完善人大预算监督的三维视角：法律、制度和组织保证

李一花

（山东大学经济学院，济南 250100）

公共预算改革已成为当下中国公共财政改革成败的关键。建立透明、参与和负有责任的公共预算在某种意义上讲也是财政民主化的过程。而这样一个过程，必须通过切实加强人民代表大会（简称人大）在预算监督方面的权力方能达到。

一、人大预算监督权的法律规定

人大预算监督权的法律含义是指在预算案的形成、审批和执行全过程中，人大作为国家权力机关进行监督和督察的权力。概言之，人大预算监督权辐射到预算的整个过程。现有的人大预算监督法律规定存在以下问题：

（一）从中央层面上看

1.宪法和组织法。我国宪法和组织法对人大及其常委会审批监督预算的规定都只是原则性的授权规定，而权力的具体行使规范，如人大预算监督权的范围、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配置等都没有专项的法律规定①李诚、张永志：“人大预算监督的四类十八个问题的研究提纲”，《中国人大》，1999年第1期。。因此，人大预算监督权的行使没有直接依据。

2.预算法律。1994年通过的《预算法》距今已十几年有余，规定的有些内容要么是原则性太强，要么是太笼统，因而在实践中遇到很多问题。

首先，《预算法》规定的范围并不周延，例如，人大预算编制监督权作为预算监督很重要的一部分，《预算法》并没有给予足够关注。以初步审查为例，《预算法》规定应对预算草案的主要内容进行初步审查。法律规定使用的“主要内容”是一项模糊规定，主要内容并没有统一的标准。另外仅就操作性来说，初步审查的程序如何、采取何种方式、初步审查的法律后果如何等，都毫无规定②马骏著：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译局出版社，2005年版，第79页。。其次，关于预算审批监督权的规定也有待进一步细化。《预算法》规定了各级人大有权行使预算审批监督和执行监督，但是对权力行使的条件、程序、方式等细节问题并没有涉及。再次，关于预算调整，虽然预算法规定在预算执行中因特殊情况需要增加收入和减少支出（即进行预算调整）时人大有权监督政府的预算调整，但是，它没有进一步明确定义“特殊情况”的内容，也没有明确说明那些特殊情况需要通过预算调整来解决，那些需要动用特殊用途的预备费来解决，此其一；其二，预算法规定只有当预算调整后预算仍然不平衡时才需要报人大审批，而没有规定预算调整后达到平衡是否还需要人大审批。这就为政府在人大监督之外进行预算调整创造了机会。例如，在年初编制收入预算时留有余地，执行中尽量多收，从而形成一部分政府可以自由支配的资金，从而使得人大对于预算调整的审批形同虚设。

（二）从地方层面上看

随着全国人大制定预算监督条例，到2008年底，全国省级人大常委会都通过了人大预算监督条例。这些条例在一定程度上弥补了前面分析的这些法律制度上的缺陷，有助于加强人大的预算监督。然而，通过对这些条例进行内容分析不难发现，一些省人大常委会制定的这些条例在对初审结果的处理、超收收入使用的审查监督、对预算外资金使用的监督、编制临时预算和综合预算、就重大问题举行听证会以及人大代表是否可以提出预算修正案等事关地方预算监督实效的规定上虽开始涉及，但规定的内容不够具体，操作性不强。这就使得人大及其常委会在审查和监督政府预算编制和执行时依据的法律依据不够具体，出现问题时无所适从。

二、人大预算监督的基本制度审视

（一）预算编制

1.人大行使预算编制审查权的依据及内容。就预算编制权和议会的预算监督权来说，在现代国家，前者一般由政府行使，而后者则专属于议会享有。政府编制预算的原因包括：第一，政府是财政资金使用的直接参与者，对资金的来源、流向和使用有最直接的认知，是最具效率的编制者；第二，客观上，让议会行使预算编制权力存在诸多困难。这些困难包括：议会人员的专业背景不足以应付复杂的预算编制工作要求；议会对预算资金使用的信息知悉不全面；议会并未直接参与财政资金使用全过程等等。议会对预算编制权的让渡并不代表其在预算编制监督上的丝毫放松。议会预算监督权辐射到预算的整个过程，对政府的预算编制权也不例外。一直以来，各国议会都密切关注预算编制过程中的监督权的行使，这与中国人大更为重视预算审批监督和执行监督有一定差异。此外，由于时间上的限制，议会预算监督不可能对预算法律文件中的每一个细节都进行微观性考察，故从源头上监督预算编制工作显得尤为重要。议会在预算的萌芽时期，即预算编制阶段，通过各种方式对政府预算编制行为进行法律监督，将起到未雨绸缪的作用。而且，只有纳入议会监督轨道的预算草案，才有可能是社会公众所普遍接受的预算草案。

