成人教育和终身教育的立法研究

高晓盈

（宁波广播电视大学 慈溪学院，浙江 慈溪 315300）

成人教育和终身教育的立法研究

高晓盈

（宁波广播电视大学 慈溪学院，浙江 慈溪 315300）

成人受教育权利在市场经济发展过程中逐步得到法律上的确认，而成人教育始终没有一部单独的法律，目前成人教育的各自为政、各行其事、无法可依的状态，使得问题较多，矛盾也较突出。这不适合新形势下成人教育和终身教育发展。本文全面阐述成人教育、终身教育立法的必要性紧迫性，在此基础上探讨如何实施立法工作。

成人教育；终身教育；教育立法；必要性

一、成人教育和终身教育立法的必要性

成人教育是对已经走上工作岗位的劳动者和其它从业人员进行继续教育，对象广泛，内容多样，包括岗位培训、基础教育补课，还包括成人高等教育和中等教育、新知识和新技能的继续教育、社会文化和生活教育。近年来，随着我国教育改革的不断深入，我国的教育法制建设有了快速的发展，相继制定了几部专门的教育法律，包括《义务教育法》（1986）、《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《职业技术教育法》（1996）和《高等教育法》（1998）。综观现有教育法规，从建立比较完整的教育法规体系的需要看，我们认为尚有一个明显的缺陷，就是成人教育法还没有出台，因此，制定专门的“成人教育法”是十分必要的。基于四点考虑：

一是成人教育发展形势的需要。实践证明，成人教育的形式、功能、作用都是其它类别的教育不可替代的。我国是穷国办大教育，而成人教育所具有的在职、投入少、产出多、针对性强、灵活性大的特点，决定了不仅在当前而且今后，特别是加入世贸组织后都将具有重要的地位和作用。尤为是大力提倡终身教育的今天，成人教育作为终身教育体系的重要组成部分，作为构建学习型社会的最好促进形式，是改善和提高全民族的科学文化素质，为发展科学技术培养人才的一条重要途径。目前我国已有1000多所成人高校，已成为我国教育事业的主体之一，它在社会生活中将越发显示出超凡的重要作用。因此，以立法的形式来肯定和确保成人教育作用，确立其战略地位，具有十分重要的意义。

二是解决问题和化解矛盾的需要。成人教育由于种种原因在发展过程中出现一些不容忽视的问题，问题的产生主要是因为管理体制的多元、指导思想的不明确、生源的不固定、管理技术的落后、理论落后于实践等原因造成的。再者，成人教育发展的客观需要与现行的政策、制度相碰撞，为了自身的发展，办学单位不得不采取变通、疏通等不得已的办学办法，明修栈道，暗渡陈仓。有些问题管理部门认为有道理但无政策，也只好睁一只眼闭一只眼。问题和矛盾的出现是事物发展的必然产物，从某种意义上说，也是无法可依的结果，我们认为解决问题、化解矛盾的最佳途径就是尽快制定出成人教育法，以此规范成人教育的行为。

三是法治建设的需要。从我国法制建设的角度来看，成人教育的发展需要法律来保障，同时需要法律来规范，努力形成管理部门依法行政、教育部门依法办学、社会力量依法参与成人教育的良好态势，以此推动我国以法治为核心的现代化进程。

四是依法治教的需要。依法治教指在社会主义民主的基础上，使教育工作逐步走上法治化、规范化，要求教育活动包括成人教育活动的依据主要是法律，充分发挥法律的指引、预测、保护、惩戒等功能。成人教育高速发展的同时出现了许多问题，成人教育的战略地位和重要作用并没有被全社会的人所认识，有的即使认识到了，但却没有付诸实现。随意撤销成教机构，调走教师、占用校舍、减少经费等现象和做法时常发生，这些问题无疑亟待立法予以规范，保证其有序、稳步发展，实现成人教育法治化。

二、成人教育和终身教育立法基本思想和准则

我国现行法律已原则确认了成人受教育权利。《宪法》第 46 条规定“中华人民共和国公民有享受教育的权利。”第19 条规定“国家发展各种教育设施：扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”《教育法》第19 条规定“国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”在这些法律规定的基础上，如果要进一步确认成人受教育权利，就需要制定专门的《成人教育法》。

