公共研究的治理：OECD国家经验与启示

○杨 超 （华东理工大学商学院 上海 200237）

公共研究开发指公共资助的研究开发，一般也指政府资助的研究开发。在大多数国家，公共研究开发的主要承担者是大学，其次是政府研究机构和实验室、非营利机构和企业。政府对科研机构的经费投入和投入方式对于一国公共科研事业和公共科研机构的长期发展关系重大。

20世纪50年代以来，公共研究的开支规模迅速增长，公共研究部门不断膨胀，公共研究的执行与管理成为政府公共行政管理的重要内容。由于经济科技发展水平、国家政治行政体制、历史文化传统、甚至国家规模大小等方面的不同，各国在公共研究的治理结构和管理机制方面都存在着较大的差异。

而目前我国公共研究事业发展缓慢，投入资金的利用率比较低，自主研发能力明显落后于发达国家。在公共研究治理方面，OECD国家起步较早，有健全的绩效考评标准和良好的发展模式。为改善我国公共研究的治理，提高财政资金在基础上的投入效率，我们需要借鉴OECD国家的经验和启示。

一、公共研究的国际背景与我国现状的比较

OECD即经济合作发展组织，成立于1961年，其前身是欧洲经济合作组织（OEEC），目前共有30个成员国，还包括国际能源代理机构、核能代理机构、欧洲交通部长会议、发展中心、教育研究和创新、Club du Sahel等6个半自治的代理机构。包括了几乎所有发达国家，国民生产总值占全世界三分之二。OECD是一个重要的国家间政策协调与咨询组织，其职能主要是研究分析和预测世界经济的发展走向，协调成员国关系，促进成员国合作，经常为成员国制定国内政策、确定其在区域性、国际性组织中的立场提供帮助。

我国公共研究的现状及改革与发达国家相比，无论是在投入还是在产出绩效方面，都存在着较大的差距。尤为值得关注的是，近些年来对公共研究的改革有使公共研究进一步弱化的趋势。我国政府对研究开发的投入虽在保持增加，但增幅较小，且投入方向已越来越偏离一般意义上的公共研究，这对一个发展中大国社会经济的长远发展是不利的。公共研究经费的不足正在导致一些公共研究机构中优秀人才的流失和研究质量的下降，对我国公共研究发展前景的担忧似乎已不是杞人忧天。公共研究体系的改革是我国科技体制改革的核心问题。目前，我国科研机构的经费主要来自于政府财政科技经费，2004年和2005年，科研机构经费来源中分别有69%和76.7%是来自于政府投入。因此，政府对科研机构的经费投入和投入方式对于我国公共科研事业和公共科研机构的长期发展关系重大。

二、OECD国家公共研究治理的基本模式探讨

OECD各国在科技管理上的效率正在不断提升，这些趋势反映出在与公共资金相关的优先研究领域设置、资金规模和资金分配的决策过程中，政府在公共研究治理中的高效率是有目共睹的。OECD成员国政府已经采取了一系列措施应对科学界所面临的挑战，在优先领域选择过程、制度框架、研究资助机制以及研究活动的组织形式和评价方法等方面都进行了调整；在国家如何在竞争压力下寻求平衡、如何在保持科学基础长期健康发展的同时把握新的机遇以及如何满足更多利益相关者的需求等方面作出回应。

1、更多利益相关者参与研究的优先领域设置

许多国家正在尝试应用新的机制使更多的利益相关者直接参与到优先研究领域设置的过程中。以前的优先领域设置过程受到预算约束，新的方式则受到了来自各相关需求压力的影响。利益相关者要求加强公共研究与社会的相关联系，保证有一个健康而持续发展的研究基础，政府和公共研究资助机构已经对此作出了回应或对优先领域选择方式进行了改革。为了把产业的利益纳入到国家科技研发政策进程中，韩国政府设立了管理科技政策、配置政府研发资源的国家科技委员会，其成员包括了来自企业界的领导人士。企业界也通过参加负责政府研发机构的研究理事会来参与政府研究机构的管理。政府鼓励企业参与国家研发规划，并规定如果研究建议包括了企业，企业就可以在筹资过程中享受特惠。

为了保证政府决策的合理性和有效性，许多国家都在寻求建立一种正式的机构，以在更广的范围内收集建议和意见，并将其整合进政策之中。在这些机构中，一种是纯粹的咨询式机构，另一种是将咨询角色、经费分配角色及管理角色合并在一起的机构。这些机构一般有自己的咨询委员会，能够代表研究机构、工业界以及社会的利益。而且这种机构通过项目的同行评审来分配经费，能够及时发现各种利益相关者之间潜在的矛盾，并通过公开答辩的平台来解决矛盾，把利益矛盾带来的问题控制在最小的范围内。

