我国高等教育投资体制改革的回顾与前瞻＊

刘 新 丽

(国家教育行政学院 教育管理杂志社,北京 大兴 102617)

我国高等教育投资体制改革的回顾与前瞻＊

刘 新 丽

(国家教育行政学院 教育管理杂志社,北京 大兴 102617)

我国高等教育投资体制发展经历两个发展阶段:从新中国成立到十年“文革”结束,是我国高等教育投资体制的产生、形成、发展时期;从党的十一届三中全会召开到现在,是我国对高等教育投资体制进行改革与探索的历史时期。在两个不同的阶段,我国高等教育投资体制呈现出鲜明的特征。为深化我国高等教育投资体制的改革,应在投资决策上做到事权与财权统一;建立健全教育投资法律体系;规范各级政府的转移支付行为,加强经费管理。

高等教育;投资体制;回顾;前瞻

新中国成立以后,我国政府从培养社会主义事业建设者和接班人的根本点出发,高度重视我国教育事业的发展,把对教育事业的投入作为一项基础性投资,为我国教育事业的发展提供了最起码的物资保证。我国高等教育投资体制的发展历程,经历了以下两个重要的发展阶段。第一个重要的历史阶段,指从新中国成立到十年“文革”结束,这一阶段是高度集中的计划经济体制下,我国高等教育投资体制的产生、形成、发展时期。第二个重要的历史阶段,指从党的十一届三中全会召开到现在,是改革开放以来,我国对高等教育投资体制进行改革与探索的历史时期。在两个不同的阶段,我国高等教育投资体制呈现出鲜明的特征,为我国高等教育投资体制的深化改革,提供了丰富的可鉴经验。

一、计划经济条件下的我国高等教育投资体制

建国初期,为了恢复与发展国民经济,集中一切力量把生产搞上去,也由于受前苏联经济模式的影响,我们逐步建立起了以生产资料公有制为特征的社会主义计划经济体制。特别是在生产资料私有制改造基本完成后,我国经济体制高度集中统一的特征尤为突出。其基本特征集中表现为:权力高度集中,中央政府是资源配置的主体,指令性计划是国家配置资源的主要手段,强调集中统一。社会经济及其他各项事业是有计划按比例发展的,中央制定各项指令性计划指标按行政隶属关系层层下达。在财政分配上,采取统收统支的政策。所有的事业投资都由中央集中掌握,各项事业投资从一开始就实行“计划定、财政拨、银行管”的方式。我国高等教育投资体制就是在这种单一的、高度集中的计划经济体制下产生、形成和发展的。其基本特征是,以国家财政投入为主,投资渠道单一。

从建国初到“文革”前,由于国家财政体制的调整,我国高等教育投资体制,尤其在拨款方式上,又有所变化。

第一,1950～1953年,我国高等教育投资实行由中央财政统一拨款的形式。1950年3月,政务院两次做出决定,统一国家财政收支,实行三级管理体制,即设中央、大行政区、省三级财政机构管理国家财政。1953年,大行政区撤消,同时建立了县 (市)一级财政,构成了中央、省、县(市)新的三级财政。相应地,教育投资也形成了三级预算和拨款。同年,高等教育部、教育部、财政部《关于1953年度“教育支出”预算的联合通知》规定:“各教育行政机构应根据中央规定的财政系统,严格执行三级财政制度。凡属省市 (直辖市)级和县级教育支出预算,一经确定后,除因上级决定变更任务或领导关系外,均不得互相流用。”在这一时期,各级教育行政机关根据中央规定的财政系统,严格执行三级财政制度。具体到高等教育投资,则由中央财政统一拨款。

第二,1954～1965年,我国高等教育实行“条块”结合,以“块块”为主的拨款方式。1954年9月教育部、财政部联合发布的《关于解决经费问题程序的通知》指出:“为贯彻‘统一领导,分级管理’的原则,今后各省 (市)教育厅 (局),如有发生经费不足,预先报请省政府统一考虑解决,如省政府解决有困难时,则由省政府转报中央人民政府政务院考虑,不得条条上达。”1958年教育事业权力下放以后,有些地方出现了大量挤占、挪用教育经费的现象。为解决这些问题,国务院于1959年11月批转了教育部、财政部《关于进一步加强教育经费管理的意见》,要求各级政府的财政部门和教育行政部门应根据“条条”“块块”相结合,以“块块为主”的精神,密切联系,加强协作,共同管好教育经费。要求各级政府的财政部门在编制教育经费预算和核定下级教育经费时,应与同级教育行政部门协商拟定。各级政府在下达经费预算指标或批准下级政府预算时,应将教育经费单列一款。这一时期,由中央政府举办的高等学校由中央财政拨款;地方政府举办的高等学校主要由地方省地 (市)财政拨款。