成人教育是一个多层次、多门类、多规格、多渠道、融学历与非学历教育为一体的教育实体，成人教育立法是我国教育立法的重要组成部分。在立法过程中应根据成人教育的规律、特点等深入理解目前教育体制改革的总体设想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以科学发展观和构建社会主义和谐社会为指针，以“科教兴国”和“人才强国”战略为依托，以《宪法》和《教育法》为依据，全面贯彻《中国教育改革和发展纲要》、《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等文件的基本精神，确立成人教育的发展方针，推动成人教育的办学体制和管理体制的改革和发展，建立具有中国特色的现代成人教育制度，维护成人教育关系中有关主体的合法权益，为成人教育的管理逐步走上依法治教轨道，提供重要的法律依据。

基于上述立法的基本指导思想，在制定成人教育法的过程中还应遵循以下准则：

一是科学性。就是说成人教育法的制定不能随心所欲，必须符合成人教育工作的特点和规律，正确反映成人教育发展的客观规律。遵循并正确运用成人教育客观规律是我国成人教育法具有科学性的根本保证，也是我国制定成人教育法的重要准则。

二是方向性。指成人教育必须坚持为社会主义建设服务的方向，服务于提高民族精神，多出人才、出好人才，以适应新世纪我国经济建设和社会发展的需求，这是我国制定成人教育法必须遵循的基本原则。

三是全法性。指制定成人教育法必须以宪法、教育法为依据，坚持子法从属于母法的原则，宪法是我国的根本大法，教育法是国家宪法之下的“子法”，但又是各类教育的“母法”。因此，成人教育法的制定，必须合乎宪法和教育法的基本精神，不能相违背和抵触。

四是适应性。成人教育立法必须适应成人教育的发展规律，必须适应社会主义市场经济体制建设的要求。成人教育立法作为成人教育法制化管理的产物，它必须遵循成人教育自身发展的内在规律的要求，同时，还必须与当时的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设相结合，在当下就是要与建设社会主义和谐社会相结合。

五是实用性。我国是一个多民族的社会主义国家，幅员辽阔，人口众多，人民的生活水平、文化素质普遍较低，各地经济文化、教育发展很不平衡，这是基本国情。发展成人教育，要从实际出发，因地制宜，量力而行，逐步扩大规模，采取多层次、多渠道、多种形式办学方式，发挥地方、企事业单位和个人办学积极性。因此，制定成人教育法也要从实际出发，不能一刀切。

三、我国成人教育和终身教育立法途径探索

一是制定一部统筹各门类的成人教育法。这不仅是成人教育自身发展的需要，也是时代的必然。30年来我国教育立法制定了《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师法》等多个教育基本法规和教育行政法规，为适应成人教育发展的需要，必须尽快制定在全国范围内调整成人教育各种关系的综合性法规。成人教育的法规体系，其母法应是《成人教育法》，它可以《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等为依据，结合成人教育的实际情况和特点来制定，然后，再根据母法制定其它一系列法律法规，应明确在社会主义市场经济体制下成人教育发展的基本方针、指导思想、办学种类、受教育的对象及目的等，同时从整体上划定各级各类成人学校的任务、职能、各自的管理体系及工作的出发点，指明经费、场地、设施、师资、评估标准等基本问题。更为重要的是指出社会各界应行使的权利及履行的义务。应该看到，制定“成人教育法”要经过长时期的调查准备、讨论审议过程，不是一下子就能出台的。

