我国国营贸易企业的制度完善

何辉利,刘俊敏

(1.河北理工大学人文法律学院,河北唐山 063009;2.河北经贸大学法学院,河北石家庄 050061)

我国国营贸易企业的制度完善

何辉利1,刘俊敏2

(1.河北理工大学人文法律学院,河北唐山 063009;2.河北经贸大学法学院,河北石家庄 050061)

国营贸易企业;基本原则;WTO规则;立法完善

国营贸易企业是经国家特许,享有法律或宪法授予的特权,且在购买或销售活动中行使此种特权并能大幅影响进出口水平或方向的企业或机构;因为国营贸易企业与政府存在密切的关系、运作方式的特殊性并享有其他企业所无法获得的特权,极易成为政府干预贸易的工具;为此WTO国营贸易规则的核心目标是规制国营贸易企业对贸易的潜在扭曲影响,规定了国营贸易企业应遵循的非歧视待遇原则、透明度原则和禁止干预原则;国营贸易企业有其存在的合理性,我国应在WTO国营贸易规则的框架内发展我国的国营贸易企业并完善国营贸易企业的相关立法。

现代意义上的国营贸易制度出现于第一次世界大战后,主要出现在欧洲和原英联邦地区。当时设计国营贸易企业的本意是协助农产品生产商度过大萧条的困难时期。但是大萧条过后,农产品价格与工业品价格差距过大,国际市场农产品价格波动剧烈,在这种情况下对农产品领域实行的国营贸易制度保留下来并逐步发展成为国家对特定产品的贸易权管制制度,实质上保证了政府对这些企业贸易活动的间接控制,这种控制权的滥用成为各国推行贸易保护主义政策、妨碍贸易自由化的工具。

一 国营贸易企业的内涵

国营贸易企业英文为 “State Trading Enterprise”,据考证在 1955年未修改这个条款名称前,原题是 “国家专控(垄断)个别产品贸易的扩大”(Expansion of Trade of State Monopolies of Individual products)。因嫌这个名称太繁冗, 1955年修改总协定时,改作西方语言惯用的别名。按其含义为经营国家专控产品的贸易单位,要准确一些。[1]

GATT第 17条并未明确定义什么是国营贸易企业。GATT第 17条第 1款 (a)项给出了对何为国营贸易企业的基本看法,列出了三种类型的国营贸易企业:第一,“国有企业,”(State Enterprise),即国家所有、国家经营的企业,所有权属于国家;第二,国家授予特权的企业,例如国家给予补贴、津贴、资助的企业。国营贸易企业的必要条件之一是享有特权,即享有独占权或特权 (exclusive or special rights or Privileges),包括宪法或法律权力。这些独占权或特权是同行业的其他非国营贸易企业所不能获得的,获得上述独占权或特权的企业即享有对其他企业的优势地位,但并不一定给这些企业带来垄断地位。一般认为,专有权或特权应包括以下权利:(1)进口权、出口权、颁发进出口许可证权;(2)加工国内商品或进口商品以供国内消费或出口;(3)参与 GATT项下市场准入的管理,譬如控制价格或数量、分销进口的农产品;(4)有权得到政府用于进出口补贴的财政支持,建立出口市场、国内市场和分销的补贴;(5)通过国内购买、存储和销售稳定国内供应、需求以及商品价格; (6)建立和实施产品生产标准,包括卫生标准。[2]GATT附件 9《注释和补充说明》对何为独占权或特权作了进一步的说明。该条规定:为保证对外贸易活动中的质量标准和经营效率而实施的政府措施,或为开发国家自然资源而给予、但不授权政府对所涉企业的贸易活动进行控制的特权,不构成“独占权或特权”。第三,获得独占权的企业,即在某种产品的生产、消费和贸易方面居于垄断地位的企业。也就是缔约方在形式上或事实上赋予专有权或特权的任何企业。

1994年乌拉圭回合中达成的《关于解释关税与贸易总协定第 17条的谅解》在第 1条对国营贸易企业给出的工作定义是:“被授予包括法定或宪法权利在内的专有权、特殊权利或特权的政府和非政府企业,包括销售局,在行使这些权利时,它们通过其购买或销售影响进出口的水平或方向。”[3]可见,此类企业通过行使特权可能会对国际贸易产生限制或扭曲的作用,但仍未说明影响进出口水平或方向的程度。

