我国农业面源污染管理政策分析与对策研究

周早弘

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西 南昌 330032)

1 我国农业面源污染的管理政策

1.1 我国农业面源污染管理制度的演变

我国农业面源污染的环境管理制度是随着我国总体环境政策发展而逐渐建立起来的，经历了从无到有，从分散管理到统一管理，从行业管理到专业管理的演变历程[1]。（1）体系初创阶段（1980～1984年）：在此阶段内，国务院成立环境保护领导小组；整体环境保护工作和农业环境保护被纳入国家职能；农业环保开始建立但并没有明确专门部门；农业面源污染环境管理尚未提出。（2）分散管理阶段（1984～1998年）：1990年前的管理制度演变包括国务院成立环境保护委员会；国家成立专门部门负责环境保护工作；环保部门以立法和执法为目标实施统一监督管理；农业环保作为专门领域被指定为农业部门的职责。1990至1998年，农业面源污染环境管理工作被明确提出；农业面源污染防治被纳入重点区域污染源控制计划中。（3）集中管理阶段（1998年至今）：在此阶段内，国务院实施大规模机构改革；环保部门职能提升，环保局先升格为环保总局，后又升格为环保部；农业环保职能划归环保部门统一管理；农业面源污染环境管理成为环境保护重点领域。

1.2 我国农业面源污染管理政策的演变

1.2.1 农业面源污染环境管理的萌芽阶段 我国农业面源污染环境管理的萌芽阶段在20世纪80年代至90年代前中期。改革开放以来，随着集约农业的发展，农业环境问题己经显现。特别是农药的过量使用，造成了不良的环境影响，引起政府开始关注农村环境保护工作，并在保护水环境的相关法规中，对农药使用的环境安全做出了原则性规定。在这一阶段，农药的危害使得以农药为代表的农业面源污染的防治工作进入了环境管理的范畴。但是，农业面源污染问题仍未引起人们重视。

1.2.2 农业面源污染防治政策的初步体现 20世纪90年代中后期，随着我国经济的快速发展，环境质量在局部地区逐步恶化，防治污染和保护环境成为当时十分迫切的任务。在这样的大背景下，化肥、农药等农业面源污染物的大量流失，影响了大气、水、土壤等主要环境介质，导致农村生态环境退化，从而使农业面源污染防治被纳入到这一时期的环境管理政策中。在1989年颁布的《环境保护法》中规定，要“加强农村环境保护，防止生态破坏，合理使用农药、化肥等农业生产投入”，从而确定了农村环境保护工作的基本准则，为制订各项农业面源污染防治政策提供了法律基础。于是，在这一时期所制订的有关水污染、大气污染、固体废弃物污染等重要的专项法规中，都对农业面源污染的化肥、农药等进行了针对性的规定。尽管这一时期己经基本上确立了农村面源污染的环境管理制度，但由于缺乏相应的环境管理手段和保护措施，政策效果并不明显，农业面源污染防治工作仍然没有取得实质性的突破。

1.2.3 农业面源污染环境管理全面启动 20世纪90年代以来，我国政府在城市污染治理和工业污染治理方面取得了一定的成就，但是仍然没有遏制水环境恶化的局面。究其原因，其中一个重要因素是忽视了农业面源污染的管理。而且随着集约化农业的发展，农业面源污染问题益显现，直接破坏了农业赖于发展的自然生态系统，严重制约了农业的可持续发展能力。更为重要的是，农药、化肥等的滥用，对农产品的安全也构成了严重的威胁，成为危害民众健康的公害；同时，也极大地削弱了我国农产品的国际竞争力，阻碍了我国农产品走向国际市场的步伐，使得农业面源污染成为我国最为重要的环境问题。从而引起了政府的高度关注，从而开始下决心解决农村面源污染问题，先后制定了一系列专项管理制度。随着这些环境专项管理制度贯彻执行的深入，农业面源污染的防治工作己经成为环境保护和农业发展的重点任务，但这仅仅是开始。在实际管理中，面对农业面源污染问题的复杂性，目前相应的环境政策显然还很欠缺，这些政策的有效性和可操作性还有待于进一步检验和不断完善。因此，解决我国的农业面源污染问题，还需要进一步完善相应的法规政策和实施措施[2]。

