论我国大学治理结构的优化

○严文清 （湖北第二师范学院 湖北 武汉 430205）

论我国大学治理结构的优化

○严文清 （湖北第二师范学院 湖北 武汉 430205）

大学治理结构是一种权利分配和利益诉求的考量，不仅关系到大学的生机与活力，而且关系到人才培养的质量与效益。处理好政府与大学的行政关系，改善和优化大学内部的治理结构，实现大学与社会互利双赢，是当前完善我国大学治理结构的关键问题。

大学治理结构 改革路径 优化

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出了完善“中国特色现代大学制度”的战略目标，对推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的中国特色现代大学制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系提出了明确要求。在构建现代大学制度体系进程中，依法构建政府与大学的合理关系，改善和优化大学内部治理结构，实现大学与社会的和谐发展、互利双赢是其中的应有之义。

一、大学治理结构的基本内涵

现代大学制度是关于大学管理与运行的规则体系，是以大学的学术性本质为根据，确定大学存在与发展的规则体系。大学治理结构理论源于公司治理结构理论，公司治理结构理论源于制度经济学对企业产权状态与决策权结构之间复杂关系的研究。1995年，全球治理委员会在题为《我们的全球伙伴关系》的报告里，正式将治理定义为“个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程。”

一般认为，大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。治理结构的本质是关于权力与利益的规则体系。大学治理结构旨在研究建立怎样的一种组织性框架及机制，才能够在“冲突和多元利益”状况下“管理其一般事务”。大学治理结构包含外部治理结构和内部治理结构两部分。外部治理结构主要是大学利益相关者之间的权力关系和责任义务，包括大学与政府、大学与社会、大学与用人单位、大学与投资者、大学与学生及家庭等等。内部治理结构主要是学校三大权力关系的建构，包括党委形成的政治权力、校长形成的行政权力和教授形成的学术权力。

二、明确政府与大学职责，依法构建两者关系

优化大学治理结构首先要进一步改善大学与政府的关系。

1、切实转变政府职能

必须切实转变政府职能，加强政府的决策、立法和监督等宏观控制。由直接管理转变为间接管理，由个体管理转变为整体管理，由过程管理转变为方向控制和结果管理。政府管理的重点是办学规模、办学经费、审批学校的办学章程和总体发展规划。

2、扩大大学办学自主权

要进一步精简政府审批项目，扩大大学办学自主权。高校应自主开展教学活动，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。此外还包括招生自主权、专业设置权等方面的体现和落实。

3、依法构建大学和政府的关系

政府与大学关系的重构需要进一步完善法律体系，明确各级政府和学校做什么、怎么做，谁来做、谁负责，并在哪些能做、哪些不能做方面设置明确的临界线，同时还要配套制定操作简单、便于监督问责的具体法律规范。

三、合理建构大学内部治理结构，力求实现有效制衡

当前，我国高等学校行政权力“泛化”现象严重，学术权力没有得到很好的发挥，急需从体制机制、组织结构等层面予以调整和保障。

1、进一步完善党委领导下的校长负责制

党委领导下的校长负责制作为具有中国特色的现代大学管理体制，是建国60年我国高等教育长期探索和发展的历史选择。在实践中，我们要注意处理好三者的关系。

（1）党委领导——重在思想引领。党委重在思想政治工作的领导和学校重大事项的领导，同时依法保证和监督赋予校长的各项职权。二者既要科学定位、各司其职，又要有机结合。党委要用战略思维谋求战略发展，正确处理好跨越发展、协调发展、和谐发展的关系，注重速度与效率并重、当前和长远兼顾、局部与整体协调。

（2）校长治校——重在依法治校。大学是一个法人组织，校长是大学的法人代表。政府通过委托—代理形式和大学建立一种契约关系，大学则依据治理理论建立“大学董事会”作为最高权力机构，来实现各方利益相关者的参与权、话语权和决策权。大学的重要利益相关者通过董事会，依法选举产生专业化的大学校长，董事会有权聘任和解聘校长，校长受制于董事会的领导。大学校长人选可以从董事会产生，也可以从教师队伍中产生。校长有明确的任期，任期内一般不得随意更换校长。校董事会定期召开专门会议，由校长述职。董事会成员依据校长工作绩效作出继续聘任和解聘的决定。并且，要健全议事规则与决策程序，依法赋予校长行政权力。

（3）教授治学——重在学术自治。教授治学是学校的主体，按照学术研究的规律，其主要通过两种途径实现。一是建立学校学术评议会，确保学术的专业性和自由性。大学学术评议会由从事学术研究的权威教授组成，是大学学术事务的决策权力机构，体现了学术权力在大学管理中的作用。学术评议会代表和保护大学教师利益，在学科专业建设、课程设置、教师职称晋升、教授终身任期制以及学术标准等方面拥有极大的决定权力。二是推行教师资格和职称认定的行业化。我国现行的大学教师资格认定主要由政府设立的教师资格中心进行认定，行政色彩较浓，而且资格认定采用的学历认证和教育学、心理学考试相结合的方法，有其合理性，但弊端也很明显。职称评定以论文数量和科研课题为数量标准，以期刊层次等级和科研课题项目来源为质量认定标准，缺乏对科研本身内容的质量关照。因此，我们主张应由大学自身以及学科行业来进行职称评定。大学可以根据学校的办学特色选聘和评价教师，研究型大学侧重教师的科研能力，教学型大学则侧重教师的知识积淀和教学能力。同时，由学科的行业组织比如教育学会、心理学会、哲学学会等行业组织来鉴别教师的学术水平，通过这两个环节来对教师资格和职称进行认定和评审，以确保大学教师的专业化。