WTO有关国营贸易企业的技术信息指出:第 17条以及WTO国营贸易规则规制的企业无需是国有企业,也无需具有垄断地位。判断一个企业是不是国营贸易企业的重要标准是该企业是否享有某种权利或特权,并且其在购销活动中行使该种权利或特权是否会影响进出口的方向和水平。[4]我国经贸部 2002年第 27号令《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》第 4条规定,国营贸易企业是经国家特许,获得从事某类国营贸易管理货物进口经营权的企业或机构。

二 国营贸易企业应遵循的基本原则

GATT/WTO国营贸易规则把国营贸易企业置于和其他私人企业同等或同样的地位,平等竞争,尽可能减少或消除政府保护或操纵带给它们在购销活动上的歧视性,以利发挥市场机制相对优势,以达到总协定关于国际资源合理配置、增加各国人民福祉的目标。[5]

1 非歧视待遇原则

即无差别待遇原则是WTO国营贸易规则在实体法上的核心内容。有关国营贸易企业应当遵守的非歧视待遇原则主要体现在 GATT1994第 17条第 1款 (a)项以及 (b)项。第 17条第 1款 (a)项规定:其 (国营贸易企业)涉及进口和出口的购买或销售方面,应以符合本协定对影响私营贸易商进出口的政府措施所规定的非歧视待遇的一般原则行事。第 17条第 1款 (b)项进一步阐述说,本款(a)项的规定应理解为要求此类企业在适当注意本协议其他规定的前提下,应仅依照商业因素,包括价格、质量、可获胜、适销性、运输和其他购销条件,进行任何此类购买或销售,并应依照商业惯例给予其他缔约方的企业参与此类购买或销售提供充分的竞争机会。李双元教授指出,“从总协定第 17条的措辞来看,有关国家专控产品贸易单位 (国营贸易企业)的非歧视义务仅限于其进口方面的‘购买和销售’活动。非歧视原则在实质上应理解为最惠国待遇原则。”[6](b)项对 (a)项进行了解释和列举。

2 透明度原则

透明度原则是国营贸易企业在程序法方面应遵循的基本准则。国营贸易企业的存在和活动缺乏透明性是WTO国营贸易规则面临的主要问题。由于第 17条未明确说明享有何种特权或独占权的企业构成国营贸易企业,导致第 17条有关透明度和通知的要求的执行情况非常差。在透明度要求下,一是 GATT/WTO成员国应当通过经常性的通知向WTO及其成员国通知各自的具体措施政策和法律,二是贸易政策进行经常性审议即贸易政策审议制度。GATT第 17条第 4款及《第 17条谅解》就国营贸易企业规定了各国的通知义务。[7]

3 禁止干预原则

为防止政府借助国营贸易企业违背 WTO的规定, GATT第 17条第 1款 (c)项规定了政府不得干预的制度。依该规定,成员方不得阻止其管辖范围内的任何企业 (无论是否为国营贸易企业)依照第 17条第 1款 (a)和 (b)项规定的非歧视原则行事。因此政府不得干预国营贸易企业按照非歧视的原则,以商业考虑开展对内对外的贸易活动,同时政府有义务对国营贸易企业进行必要监管和控制使其符合第 17条规定。

WTO国营贸易规则一方面承认国营贸易企业的合法地位,承认其从政府获得的各种特权,一方面又要求国营贸易企业跟不享有特权的企业一样在不歧视的基础上开展经营活动。基于此国营贸易规则需要改革,需要明确具体的法律规则,以使统一成员方认识并逐步引入竞争法则,控制其规模。

三 我国国营贸易企业制度的完善

国营贸易企业是发展中国家和弱小国家保持和增强国际竞争力,与大型跨国公司抗衡的有力手段。经济全球化的不均衡发展导致发展中国家边缘化问题严重,要防止贸易自由化产生的负面效应,维护国家经济主权,国营贸易制度正是发展中国家在 GATT/WTO框架下可以合法使用的有效武器。[8]国营贸易企业作为国家调节的手段之一,对于维护国家经济主权、保持国内价格稳定、管理国内重要资源、控制外贸互动并使其合理化等方面都发挥着积极的作用。中国作为拥有大量国营贸易企业的农业大国、WTO广大发展中国家成员之一,国营贸易企业对中国具有非常重要的意义。