2 我国农业面源污染管理政策存在的问题

2.1 缺乏限定性农业生产技术标准

国内外经验表明，农业面源污染的治理应当从源头上控制开始，其中最主要的是制定和执行限定性农业生产技术规范。相对于工业污染防治和城市污染防治的法规体系来说，我国农业面源污染管理政策和农村环境保护政策还很不完善，特别是对农业面源污染的防治，政策法规体系还很滞后，农业活动未完全纳入环境管理之中，缺少从源头上控制农业面源污染产生的管理制度，更没有限定性农业生产技术标准。

2.2 缺少针对农业面源污染防治的环境政策

在现有的农业面源污染环境管理政策中，只是针对主要污染源农药和化肥颁布实施了一些环境政策，主要是针对生产、运输、营销、保管、使用等环节，缺少针对农业面源污染防治的规章制度，没有规定肥料、农药等使用不当造成污染的行为和责任。相反，国家为降低农业生产成本，对化肥、农药生产企业实行补贴，一定程度上是刺激了化肥、农药的大量施用，而对能改善环境的有机肥料反而没有补贴。另外，我国目前还没有综合性和专业性的农业面源污染防治方面的环境管理制度。

2.3 相关规定可操作性不强

在我国环境管理政策中，对农业面源污染多为附带性的规定，只是在相关的政策中增加一些条文，提出一些原则性和主题性内容。如2002年制定的《清洁生产促进法》规定：“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染”。这些规定可操作性不强，缺少配套的实施细则，使得农业面源污染的防治在环境政策中最终只是一种倡议或生态性的宣言，在司法实践中无法落实而成为一纸空文。

2.4 责任追究制度不完善

农业面源污染环境管理政策的责任追究制度不完善，主要有3种情形：一是责任追究缺失，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》和《清洁生产促进法》相关条款都涉及了农业面源污染的相关污染问题，但都没有规定相应的责任追究条款。二是责任含糊、不具体，致使无法落实。如《农产品质量安全法》规定使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。但是该法没有规定执法部门，农业面源污染的管理部门可以是农业主管部门，也可以是环境保护部门，甚至还可能是水利部门等，具体由哪个主管部门进行处罚，规定不具体，致使无法落实；况且涉及农业投入品管理的法律、行政法规又很少，主要是部门规章，其法律效力较低。三是责任追究太轻，难以起到惩戒作用。如《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定，对违反规定在秸秆禁烧区内焚烧秸秆的，可以对直接责任人处以20元以下罚款。这种责任追究制度非常轻微，形同虚设，根本不能起到惩治作用[3]。

3 防治农业面源污染的政策建议

3.1 建立限定性农业生产技术标准

建立清洁生产的技术规范体系，采用标准化生产和质量全程控制手段，引导和帮助农民科学用肥、安全用药，扶植优势农产品品牌，完善检验检测体系，扩大农产品质量安全监管控制范围，提高农产品的优等品率及安全达标率，全面提高优势农产品的质量安全水平。进一步完善我国农药管理法律法规、技术规范和标准体系，强化环境保护部门在农药安全管理中的地位和作用，健全农药污染监测体系，对农药生产、使用、贮存和运输等全过程进行有效监控。

借鉴国外的肥料施用法规，制定农田管理制度，对农业生产过程中的行为等运用法律和规章制度进行规定和管理，强调农业面源污染控制的重要性；推广环境安全的良好农业措施系统，规范农田施肥的时间、种类和数量。加强基础研究，制定水源保护地政策，制定不同区域水源保护的技术标准，规定允许种植的作物类型(轮作体系)、施肥数量、时间、种类和方法等。也可采用经济杠杆，实施生态农业鼓励政策，对采取农田管理措施的农户给予奖励，而对破坏环境的予以惩罚。

