中国野生动物立法现状及思考

秦红霞

(南京森林公安高等专科学校,江苏南京 210046)

中国野生动物立法现状及思考

秦红霞

(南京森林公安高等专科学校,江苏南京 210046)

野生动物;法律现状;立法目的

我国先后制定了一系列法律法规来保护面临日益严峻的生存危机的野生动物,但还存在诸多问题,如立法体系庞杂、立法效力低下、行政管理色彩浓厚,致使法律效力较弱。同时,该法律体系自身落后的立法目的使其对动物的保护具有软弱性和不彻底性,还伴有执法不力、司法不严的问题,无法为野生动物的持续生存提供强有力的法律保障。生物多样性问题呼唤新的、卓有成效的法律体系的诞生。

随着经济的快速发展,人类持续过度利用自然资源,使得地球生态环境不断恶化,全球范围内的野生动物面临着日益严峻的生存问题,灭绝动物和濒危动物种类不断增加。作为具有丰富的生物多样性国家之一,中国也不例外。实际上,中国名列濒危物种最多的国家之一,其生物多样性的保护和可持续利用问题非常突出。

一我国野生动物保护法律法规现状

综观我国的野生动物保护法律和规定,我们可以发现以《野生动物保护法》为主体的一系列野生动物资源多样性保护的相关法律及地方法规、部门规章等,对野生动物的保护管理体制、猎捕与驯养繁殖等作了规定,并通过刑法对严重破坏野生动物资源的犯罪行为进行制裁,为保护野生动物资源提供了一定的法律依据。

具体来看,1979年《刑法》第 130条规定:违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏珍禽、珍兽或者其他野生动物资源,情节严重的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金。这是我国刑法第一次规定破坏野生动物资源犯罪,具有始创性意义。1981年中国正式加入国际公约《濒危野生动植物种国际贸易公约》,向世界承诺保护濒危野生动植物。为了履行这一承诺,在野生动物专门保护法律出现之前,我国政府通过行政命令的方式严厉打击危害珍贵、濒危野生动物的行为。最高人民法院于 1987年发布了《关于依法严惩猎杀大熊猫、倒卖走私大熊猫皮的犯罪活动的通知》,规定猎杀大熊猫并出卖大熊猫皮,以及走私大熊猫皮的,应依照投机倒把罪、走私罪判处;1983年国务院发出《关于严格保护珍贵稀有野生动物的通令》,要求各地方各部门加强保护工作,并加强宣传,使保护意识深入人心;1987年又发出《关于坚决制止乱捕滥猎和倒卖走私珍稀野生动物的紧急通知》,敦促各级人民政府高度重视这一问题。

1988年第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国野生动物保护法》,这是中国根据《宪法》、《刑法》和《森林法》的相关规定制定的首部野生动物专门保护法律,为野生动物保护提供了主要的法律依据。为进一步有力打击野生动物犯罪,同时还通过了《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》,将非法捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的行为的最高法定刑提高到 7年有期徒刑。刑罚幅度的提高、打击力度的加大,充分说明野生动物资源保护已引起了我国的高度重视,在司法实践中也起到了一定的威慑作用。

此后,为适应同破坏野生动物资源犯罪作斗争的实践需要,我国不断地以各种形式加强对野生动物的保护。如:国务院 1992年批准了《野生动物保护实施条例》,促进了《野生动物保护法》的施行;1997年刑法在原有基础上进一步规定非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪,并将特别严重的情节的刑罚提高至 10年以上有期徒刑;2000年最高人民法院发布了《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体运用法律若干问题的解释》,一定程度上规范和完善了破坏野生动物资源犯罪的刑罚体系,建立起了对珍贵、濒危野生动物进行重点保护,一般野生动物进行符合其生长繁殖需要的常规保护的制度,有利于野生动物资源保护立法目的的实现[1]。等等。

不可否认,在过去的几十年中,上述法律法规等在打击破坏野生动源犯罪,加强野生动物资源保护方面发挥了很大的作用。但是近年来 “局部有所好转,整体仍在恶化”的事实证明了法律的不足。我国野生动物保护形势整体上正越来越严峻,生态环境日益恶劣,很多野生动物数量急剧下降,面临着灭绝的危险。