第三,“文革”时期,我国教育行政管理失控,教育投资管理秩序被打乱。在国家领导人的亲自过问下,我国教育投资在财政预算中单独列出,并带帽下达。这样,高等教育经费才得以勉强维持。但由于教育经费投入的基数太低,办学资金严重不足。据有关部门计算,仅1966～1978年我国教育事业费欠账就达93亿元;1958～1978年教育基建少投资107亿元。这样,使我国教育事业在发展过程中遭受严重挫折。在高等教育领域,很多学校停办,未关门的学校也由军管会控制,整个高等教育管理体制被打乱,高等教育投资体制的发展与完善无从谈起[1]。

综上所述,从新中国成立到“文革”结束,我国教育投资体制从初步确立到不断发展,基本形成了与当时高度集中的计划经济相适应的计划体制格局。其基本特征表现为投资渠道单一,即单一的政府投资。全国各级各类教育投资,无论是教育事业费还是教育基本建设费都是由中央和地方政府投资。特别是高等教育,所有经费投入都是由国家财政拨款。在建国初期教育资源匮乏的情况下,这种体制有利于国家对高等教育事业的集中统一领导,集中有限的财力尽快培养出社会主义建设需要的各种高素质人才,基本上适应了当时政治经济发展的需要,曾起过积极的历史作用。但是,这种投资体制在其运行中也暴露出许多弊端。

其一,投资不稳定,随意性大。由于原高等教育体制实质上是单一的政府投资,就难免受到财政收入的多寡所限制,其额度往往随着国家财政收入的波动而波动;同时又由于教育投资法制建设不健全,教育在国民生产总值中所占的比例,在财政支出中所占的比例和高等教育投资在教育总投资所占的比例等,尚未确定具体的指标;再加之国际国内的政治、经济和军事形势也时有变化,使得我国教育投资在总体上很难做到持续稳定增长。

其二,由于教育投资实行统收统支,无偿使用,无偿拨款,掩盖了教育投资是一种生产性投资的属性。致使长期以来在社会上形成这样一种观念,认为教育投资是一种消费性投资,是一种纯社会福利性或公益性投资。这种观念忽视了教育投资的生产性,以及深远的战略意义,危害深重,致使我国教育事业在其发展过程中资金紧缺,高等教育尤其如此。

其三,这种从上到下按行政管理体系分配资源的方式,也使人们养成了一种“等、靠、要”的依赖心理,不去思考如何为发展壮大高等教育事业,寻求筹措教育经费的新途径,探索提高经费管理和利用效益的好方法,从而严重制约了人们拓宽教育投资渠道,管好、用好教育经费的主动性和创造性。以上种种迹象表明,我国高等教育投资体制必须改革,只有改革,才有出路。

二、改革开放以来我国高等教育投资体制的重大变革

改革开放以来,党和国家始终高瞻远瞩地重视教育事业的发展,把发展教育事业作为经济建设、科技进步,乃至全民族素质提高的基础性事业。在教育事业投资的认识上,实现了由一般性支出到战略性重点投入的重大转变,在实践上探索出了一条多渠道筹措教育经费的新路子,并且在一系列重要的教育政策、法律、法规中,对教育投资及其体制做出了原则性规定。在这样的大好环境下,我国高等教育事业获得了长足发展,我国高等教育投资体制也得到不断完善。

1.我国高等教育投资体制改革的历史背景

我国高等教育投资体制改革不是孤立地展开,而是与整个国家的经济、政治体制改革紧密联系在一起,有着广阔而深厚的社会历史背景。

改革开放以来,我国国民经济持续高速增长。从1979～2006年,我国国民生产总值以每年近10%的速度增长。近几年虽然有所下降,但每年仍以7%～8%的高速度增长,并且提前实现了原定2000年“翻两翻”的战略目标。居民人均收入比改革开放前增长了好几倍。经济的高速发展,使得社会生产力、综合国力和人民生活水平都上了一个新台阶,促进了社会主义事业的全面发展。经济和社会的发展,一方面使社会对各种专业技术人才的需求增加;另一方面也刺激了富裕起来的公民个人对高等教育机会的需求,社会各界接受高等教育的愿望日益高涨。这种需求推动了高等教育事业的发展,同时也为高等教育投资渠道的多元化奠定了基础。随着经济的发展,我国经济体制、政治体制改革也不断深化,要求高等教育投资体制做出相应的改革。