2、调整的R&D资助机制

很多国家正在调整大学和其他公共研究机构的资助方式，这些方式倾向于更多应用竞争性项目资助手段，建立优先领域资助创新计划，更有效地利用非政府基金。为提高公共研究机构的适应性和责任感，OECD在其“公共研究的治理——走向更好的实践”项目研究过程中对21个成员国家进行了调查，其结果显示，在增量调整的过程中，绝大多数国家机构式资助的比例在减少。

对更高透明度的要求导致了政府资助公共研究机制的变化。政府对学术研究的投入日益呈现出目标导向，以合同为基础，考察产出和绩效评价标准的去向，资助手段也越来越多的呈现竞争性趋势。长期的机构式资助在减少，定期的合同研究和要求机构间展开合作的具体研究项目经费以及跨学科研究的经费逐步增多。

对项目式资助经费而言，研究机构必须在招标的时候提出申请，然后由经费资助机构对申请进行审批，并将公共研究经费划拨给研究机构。批准申请的评估程序通常基于同行评议。这看起来与对大学研究的投入类似：趋向于合同基础、与特定目的相联系、有完成期限和中间标志性成果。许多OECD国家通过与特定目标相联系的资助，提高项目的比例以克服高等教育部门中僵化的研究体系，为多学科交叉融合以及反映国家优先领域的新型领域提供帮助。

3、建立公私部门之间的双通合作

经济增长和创新越来越离不开科技进步，企业内部的R&D活动不断增加，也更依赖于公共研究成果；而企业在推动科学技术发展、满足社会需求方面也发挥着越来越重要的作用。换言之，企业R&D的收益依赖于研究领域的公共投入，同时企业R&D投入也会对公共研究的社会效益产生进一步的影响。建立公私部门之间的良好互动关系，需要在科学体系和创新之间建立有效的链接点，尤其是需要寻求更好的公私合作研究机会，以矫正阻碍公私部门之间只是转移的市场失灵和系统失灵。需要加强公私之间的研究合作，共同分担成本和风险，以弥补科学体系的不足和发展公共科研对企业R&D的杠杆作用。几乎所有OECD国家都建立了这样的合作，以促进与社会需求密切相关的、涉及多方面利益的研究和创新。

积极拓展横向科研。高校开展与企业的横向科技合作是发挥自身优势、走向市场、加快科技、成果转化的有效形式。拓宽资金来源渠道。长期以来，资金不足是严重影响科技成果转化的主要障碍因素。例如在绩效考评中，不仅要看项目是否被立项或鉴定结题，还要看其成果是否转化，是否产生良好的经济和社会效益。在成果转化后的利益分配中，要尽可能地考虑到科技人员个人的利益，要建立和健全技术股权制度、鼓励兼职和留职搞成果开发与转化的制度等等。

三、OECD国家公共治理给我国带来的启示

1、加强公共研究的战略管理

近20年来，许多国家都开始纷纷加强国家范围内科学技术研究的战略计划和战略管理。几乎所有的OECD国家都推进了高层次的政策文件，其中明确了一段时间内国家科学技术研究的目标、重点和优先领域。首先，政府必须有一个机制能够保证从更加广泛的意义上界定国家目标和优先研究领域；其次，必须能够以经费分配作为杠杆，来驱使研究力量向设定的优先领域趋近，使新的、更为有效的经费分配机制得以建立；最后，还需要加强对宏观研究活动的监管和对研究项目、研究机构的绩效的评估。

2、建立公共研究政策的协调机制

公共研究日益增加的规模和复杂性使其涉及到政府中的各个部门和机构，建立跨政府部门的协调平台、加强各个部门和机构在主要研究领域中的协作已经成为各国政府的共识。许多国家都在努力寻找一种方式来改进与科学、技术和创新有关的部门之间的协调。一些国家通过设立一个跨部门的管理部门或者机构来协调科学技术政策。同时，不同层次的地方政府越来越多地参与到研究政策的制定和投入分配中来，许多国家正在克服传统的自上而下的管理方式，广泛吸收地方政府对于研究政策和投入的参与。

3、鼓励公共研究与企业研究之间形成有效合作

国家应该大力鼓励公共研究与企业之间的双通合作，从而为技术创新作出贡献。同时还要加强大学在公共研究中的地位，要更好地发挥大学在培养科技创新人才中的作用。近年来，大学的公共研究在商品化应用方面取得了可喜的进展，这无疑是一种值得欢迎的趋势，但需要引起注意的是，这种趋势的过度发展可能会损害其作为培养人才基地的主体作用，这对国家创新能力的长远发展是不利的。我国目前的“其他类”科研机构所占的比例已基本上和其他国家非营利机构所占的比例接近，如果还有更多的科研机构转为非营利机构，则非营利机构所占的比例势必加大，这和国际上的整体趋势不协调。

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