3.2 完善环境管理制度

环境管理制度是保证实现农业面源污染控制目标的极其重要的途径，是其他环境保护手段发挥作用的前提和基础。只有在相应的环境管理制度保障之下，其他手段才具有合法性和权威性，才能强有力地得以实施。因此，要发挥政府的管理职能，制定及实施切实可行的环境管理制度；同时通过引导、约束、协调人们的观念和行为，保证农业面源污染控制目标的实现。

在立法方面，国家有关部门应修改《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《渔业法》、《自然保护区管理条例》等法律法规中有关农业面源污染管理的相关条款，减少包括管理体制、管理机构职能等在内的法律间相互冲突的地方，增加相互关联性。

地方政府应制定农田管理制度，加强农药污染物管理，对农业有机废弃物排放和有机废弃物循环利用进行规制，完善农村环境管理体系的法律法规。

在农药的使用上，制定农药使用的国家标准和规范：坚持预防为主，综合防治。建立病虫害预测预报信息系统，推广病虫草综合防治技术和生物防治技术，大力推广生物农药，减少化学农药使用量。同时加强农药喷施器具和使用方法的基础研究，采用新型农药喷施器具，改进农药施用技术。加强农药污染源头控制，严格农药品种登记与使用管理，采取积极措施，有计划地淘汰一批高毒农药和持久性农药，研发对环境友好的新农药(高效、低毒、低残留的新型农药剂型)，提高农药企业的技术水平，改善农药质量。

规制有机废弃物的循环利用，促进我国商品化有机肥的产业发展，制定国家生产流程标准和相关的肥料质量标准，从政策上鼓励研制和开发有机肥料的生产技术和方法，减少生产和储运中的养分损失，努力提高有机肥资源的农业利用比例，提高有机肥的“广域循环”(异地循环利用)和“静脉循环”(当地循环利用)机制。

制定有机肥料施用的法规，根据地区气候、土壤、作物条件制定有机肥的使用量、使用时间和施用方法(包括制定有机肥和无机肥的平衡施用比例)，减少施用过程中引起的非点源污染。在农村环境发展规划中鼓励全面开展秸秆综合利用，减少秸秆焚烧和有机肥料积累的环境影响。同时，开展村镇生活垃圾处理设施的建设，加快农村生活垃圾的资源化处理进程，从经济、自然和技术层面综合调查和研究目前有机废弃物的循环再利用可行性方案。

3.3 建立流域管理机制

一是制定流域管理措施技术规范。参考国内外相关管理模式，结合农业面源污染的特点，建立流域尺度的农业面源污染类型、等级、程度等评价指标体系；并在综合分析的基础上，建立一套功能完善、科学合理、操作简便的监测体系。建立以农业面源污染治理为主的流域管理指标体系，针对农业面源污染的有关内容，组织相关领域的专家在广泛考察的基础上，初步制定农业面源污染流域管理措施技术规范。二是完善配套措施，包括人员保障措施、资金保障措施以及协调机制保障措施等，以保障农业面源污染防治工作的顺利开展。

3.4 完善农业面源污染防治的社会参与机制

一是提高农户环境保护与参与意识。通过有线电视、报纸、广播等舆论传媒，使农民认识到控制农业面源污染的意义，自觉采用环保型农业生产技术，主动参与农业面源污染的防治。二是鼓励非政府组织(NGO)参与。经验证明非政府组织作为公众力量在环境保护中的作用不可替代，因此优化政策条件鼓励非政府组织参与农业面源污染防治具有重要作用，发挥非政府环境组织的专业优势，建立完善的监督管理机制。

[1]聂国卿.我国转型时期环境治理的经济学分析[M].北京：中国经济出版社，2006.

[2]李 远，王晓霞.我国农业面源污染环境管理：公共政策展望[J].环境保护，2005，（11）：23-26.

[3]段宗亮，田 昆，刘惠芳，等.拉市海湿地周边面源污染现状调查[J].安徽农业科学，2008，36（30）：13374-13375.

[4]刘冬梅，管宏杰.美、日农业面源污染防治立法及对中国的启示与借鉴[J].世界农业，2008，348（4）：35-37.

[5]李高明，铁柏清，李杰峰，等.湖南典型土壤类型和耕作方式的氮磷损失特征研究[J].湖南农业科学，2009，（4）：52-54.