二我国野生动物保护法律体系存在问题

1 立法体系庞杂、立法效力低下、行政管理色彩浓厚

从上述法律体系现状可以看出,我国野生动物立法比较分散,有专门法律,如《野生动物保护法》;有 “规定”、“办法”和“通知”,如《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》、《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》和《关于严厉打击非法捕杀、收购、倒卖、走私野生动物活动的通知》。立法位阶也多种多样,有人大常委会、国务院、林业部,还有最高人民法院、最高人民检察院、林业部、公安部联合发布的法规,导致它们的法律效力高低不一,参差不齐。此外,还存在大量关于野生动物保护管理方面的地方性法规。很明显,我国关于野生动物的立法体系十分庞杂,从数量上看以 “规定”、“办法”和 “通知”为主,立法效力层次普遍较低。这必然使得本来就在与经济利益的较量下处于劣势的野生动物的保护得不到法律的强有力的支持。

实际上,各种 “规定”、“办法”和 “通知”是一种应急性产物。它们的出现一方面反映出我国现有野生动物保护法律法规的不完善,无法满足野生动物保护的实践需要,另一方面也反映出我国浓厚的以行政命令代替法律的行政管理色彩。目前我国的法制和政府都具有典型的行政管理型特点,野生动物保护法律体系也不例外。甚至连专门法律《野生动物保护法》本身都充斥了这一色彩。细读该法的具体规定,内容主要是国家鼓励什么,国家保护什么,各地政府应当做什么,国务院林业、渔业行政部门负责什么,省、自治区、直辖市政府什么部门主管什么,应当作什么,等等,阐述了相关部门对保护问题的职能和职责,而不是法律要求相关部门必须做什么,不作为将承担什么样的法律责任。这正体现了我国目前的“人治”而非 “法治”特点。在这种情况下,野生动物保护工作的好坏在很大程度上取决于各部门领导对保护问题的认识与支持,缺乏系统性和连贯性,无法保证保护工作的有力展开。

因此,在现有的法律体系的基础上,借鉴其经验教训,以及国外的先进经验和理念,制定一部完善的、位阶较高的、法治色彩较浓的野生动物保护法律是当前野生动物保护工作的客观需要,也是强化法治的时代需要。

2 立法目的滞后

立法目的的确立取决于法律理念。法律理念是一个法律部门的灵魂,它直接决定了该法律部门的精神气质。在过度利用自然资源——受到自然规律报复后,人类的环境立法理念已经发生了巨大的变化——很多国家已经完成了从人类利益中心主义中的经济利益优先阶段到生态利益优先阶段的过渡,生态利益优先理念已经体现到立法中,目前正进行着从人类利益中心主义中的生态利益优先阶段向生态利益中心主义的全新阶段的转型和突破。而我国还正在进行着向人类利益中心主义中的生态利益优先阶段进行转变[2]。因此,现行的野生动物保护法律还受到经济利益优先理念的制约。作为野生动物保护的专门法律,《野生动物保护法》规定其立法目的是:为保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源,维护生态平衡,制定本法。从简单的表述中可以看出,我们保护动物的目的在于更好的利用这一资源,重点落在经济发展而非生物多样性保护上,没有凸显出物种保护的重要性,更遑论物种生存优于经济利益的理念。立法目的的局限性必然导致法律的软弱性和妥协性,因此,该法在野生动物保护上存在诸多问题,主要表现在三大方面:

(1)物种保护的不坚决性。由于立法目的是与经济利益妥协的结果,立法中野生动物保护的决心就不够坚定,体现到法律中就是相关法律的制定比较模糊而缺乏可操作性。目的明确的法律应该明确规定相关部门、团体和个人必须做什么、禁止做什么、作为和不作为将承担什么样的法律责任、有什么样的法律救济途径,等等。我国的野生动物保护立法普遍存在内容空洞、缺乏具体措施的问题。如《野生动物保护法》第 5条规定公民对侵占或者破坏野生动物资源的行为有权检举和控告,但对于接受检举和控告的部门及其职责、程序等没有任何进一步规定。立法缺陷导致的无明确法可依助长了有法不依和执法不力、司法不严现象。

另外,物种保护的不坚决性还体现在法律对野生动物资源犯罪的打击的缺乏力度上。除了刑法中明确规定的非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物等行为的刑罚外,包括《野生动物保护法》在内的法律体系重在表述法律要求,而轻法律责任的追究。对追究法律责任的,惩罚力度也往往偏轻,如《野生动物保护法》规定对出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或者其产品的,仅由工商部门没收实物和违法所得,可以并处罚款。这样的惩罚使得犯罪成本太过低廉,不足以震慑犯罪分子。

