浅谈加强政府投资农业项目后评估

皮业林

（湖南省农业经济和农业区划研究所，湖南 长沙 410125）

1 项目后评估的基本概念

投资项目后评估是指投资项目建成投产运营一段时间后，实际检查和考核投资项目的实施效果，对投资项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全部过程进行系统的分析研究，合理预测投资项目的未来前景，对照项目决策目标分析投资项目目标实现的程度，对投资项目的成败作出客观、公正、科学的结论。投资项目后评估作为项目管理的一种手段起源于国外。最早开展投资项目后评估工作，把投资项目后评估工作制度化、模式化，并长期坚持于投资项目管理工作过程的是世界银行。我国的投资项目后评估工作开展比较晚，20世纪80年代初期开始逐步认识到投资项目后评估的重要作用，经历了逐步认识、引进技术、实验探索、正式起步四个阶段。2009年元月1日，国家发改委发布了《中央政府投资项目后评估管理办法（试行）》，标志着我国中央政府投资项目后评估工作步入制度化轨道。

2 政府投资农业项目的内涵及后评估的意义

政府投资农业项目是指政府为实现一定的经济社会目标投入全部资金或投入部分资金的同时调动社会投资，针对某个农业生产活动或某项公共服务活动，采购仪器设备、建设各种建构筑物及设施，形成固定资产，依托这些固定资产生产初级农产品、农产品加工产品及提供公共服务。农业投资项目相对于基础设施、工业商业项目，具有建设内容综合性强、受资源的限制性强、投资回收期长且效益具有不稳定性、与千万农民利益紧密相连等特点。政府投入农业项目除上述特征外，其融资方案比较特殊，投资主体主要是政府。

我国是农业大国，也是人口大国，农业承担着确保食物安全的重大任务；各级政府每年投入大量资金支持一批农业项目。开展政府投资农业项目后评估项目有着多方面的作用。一是对政府投资农业项目决策起到督促和保证作用。后评估能促使农业投资项目决策者在主观上采取认真、细致、慎重的态度，做好决策工作，确保决策的科学性、公正性。二是确保各级政府对农业的投资发挥更大的效益。各级政府为了促进农业发展，常常选择重点领域、关键环节布局投资项目。由于咨询单位、决策部门在决策分析时，其掌握的资料是有限的，对于重点领域、关键环节把握不一定很准确，经后评估后可指导决策部门对投资重点进行调整，将政府对农业的投资使用到农业发展最需的领域，提高投资效益。三是有利于完善决策方法和评价参数体系。农业项目综合性强，受自然因素影响较大，咨询专家所采取的现行评价方式和参数，很难得出全面而科学的结论。后评估可发现项目决策未考虑到的问题，经过对这些问题分析研究，可得出更加完善的参数体系和评估方法。四是为实施处于困境的政府投资农业项目指引出路。受当时决策方法或其它主客观原因的限制，个别政府投入的农业项目在实施过程中面临生产、技术、经济等方面的困境，难以继续推进，无法达到预期目标。后评估可以把这类项目存在的问题分析清楚，提出解决办法，向国家有关部门提供再决策依据，保证各级政府对农业的投资发挥效益。五是有利于提高设计、施工水平和引进技术、装备的成功率。后评估工作中可以及时发现工程设计不足及施工中存在问题，以及品种选择、技术方案和设备选型对当地情况不适应的问题。后评估将这些问题总结出来并提出完善方案，有利于提高项目的技术装备水平。