2、构建校院系三级组织建构，实现权力重心下移

校系二级组织建构容易导致学校权力集中，管理幅度过大，影响管理效果，而系的教学和科研又难以实现学科资源的有效整合和交叉，容易导致重复建设。因此，从大学的发展来看，校院系三级组织建构是最为理想的结构形式。

（1）学校——重在战略发展。学校权力是由学校董事会、校长和学术评议会三个机构组成。董事会是学校最高权力机关，负责学校的发展战略、校长的选聘和学校发展情况的评估等宏观性战略管理；校长是学校的法人代表，是董事会各种战略规划权力的执行者，是行政最高长官，实现学校的行政权力；学校学术评议会是学校学术研究、教学和学术评价的最高权力机构，对大学学术事务进行管理，实现大学的学术权力。

（2）学院——重在学科建设。在大学的三级组织建构中，学院是一个权力实体，也是学校各种行政命令的具体落实部门。学院应以大的学科门类为标准进行设置。学院最核心的功能是学科建设，学院所拥有的各种权力都是由学科建设赋予的。学院应拥有人事权力，包括教师的选聘、培养、使用、发展、评价等；学院的财权也是为了学科建设和发展，除教师的基本工资由学校统一发放以外，其他支出都应以学院为单位，由学院自主支配。

（3）学系——重在教学科研。一般而言，学校的教学和科研两大工作都是以学系为基本单位的，学系是学生学习的基本组织，教师一般是归并到系进行教学安排，科研团队一般也是以系为基础进行建构。当然，跨学系、跨学院、跨学校甚至跨行业组建科研团队也是有的，但科研的协同性会降低。

四、加强大学与社会联系，力求实现互利双赢

面向社会、依靠社会、服务社会，扩大社会合作，积极与行业、企业合作共建，实现资源共享、互利双赢是大学发展的必由之路，当前的重点是要解决融资多元化和后勤社会化两个问题。

1、推进融资多元化

第一，校企联合，即利用高校的科技优势和企业的资金实力开展校企合作，以实现高校科技成果的转化和促进高科技企业发展。第二，BOT（建设—经营—移交）融资，即高校与项目公司签订基础设施建设合同，由项目公司融资建设。第三，TOT（移交—经营—移交），主要是面对国外投资者，但实际上并不排除我国有实力的民营企业、金融机构、基金组织等参与投资。第四，债券融资，即由政府出面发行国债性质的高等教育专项债券，在债券利率、税收方面给予相应的优惠政策，由政府财政担保。第五，公办民助，主要指民间资本参与学校建设，实践证明，世界许多国家实行“公办民助”或“民办公助”的高校获得了空前的发展。

2、推进高校后勤社会化

建立由政府引导、社会承担、高校购买为主，适合高校办学需要的法人化、市场化后勤服务体系，不仅对推进高校后勤改革，而且对高校管理体制与管理模式的改革具有十分重要的意义。高校后勤社会化改革的重点是，进一步改革现行的高校后勤管理体制和运行机制，推进服务主体的社会化、服务行为的市场化、服务渠道的多元化。要通过改革体制，转换机制，按照现代企业制度，组建自主经营、自负盈亏、独立核算、具有法人地位的经济实体。同时，引进社会第三产业参与校内后勤服务，从而使校内市场与校外市场逐步接轨，最终实现高校后勤的社会化。

探索建立现代大学制度，不断完善大学治理结构是当前高等教育必须正视和亟待解决的关键问题，现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理，这既涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，更涉及大学内部权力结构的完善和改革。构建健全而合理的大学治理结构是建立现代大学制度的微观基础，是政府部门转变职能、有效调控的必要前提。因此，加速建设现代大学制度，积极完善和改革大学治理结构，必将使我国的高等教育在规模、质量、结构和效益诸方面快速、健康、均衡和持续地发展，我国成为高等教育强国和人力资源强国也就指日可待了。

（注：本文系中共湖北省委高校工委、湖北省高等学校党建研究会2010年度党建研究课题研究成果。）

[1]龚怡祖：现代大学治理结构：真实命题及中国语境[J].公共管理学报，2008（4）.

[2]李福华：大学治理的理论基础与组织架构[M].教育科学出版社，2008.

[3]马扬：吉林大学学术“去行政化”，学术委员会无校领导参与[J].半月谈，2009（20）.

[4]赵文华、龚波：现代大学制度：问题与对策[M].上海交通大学出版社，2007.

（责任编辑：李文斐）

book=102,ebook=260