(2)物种保护的不全面性。野生动物保护法律没有认识到每一种野生动物都有其存在于自然界的生态地位和功能,没有从生态平衡的角度对所有需要保护的其他野生动物提供保护,而将保护的范围限定于珍贵、濒危的和有益的或者有重要经济、科学研究价值的野生动物,并相应制定了几个方面的名录,其它动物则听之任之。这是对经济发展的一种妥协性立法,体现了人类急功近利的实用主义,不能有效地保护自然生态的完整性和地球上的生物多样性,达到为人类的后续生存提供优美的甚至是必需的环境的长远目标。

(3)对动物栖息地的保护不力。《野生动物保护法》第 8条规定:国家保护野生动物及其生存环境,禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。第 34条规定:违反本法规定,在自然保护区、禁猎区破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所的,由野生动物行政主管部门责令停止破坏行为,限期恢复原状,处以罚款。野生动物的生存环境是个很广泛的概念,但是追究法律责任的生存环境的破坏仅限于自然保护区和禁猎区里面、重点保护的野生动物的、主要生息繁衍场所,用了诸多形容词对这个场所进行了重重限制,使得受保护的栖息地实际上非常有限。即使是对这样的栖息地的破坏,法律责任也非常轻微:恢复原状和罚款。众所周知,野生动物生存危机的主要原因来自于栖息地的破坏,这样的保护力度显然远远滞后于现实情况的需要。

经济发展与生物多样性保护是现代人类面临的一场艰难的博弈,后者是否能够胜出,关键在于人们是否能足够清醒地认识到人类面临的困境,并以足够的勇气为了生命的延续舍弃眼前的利益。近年来,我国一直在提倡与时俱进精神,并要求用科学发展观来指导实践。我们应该在科学发展观的指导下,清醒地认识到保护生物多样性的必要性和急迫性,意识到目前保护不力的症结所在,在野生动物保护立法中坚决摈弃人类利益中心主义的经济利益优先理念,向生态利益优先理念转变,为人类后代子孙的生存痛下决心。

3 执法不力、司法不严

格尔木市某执法部门曾抓获 4名猎杀 21只藏羚羊的罪犯,按照林业局、公安部林安字 (1994)第 44号文的立案标准,猎杀 3只以上藏羚羊为特大案件,应从重处理,但该执法部门仅以各罚款 2500元了事[3]。类似现象在全国普遍存在。

“靠山吃山,靠水吃水”的几千年来的传统思想深植于中国人的心中,对野生动物皮毛的利用和肉的食用和药用也是自古有之。因此,甚至连很多执法者也认为猎杀几头动物实在算不了什么,没必要处以严厉的处罚,从而出现重罪轻判或以罚代刑的情况。如前所述,立法本身的缺陷也会造成执法不力、司法不严。传统思想和立法缺陷相结合,执法和司法问题更是雪上加霜。

因此,在野生动物保护这一问题上,我们不仅需要建立起在正确的立法目的指导下的、具有强大法律效力的、完善的法律体系,还需要对民众,尤其是相关立法人员和司法人员进行广泛的教育宣传,使之认识到随着人类对自然资源的过度利用,传统的野生资源意识已经与时代脱节,我们必须转变观念,清醒地认识到与人类作伴的动物总数和种类正日渐稀少的实际情况,忍痛付出相应的代价,使这个星球永远是人类生存的乐园!

[1] 吴献萍,胡美灵 1论我国野生动物资源的刑法保护 [J]1中南林学院学报,2006,24(6):82121

[2] 张梓太,李传轩,陶蕾 1环境法法典化研究 [M]1北京:北京大学出版社,2008,1881

[3] 王作全 1三江源区生态环境保护法治化研究 [M]1北京:北京大学出版社,2007,391

A Study on the Legal System ofW ildlife Protection

Q IN Hong2xia
(Nanjing Forest Police College,Nanjing Jiangsu 210046,China)

wildlife;current legal system;legislative purpose

China has established a series of laws to protect the wildlife which are facing severe existential threat1But there are many problems,for instance,the laws are of various origins,some ofwhich are from admin2 istrative orders,and hence are of diverse effectiveness,the majority of which are low2effective1Meanwhile,its legislative purpose is out of date,which makes the laws fail to protectwildlife successfully1In addition,things are not goingwell in law execution and judicial sector1In a word,the present system cannot offer a good support to the welfare ofwildlife,thus a new one is expected1

DF 468

A

167322804(2010)0320038203

2009205220