培训的农民工的就业市场竞争中，接受过职业培训并取得职业资格证书的获得更多的就业机会和更高的收入，而未接受职业培训的则在竞争中处于劣势。就业准入制度和职业资格证书制度通过市场化手段建立良性竞争的外在环境，推动农民工职业培训的发展，有利于建立和完善符合中国国情、体现以政府为主导的市场化运作的农民工职业培训长效机制。

3.3 创新培训模式，更新培训内容，增强培训效果

返乡农民工既有传统农民工的共性，也有自身的特点，有相当一部分的返乡农民工具有多年城市打工经验，掌握生产技术，了解市场规则，积累了资金。对于这部分农民工，应鼓励他们利用积累的资金、技术等创业资源返乡创业，相应地，对他们进行职业培训应着重于开展法律法规、经营管理、科学技术培训，提高经营管理水平和创业能力；对于还有意再就业的农民工则应进行专项业务技能培训，使其在经济复苏时更有竞争力重新就业。由国际劳工组织开发的MES（适于就业技能的模块组合）课程模式是目前比较适合农民工培训的模式。MES的课程内容按职业领域、工种范围、工种等级分类，根据不同岗位的具体任务和技能要求，编制适应岗位需要的培训材料。这种任务导向型的“模块式职业技能培训模式”还提供了适于自学的材料，为农民工节省学习时间和费用，是一种值得推广的返乡农民工职业培训的新模式。随着培训模式的创新，培训内容应以需求为导向适时更新，将职业技术技能培训与引导性培训相结合，使农民工学有所用，学用结合。在培训方式方面，应增加远程培训、函授培训、网上培训，采取灵活的学时制、学分制。在增加培训项目、扩大培训规模的同时，注重实践环节的培训，加强实训基地建设，提高培训质量，增强培训的实效性。

[1] 国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[R].北京：中国言实出版社，2006.

[2] 李丽娜，陶虹佼.金融危机背景下返乡农民工再就业培训的思考[J].温州职业技术学院学报，2009，（6）：41-44.

[3] 谢捷琼，朱海伦.农民工职业教育培训的市场运作机制探讨[J].华东经济管理，2005，（11）：44-48.

[4] 马晓春，李淑娟，刘秀峰.农民工职业培训多元合作的职能探索[J].职业技术教育，2009，（4）：64-68.

[5] 皮江红.论农民工职业培训成本的分担[J].中国劳动关系学院学报，2007，（12）：79-82.

[6] 皮江红.教育券：政府推动返乡农民工职业培训的阿基米德支点[J].经济论坛，2008，（24）：123-124.

[7] 刘伟民，李淑娟.多学科视野中的农民工职业培训[J].教育与职业，2007，（10）：21-23.