在经济体制从传统的计划经济逐步向社会主义市场经济体制转变的过程中,所有制结构趋向多元化,资源配置方式也从计划调配转向以市场调节为主。与此同时,中央对地方实行简政放权,过去高度集中统一的中央集权制逐渐为集权与分权相结合的新体制所代替。这一时期,国家对财政体制也进行了重大改革,从1980年起实行“分灶吃饭”的新体制,使地方政府在财政方面的权限得到一定程度的扩大。为了进一步明确中央与地方的财政职能,适当提高国家财政收入占国民生产总值的比例,从1994年开始实行“分税制”。经济、政治、财政体制上的改革,明确了中央与地方政府的职责权限,有利于调动中央、地方政府及全社会办学的积极性,使高等教育投资渠道多元化成为可能。随着我国改革开放事业的不断深入,我国的教育体制也发生了重大变革。单一的由政府包揽办学的体制逐渐被多元化的办学体制所代替。对高等教育的管理逐步实行中央与地方省级人民政府分级管理、分级负责的方法。高等学校的办学自主权得到一定程度的扩大,高等教育不仅在数量规模上迅速扩大,而且在办学体制、管理体制、招生就业、人才培养模式等方面进行了重大改革。高等教育体制上的这些变革,从各方面牵动并影响着高等教育投资体制。作为高等教育体制的一个重要方面,高等教育投资体制自然融入到改革的洪流中去。

2.我国高等教育投资体制改革的探索与实践

1985年5月,国家颁布《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》),正式拉开了我国高等教育投资体制改革的历史新篇章。《决定》第一次提出保证教育投资“两个增长”的原则,即中央政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。同时提出,在高等教育阶段,对计划外招收的少数自费生采取交纳一定数量培养费的办法,且要改革奖学金、助学金制度。

1993年2月《,中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)正式颁布,从适应社会主义市场经济体制的要求出发,确定建立我国教育投资新体制的基本思路,即要逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以税、费、产(校办产业)、社(社会捐集资)、基(教育基金)等渠道的教育投资新体制。提出国家财政性教育经费支出到本世纪末,达到占国民生产总值的4%的目标。同时,把《决定》中提出的,保证教育投资“两个增长”的原则增加为三个,即增加了“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”这一条。具体到高等教育投资上,要求改革学生上大学由国家全部负担的做法,逐步实行收费上学制度。同时规定,要改革对高等学校的财政拨款机制,充分发挥拨款手段的宏观调控作用;在国家和地方预算下达的教育经费外,学校可依法筹集办学资金。不久国务院又颁发了《〈纲要〉实施意见》,针对教育投资中财权与事权相分离的现象,提出“为实现事权与财权的统一,要进一步改革经费管理制度”,同时要“加强对各级政府教育投入水平的监控”“,要把重视教育,保证必要的教育投入,为教育办实事,列为各级领导干部的任期目标、责任制和考核政绩的重要内容”;“各级政府要树立教育投资是战略性投资的观念,合理调整投资结构,在安排财政预算时,优先保证教育的需求,并切实做到《纲要》提出的‘三个增长’”。高等教育要逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理,以省级政府为主的体制,逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权,调动省级政府投资办学的积极性。

《决定》《、纲要》及《〈纲要〉实施意见》中关于教育投资的主要内容被写入1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》,以教育基本法的形式确定,国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的教育投资体制。

1998年8月《,中华人民共和国高等教育法》颁布,对高等教育投资体制做出了原则性规定,即国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措高等教育经费为辅的体制。国家鼓励企业、事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人向高等教育投资。为适应高等教育投资体制改革的需要,有关部门还及时制定了《高等学校收费管理办法》,以规范高等学校的收费行为。至此,一个以政府财政投入为主,辅之以多渠道投入的高等教育投资新体制已基本形成。

1999年6月《,中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,提出要进一步完善教育投资体制,加大教育投入力度,为全面实施素质教育提供保证;再一次重申要逐步实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标。中央决定,1998～2002年5年中,提高中央本级财政支出中教育经费所占的比例,每年提高一个百分点。这充分体现了政府实施科教兴国战略的决心,也是近年来中央政府在增加教育投入方面的一次重大举措。在对教育投资的认识上,实现了从一般性投资到战略性投资的重大转变。与此同时,还提出要采取以下措施:第一,各级地方政府要根据本地实际,增加本级财政中教育经费的支出。要改变教育是纯福利事业,教育投资是“非生产性”投资的观念,切实依法加大教育投资力度。第二,要进一步完善财政教育拨款政策和教育成本分担机制,明确政府、学校、个人和社会对各级各类教育不同的投入责任,拓宽教育经费的来源渠道,增强教育事业发展的实力。第三,从各地实际出发,积极运用财政、金融和税收政策,引导社会力量增加教育投资,鼓励社会力量投资办学和捐资助学。同时教育行政部门和学校要强化内部管理,不断提高教育经费的使用效率[2]。