1 我国有关国营贸易企业的法律框架

(1)关于贸易权的承诺

我国对外贸易经营权制度经历了国家垄断的代理制到部分放开的审批制直至全面放开的登记制三个阶段。2004年修订的《对外贸易法》,对对外贸易经营者实行 “登记制”,该法第 9条规定“从事货物进出口或者技术进出口的对外贸易经营者,应当向国务院对外贸易主管部门或者其委托的机构办理备案登记”。至此我国全面开放了货物进出口经营权,使之纳入自由市场竞争轨道,同时也降低了国营贸易企业的垄断地位,减轻了其可能对对外贸易的扭曲作用。

(2)关于国营贸易企业的承诺

《入世议定书》第 6条第 1款规定:“中国应保证国营贸易企业的进口购买程序完全透明,并符合《WTO协定》,且应避免采取任何措施对国营贸易企业购买或销售货物的数量、价值或原产国施加影响或指导,但依照《WTO协定》进行的除外”。第 2款规定:“作为根据 GATT1994和《关于解释 1994年关税与贸易总协定第 17条的谅解》所作通知的一部分,中国还应提供有关其国营贸易企业出口货物定价机制的全部信息。”需要注意的是第 1款“应避免”的英文是 “shall refrain from,”赵维田教授认为此处译为“克制”更为适当。[9]第 6条的承诺可以归结为进口购货、出口定价完全透明,克制干预以及遵守《WTO协定》三项。

(3)国营贸易产品清单

我国《加入议定书》附件 2A—国营贸易产品清单,以列表形式记载了国营贸易下的产品类目、税号、产品描述及相应的国营贸易企业。其中国营贸易进口产品 (2A1)有粮食、植物油、食糖、烟草、原油、成品油、化肥、棉花等 8类,共计 84种税则号的产品。对于成品油和原油还列出了非国营贸易企业允许进口的数量和年增长率。国营贸易出口产品 (2A2)包括茶、大米、玉米、大豆、锑矿砂及制品、白银等 21类,共计 134种税则号的产品。[10]

2 我国国营贸易企业相关法律制度的完善

我国的国营贸易企业既有国有或国有控股的实体企业,如中国石化、中粮集团等,也有纯粹的私营企业,如侨建工贸投资发展有限公司、青岛华青进出口有限公司等。在西方国家,私人公司居多,而我国则多是国有企业或公司。[11]在立法上,中国已初步建立起市场经济下的国营贸易法律框架,但还存在诸多不完善的地方。

(1)国营贸易企业设立应为审批制

作为自由贸易的一种偏离,国营贸易企业的设立与一般的外贸经营企业应有所不同,其设立应更为慎重,实行政府审批制。现行《对外贸易法》实行的是备案制度,该法第 9条规定“从事货物进出口或者技术进出口的对外贸易经营者,应当向国务院对外贸易主管部门或者其委托的机构办理备案登记”。所以在关于国营贸易企业的条文中应体现出作为例外的审批制度:国家基于稳定经济秩序或维护社会公共利益的需要,经政府有关部门审批设立国营贸易企业,从事特定贸易领域的专控经营。国营贸易企业的设立范围、程序由国务院规定。

(2)建立服务贸易领域的国营贸易企业

我国没有作出对服务贸易不设立国营贸易企业的承诺,即在服务贸易领域也可能建立国营贸易企业。货物贸易、技术贸易与服务贸易是国际贸易的三大部分,而且现在的国际贸易中服务贸易的比重越来越大,我国应该在服务贸易领域也相应地建立国营贸易企业。

(3)应加强完善和贯彻执行竞争法

多边竞争规则的形成将历经一个长期过程,发展各个成员方内部竞争法,作为国内规制国营贸易企业的手段之一将是向多边竞争规则迈进的必然阶段。[12]我国已有以《反不正当竞争法》和《反垄断法》为核心的竞争法体系,但是竞争法还有待于继续完善,现有竞争法规有待于真正的贯彻执行。