二是国务院、国家教育部适时制定行政法规。国务院及教育部应根据全国成人教育发展实际情况，充分行使立法权制定成人教育行政法规，适应成人教育法制的急切需要。已经颁发的一批教育法律、法规，如教育法律有《教育法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《教师法》等；教育行政法规有《高等教育自学考试暂行条例》、《扫除文盲工作条例》、《社会力量办学条例》等；还有教育部门规章，如《成人高等学校设置暂行规定》、《广播电视大学暂行规定》、《教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》等。这些都为成人教育立法提供了较为全面的参照。1995 年的《教育法》都对成人教育给予了肯定，但至今尚无一部基于成人教育单行的法规，从而使各类成人教育无法在统一的法规指导下制定相应的法律文件。至《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》明确提出，构建终身教育体系。在加快普通教育的同时，大力发展成人教育、社区教育，推进教育培训的社会化。十六届四中全会提出，营造全民学习、终身学习的浓厚氛围，推动建立学习型社会”。《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出，加快构建终身教育体系，促进学习型社会形成。在全社会进一步树立全民学习、终身学习理念，鼓励人们通过多种形式和渠道参与终身学习，积极推动学习型组织建设和学习型社区建设。加强终身教育的规划和协调，优化整合各种教育培训资源，综合运用社会的学习资源、文化资源和教育资源，完善广覆盖、多层次的教育培训网络，构建中国特色的终身教育体系。进一步改革和发展成人教育。这些法规对保证成人教育事业的健康发展起了重要作用，但目前在全国范围内并无一部统括各类成人教育在内的有效协调各类成人教育的总的纲领性法规。随着成人教育发展的新形势的出现，国务院和国家教育部还应该及时地制定一些条例和暂行规定。目前应对各类专业证书教育、双学历教育、岗位培训教育、职工教育等方面尽快制定相应的法规，使各类成人教育有法可循。

三是重视地方性成人教育法规的制定。我国各地区成人教育发展很不平衡，各地情况千差万别，制定全国性法规时间长，而且未必能将全国范围内各种成人教育关系都概括进去。根据各地具体情况，遵照我国一贯的教育育方针和立法精神，由各省、市、自治区人民代表大会及其常务委员会针对成人教育的具体问题，制定地方性法规是非常必要的。它对改变目前一些成人教育关系没有相应的法律规范调整的状况，能起到先行的作用，并对国务院国家教育部的成人教育法规和我国《成人教育法》的制定起重要参考作用，这是健全成人教育法制的重要途径。从配套性原则看，要形成以“成人教育法”为核心，由国家成人教育行政法规、地方成人教育行政法规和各级各类成人教育部门制定的内部管理制度组合而成的成人教育纵向层次性体系。如果各地区都能根据本地区成人教育的具体情况，制定比较细致，切合实际的法规，不仅可使各地成人教育有章可循，走上法制化轨道，还能促进全国成人教育法制的完善，全国性成人教育法规的制定也会加快步伐，一个多层次、多方面比较完备的成人教育法律体系就会早日形成。

四是对成人教育中的联合办学、各类非学历教育进行统筹管理。成人高等教育要抓住传统教育向现代教育加速转变这一发展的有利时机，以全新的教育理念探索多层次、多形式、多渠道的办学模式。由于近年来成人教育的办学规模发生了巨大的变化，联合办学和非学历教育迅猛发展。利用该法的出台，明确联合办学的办学形式、实施方案、效益分成等予以明确的规定，以免出现合作中扯皮、利益分配等问题的发生，处理好鼓励社会机构参与办学与办学的非营利性和盈利性的关系问题，保护联合办学方的积极性。同时明确实施非学历教育的前提、目的、种类、对象，结合新《劳动法》明确培训人员在学习前后的人事、工资、岗位设置，以防出现“入学离岗、学后无岗”的现象，以法的形式保证非学历教育的正常运行。

五是要注意与其他“三块”教育法律的衔接沟通及其法律体系完整性与结构的合理性问题。由于基础教育有《义务教育法》、高等教育有《高等教育法》、职业教育有《职业教育法》。因此，在制定“成人教育法”时，一定要考虑与其他三块教育法律的相互衔接和沟通问题。

[1] 崔铭香. 千呼万唤应出台——谈我国成人教育立法[J]. 成人教育，2003，1.

[2] 林雅. 关于成人教育立法的思考[J]. 河南社会科学，1999，2.

[3] 查明祥. 谈成人教育立法[J]. 中国成人教育，2000，4.

[4] 吴遵民. 国际终身教育论[M]. 上海教育出版社，1999.

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1008-7427（2010）07-0007-02

2010-04-20

慈溪市2007年规划课题《对我国成人教育和终身教育的立法研究》，编号：慈溪市2007年教育科学规划研究课题167号。

作者系宁波广播电视大学慈溪学院讲师。