3.我国高等教育投资新体制的基本特征

改革开放30多年来,我国对高等教育投资体制进行了重大改革。在实践过程中,积累了许多有益的经验。经过改革与完善的我国高等教育投资体制,具有以下几个方面的特征。

其一,投资渠道多元化。投资渠道的开辟,扩大了高等教育资金来源,调动了社会各界投资办学的积极性,从而改变了多年来,高等教育由政府包办的单一投资局面。

其二,高等教育投资,实现了由一般性支出到战略性重点投入的转变。不仅改变了过去那种教育事业是纯福利性、消费性投资的观念,而且认识到教育事业是经济发展、科技进步、提高全民族素质、迎接知识挑战乃至事关国家民族命运的基础性事业。从而高等教育投资也是一项事关长远发展的战略性投资,并重视对高等教育的投入。

其三,高等教育投资体制不断完善。改革开放以来,党和国家高度重视教育事业的发展,颁布了一系列教育政策、法律、法规。这些重要的教育政策法规,对教育投资包括高等教育投资做出了原则性的规定。这些规定体现了国家政策的连贯性和发展性。

当然,并不是说我国高等教育投资体制就尽善尽美了,我国高等教育投资领域还存在许多急需解决的问题。一方面要继续加强规章制度的建设,对教育投资行为加强管理、规范和监控,提高资源利用效率;另一方面,又要不断开辟教育投资新渠道,为高等教育事业的发展提供基本保证。要建立一个既能“开源”,又能“节流”,更能“高效产出”的,充满生机活力的高等教育投资新体制,还有待于我国高等教育投资体制的深化改革[3]。

三、我国高等教育投资体制改革的未来趋向

进入新世纪以来,党和国家提出了全面建设小康社会的宏伟目标,要用科学发展观统领各项事业的发展。在未来很长一段时期里,我国高等教育事业将在科学发展观的指导下,走规模、结构、质量协调发展的道路。在稳定高等教育规模的同时,继续提高整个高等教育的办学水平和人才培养质量,加大建设高水平大学的力度,向建设高等教育强国迈进。这一宏伟目标的实现,除了要有一定的政策支持外,还需要大量的资源投入作保障。与此同时,也需要在高等教育管理制度和投资体制上进行不断探索和创新。

而目前,我国高等教育投资行为和制度建设还很不尽人意。一是多渠道的投资格局虽然已经形成,但是敦促各渠道经费按时足额到位的机制远未完善,监督、激励机制还未形成。二是在经费的管理和使用上,很大程度上还延续着计划经济时期的拨款方式 ,各种以“计划”、“工程”、“项目”等为名义的拨款,仍然不能做到在兼顾公平的前提下,体现各高校之间的竞争实力和资源利用效率。如何构建起一种兼顾公平、体现效率的投资体制是当务之急,也是我们今后努力的方向。为此应采取以下改进措施:

第一,让高等教育的事权和财权得到真正统一,增强高等教育投资决策的科学性、民主性。党的十七大报告把教育排在民生工程的首位,提出要优先发展教育,建设人力资源强国;强调要坚持教育的公益性质,加大财政对教育投入,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,最大限度地体现教育的公平。这体现了党和国家对教育事业包括高等教育事业的高度重视。但是,在财政支出预算和经费管理上,多年以来存在事权和财权不统一的问题。按照现行的财政管理体制,各级财政支出预算既难以反映教育经费需求总量,也得不到社会各界的有效监督。高等教育事业费预算并不是根据高等教育事业发展计划制定的,而是按一定比例从同级财政收入中切出一块,并未完全考虑高等教育事业发展的实际需求。因此,要建立由教育管理部门主导、高等学校参与、广泛征求社会各界意见的高等教育投入决策机制,加强人民代表大会对财政预算执行情况的审议和监督[4]。在高等教育经费预算编制、审议和执行中,充分听取教育管理部门、高等学校、社会各界对高等教育投入的意见和建议,使高等教育的事权和财权得到真正的统一,提高财政对高等教育事业发展的宏观调控作用,并为高等教育事业的发展提供基本保证[5]。