(4)完善和细化现行《对外贸易法》第 11条

现行《对外贸易法》第 11条第 1款规定 “国家可以对部分货物的进出口实行国营贸易管理。实行国营贸易管理货物的进出口业务只能由经授权的企业经营;但是,国家允许部分数量的国营贸易管理货物的进出口业务由非授权企业经营的除外。实行国营贸易管理的货物和经授权经营企业的目录,由国务院对外贸易主管部门会同国务院其他有关部门确定、调整并公布。”条文对国营贸易企业作了原则性规定,仍要由有关部门以行政法规、规章的形式加以明确:国务院外经贸主管部门基于维护进出口经营秩序的需要,可以在一定期限内对部分货物实行指定经营管理。实行指定经营管理的进出口货物目录由国务院外经贸主管部门制定、调整并公布。确定指定经营企业的具体标准和程序、指定经营企业名录,由国务院外经贸主管部门制定并在实施前公布。未列入国营贸易企业名录和指定经营企业名录的企业或者其他组织,不得从事实行国营贸易管理、指定经营管理的货物的进出口贸易;国营贸易企业依法享有管理自主权,对外贸易经营自主权,应当充分利用“商业考虑”这一宽泛的用语,为我国运用国营贸易制度提供法律支持:国营贸易企业的经营活动应当公开、公正、透明,仅依照商业考虑进行经营。

中国作为农业大国和发展中国家,应坚决维护本国的经济主权,应发展我国的国营贸易企业,并在WTO国营贸易原则的基础上发展国营贸易规则和完善我国国营贸易企业的相关立法。

[1] (美)约翰·H·杰克逊 .世界贸易体制:国际经济关系的法律与政策 [M].张乃根译 .上海:复旦大学出版社, 2001,75.

[2] Ernest—Ulrich Petersmann,“GATT Law state trading Enteprises:critical Evaluation ofArticle XV II and Proposal for Reform, PP.72一 73..

[3] 《对 1994年关贸总协定第 17条解释的谅解》中文译本 .

[4] 张雪 .国营贸易企业非歧视待遇问题研究 [D].成都:西南政法大学,2007.

[5] 赵维田.世贸组织 (WTO)的法律制度 [M].长春:吉林人民出版社,2000,201.

[6] 李双元.世贸组织 (WTO)的法律制度:兼论中国 “入世”后的应对措施 [M].北京:中国方正版社,2001, 225.

[7][8] 何颖.论WTO国营贸易规则与中国的入世承诺 [EB/ OL]. http://article1.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?Article ID=32964,2008-10-10.

[9] 赵维田.国家垄断贸易经营规则一解读《中国入世议定书》第 5、6条 [J].国际贸易,2002(3):38.

[10] 常文娟.WTO国营贸易规则之启示 [J].WTO论坛, 2005(6):56.

[11] 赵维田.国家垄断贸易经营规则一解读《中国入世议定书》第 5、6条 [J].国际贸易,2002(3):34.

[12] 王晓哗.欧共体竞争法 [M].北京:中国法制出版社, 2001,500.

Key words:state trading enterprises;the basic principles;WTO rules;perfect legislation

Abstract:State trading enterprises are enterprises or institutionswhich enjoy the privileges granted by the state license law or the Constitution,exercise such privileges in purchase or sales activities and can significantly affect the level or direction of imports and exports;State trading enterprises easily become a tool for government intervention in trade because of the close relationship be tween state trading enterprises and the government,the specificity of the mode of operation and the privilegeswhich other businesseswill not be able to enjoy;So the core a ims ofWTO state trading rules are to regulate state trading enterprises of the potential trade-distorting effects and ask the state trading enterprises to follow the principle of non-discr iminatory treatment,transparency principles and the principle of the prohibition of intervention;State trading enterprises have the rationality of its existence.Our country should develop China’s state trading enterprises and improve the relevance of legislation of state trading enterprises in WTO trade rules state the framework.

On I mprovementM easures of China’s State Trading Enterprises

HE Hui-li1,L IU Jun-min2
(1.College of Humanities and Law Social Science,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei 063009, China;2.HebeiUniversity of Economics&Trade Law Faculty,Shijiazhuang Hebei 050061,China)

F 712.2

A

1673-2804(2010)05-0062-04

2009-10-21