3 开展政府投资农业项目后评估的建议

3.1 建立农业项目后评估工作机制

目前我国项目后评估工作主要针对固定资产投资建设项目。随着我国投资改革的不断深入，后评估工作将越来越受到重视，政府对农业的投资项目后评估也需逐步开展起来。我国政府对农业投资分为中央政府投资和地方各级政府投资。为确保政府投资农业项目达到预期目标，各级政府农业投资项目管理部门应根据《中央政府投资项目后评估管理办法试行》，针对农业项目自身特点，建立农业项目后评估工作机制。一是中央和地方各级政府农业投资项目管理部门，要将其审批的农业投资项目后评估工作纳入到工作计划，建立后评估信息管理系统，确保该项工作正常、有序开展；二是要科学合理地选择后评估项目。各级政府每年审批的农业投资项目很多，不可能一一开展后评估，应当选择投资额较大、对行业和区域发展影响较大的产业化开发项目、公益性项目以及采用新技术、新装备、新运营模式的项目。具体评估项目选择时先对项目进行分类，按一定比例确定评估项目数，然后采取随机抽样的方式，这样有利于促进项目承担单位认真组织项目实施；三是后评估工作应委托给具有乙级以上（含乙级）资质的农业工程咨询单位承担，而且同一项目前期可研、设计和后评估工作不能由同一咨询机构承担，确保项目后评估工作的独立、公正、客观、科学；四是各级政府农业项目主管部门应当根据年度项目后评估计划，安排一定数量的项目后评估工作经费，保障评估工作顺利开展。

3.2 合理选择农业项目后评估方法和重点目标

投资项目后评估是一项系统工程，它涉及到社会、政治、经济、技术、生态环境和人文等各方面，而且不同类型的投资项目如工业、农业项目有其自身的特点，评估方法和重点也可能不完全相同。投资项目后评估方法有逻辑框架法、对比法、调查法、专家打分法等。根据农业项目的特点，其后评估方法采用对比法较为适合，即将项目实际发生的情况与若无项目可能发生的情况进行对比，以度量项目的真实效益影响和作用。一般说来，投资项目在编制可行性研究报告时，每个项目都有经济效益、环境效益、区域发展等多个建设目标。这些目标有些是从政府的角度提出的，有些是站在企业角度提出来的。政府投资农业项目，因出资人是政府，其后评估重点工作应放在政府所需要的目标。按此原则，笔者认为政府投资农业项目应重点评估区域经济发展目标、农业产业发展目标、现代农业技术创新与传播目标、农民就业与农民增收目标、农业资源保护与可持续性开发目标等。

3.3 加强农业项目后评估人才培训

我国工程咨询实行执业资格证制度，自2004年起实行全国统考，已经培养了一支注册咨询师队伍。由于执业资格证考试，注重工程咨询的基本知识、原理和方法，很少涉及到具体专业技术，因此，开展政府投资农业项目后评估工作必须培养一支既掌握了工程咨询方法，又懂得相关农业科技知识的人才队伍。一是农业工程咨询单位对从业人员在加强项目后评估程序、评估方法等（培训的同时，注重现代农业科技知识的培训；二是委托评估单位根据自身要求，有针对性的组织培训。各级农业投资项目主管单位根据项目管理需要，组织被委托单位咨询评估人员，开展有针对性的培训。如2008年7月，国家农业综合开发办组织世行贷款项目监测评估短训班，聘请世行评估专家和国内相关专评讲课，取得了良好的培训效果。

3.4 注重农业项目后评估成果应用

开展政府投资农业项目后评估的目的，是总结投资项目成功和失败的经验教训、检验和鉴定政府农业投资决策和执行情况，为制定投资管理的有关政策提供科学依据。各级政府农业投资项目主管部门要注重对项目后评估成果的应用。对项目后评估总结出来的成功经验和做法，要运用到投资决策中去，提高政府投资效率，对后评估出来的经验教训要认真研究，完善项目管理制度，提高投资决策水平。与此同时，各级农业投资项目管理部门要根据同类项目后评估总结的经验教训，认真检查正在实施的同类项目，对于管理环节易出现的问题加强监控，对于承担单位易发生的问题，督促其完善实施方案，确保政府投资达到预期效果。加强政府投资农业项目后期指导，认真检查后评估项目承担单位对咨询单位提出的后期营运建议采纳情况，确保项目持续运营。

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