第二,出台专门的教育投资法及其实施细则,使我国高等教育投资真正实现有法可依、执法必严的正常局面。尽管《教育法》和《高等教育法》对高等教育的投入作了原则性规定,但是在实际执行过程中,由于没有对投资主体的权力和义务进行法理性界定,同时缺乏明确的实施细则,多年来高等教育投入没有按照“三个增长”的原则得到完全落实。究其原因:一是一些经济欠发达的地区由于财政收入有限,对高等教育的投入难以保证;二是教育投入专门法的缺失是教育投入不到位的根本原因。因此,我们要借鉴发达国家的普遍做法,加强教育投资立法,在出台教育投资专门法的同时,出台专门的实施细则,对投资主体的职责、权力做出具体规定,使我国高等教育投资走上有法可依、执法必严的正常轨道[6]。

第三,进一步规范高等教育财政转移支付制度,使有限的资源能得到更加科学合理的分配、利用,使优质的教育资源能够发挥更大的辐射、示范作用。目前的转移支付形式有上及财政对地方的税收返还、体制补助、结算补助和专项拨款等,还有地方的经费上解,转移形式多样,不够规范,透明度较差,人为操作因素较大,不能很好地发挥宏观调节作用。要进一步改进和完善我国现行的转移支付制度,建立专门的管理机构和出台相应的法律条款,明确各级政府的转移支付职责,规范各级政府间的转移支付行为,提高其科学性和公正性。加大中央政府对地方转移支付中一般性转移支付资金所占的比重,在税收返还中要充分考虑不同地区财政收入和支出的差异,加大对中西部地区的扶持力度,使有限的教育资源得到更加科学合理的分配,充分发挥政府在教育经费分配中的宏观调控作用[7]。

第四,以科学发展观为指导,构建既兼顾公平,又能体现质量和效率的高等教育投资体制。新的高等教育投资体制的建设,要以科学发展观为指导,要在坚持公平、公正原则基础上,充分体现效率优先的原则,要克服“综合定额+专项补助”的粗放式分配方式。在经费分配中,要充分考虑不同层次高校办学的实际需求,把人才培养的质量作为重要的分配指标。为此,要成立专门的拨款中间机构,加强对高校进行教学质量评估,把评估结果与经费分配有效结合起来,鼓励高校提高教学质量和科研水平,从而建立起既兼顾公平,又能体现质量、效率的高等教育投资新体制。

总之,在投资决策上做到事权与财权统一,是建立科学、高效的高等教育投资体制的前提;建立健全的教育投资法律体系是高等教育投资体制得以完善,投资行为得以落实的根本保证;规范各级政府的转移支付行为、加强经费管理,是使有限的经费得到科学分配的有效途径;而建立在公平、公正基础上的民主、科学、高效的高等教育投资新体制,是我们改革、创新的方向和要努力实现的目标。

[1]国家教育行政学院.新中国教育行政管理五十年[M].北京:人民教育出版社,1999:68-74.

[2]国家教育行政学院.中国高等教育体制改革世纪报告[M].北京:人民教育出版社,2001:112-136.

[3]刘新丽.重视高校投资问题,推进投资体制改革[J].国家教育行政学院学报,2009(11):80-85.

[4]胡耀宗.公共性视角的高等教育财政研究路向[J].大学教育科学,2010(2):52-55.

[5]王寰安,张兴,包海芹.中国高等教育拔款模式改革研究[J].江苏高教,2003(2):9-12.

[6]陈立鹏,刘新丽.中国教育法律解读[M].北京:机械工业出版社,2002:155-157.

[7]李建发,郭鹏.大众化高等教育财政政策及改革[J].教育与经济,2004(4):38-42.

(责任编辑 黄建新)

Reviewand Prospect of the Reform of Higher Education Investment System in China

LIU Xin-li

(National Academy of Education Administration,Beijing 102617,China)

The development of Chinese higher education investment system experienced two characteristic stages.One is the period of the generation,formation and development which is from the founding of the new China to the end of culture revolution.The other is the period of reform which is from the Third Plenary Session of the 11th Central Committee to present.To deepen the reform of Chinese higher education investment system,we should try our best to combine the affair right and financial right in investment decision,to establish perfect educational investment legal system,to regulate transfer payments of governments at all levels,and to strengthen fund management.

investment system of higher education;review;prospect

G40-054

A

1672-0717(2010)04-0043-06

2009-12-01

刘新丽 (1969-),女,湖南省城步人,硕士,国家教育行政学院讲师,主要从事教育管理、教育经济与管理研究。