预算编制监督权的审查范围包括两个方面：一是政府、具体负责编制预算的部门是否按照一定的原则编制预算。二是预算编制机关是否按照法定的程序和方法编制预算。就前者来看，我国一些地方人大财经委已经进行了十分宝贵的探索。具体的做法是，每年在政府安排全年工作会议时，财经委员会派人参加政府的经济、计划、财政工作会议，通过列席会议了解政府全年工作安排的重点，掌握预算编制的指导思想。在预算编制的部署阶段，当财政部门初步确定预算总体格局时，人大的相关机构便主动行使质询权，要求财政部门作出关于预算安排意见的汇报，积极沟通情况。同时，对其中一些重大问题，人大常委会提出意见和建议，供政府讨论预算方案时研究考虑。这种提前介入的方式，使人大的某些意见在编制预算是就被纳入政府预算考虑范围之内，也保证了未来制定出来的预算草案与预算法基本原则保持一致性。

2.人大预算编制审查权落实的关键——初步审查制度。初步审查制度是议会预算监督权体系中的一项重要制度，是预算监督连续性的重要保证。议会通过预先对预算草案进行审查，提前介入预算过程，可以对预算运行产生更多影响。通过初步审查制度，议会对预算进行“提前跟踪调查”，并与审批阶段、执行阶段的监督相辅相成，实现对预算的“全程有效监控”。因此，初步审查制度成为预算审议质量得以提高的主要和直接原因，也是改善预算执行现状的基础性工作。

初步审查制度对我国人大预算监督权来说具有重要的意义。一是人大常委会的财经委员会和预算工作委员会提前介入预算进行初步审查，可以对编制预算的政府和财政部门形成一定的威慑，有利于促使财政部客观编制预算。二是初步审查制度给人大及其常委会工作带来便利。尽量在常委会上安排对预算草案进行初审，可以弥补我国人代会审议时间过短的弊端。在我国，常委会组成人员既要参加常委会讨论和审议，也要参加人代会讨论和审议，每年还要审议决算，对预算的情况有一个连续的了解。另外，初步审查制度也有利于人大常委会对预算进行更多关注，提高我国预算审批的准确性和科学性。通过初步审查制度，人大常委会的审查报告基本上对上年度预算执行情况作出了客观、准确的评价，对本级当年预算的安排审议意见和建议更为客观和科学。

我国《预算法》明确规定，国务院财政部门应当在全国人民代表大会会议举行1个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的1个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的县、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行1个月前，将本级预算草案提交本级人民代表大会常委会进行初步审查。

但是我国的地方人大在预算初步审查方面的制度建设还很不到位，尤其是在初审的程序和初审后的法律后果处理规定上还很缺乏。从初步审查的程序来看，包括美国、英国、中国香港、德国在内的一些国家和地区，在预算初步审查程序上一般都采取了“三读”的程序。“一读”时，财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明，议员们对草案发表它们各自的看法；“二读”时，预算委员会将审查的结果向全体会议报告，然后开始讨论各部预算，并作出修订预算议案的决定；“三读”时，议院就整个预算再次进行辩论，并进行表决。对预算初步审查的结果各国一般都只规定了初步审查机构的建议权。对报送上来的预算草案，预算初步审查机构在进行初步审查之后，对其中不合理或者不合法的内容，建议相应的编制机构予以修改。如果预算编制机构不按照其建议进行修改，预算初步审查机关还可以在议会召开之际，建议议会对尚未改正的预算草案进行否决，以防止该预算草案获得法律上的效力。这些规定对完善我国的预算初步审查制度都有很好的借鉴意义。

（二）预算审批

结合各国经验，议会预算审批监督权的相关制度主要涵盖以下几个方面：预算修正权问题；分项与重点审批问题；辩论与听证制度；预算被否决的法律后果；预算调整的审批问题。

1.人大的预算修正权问题。中国《预算法》只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权则语焉不详。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目留用。我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权。因为在中国，行政机关拥有相当大的职权，甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出合理与否，预算审批更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。

2.分项与重点审批制度。长期以来我国的预算审批一直沿用的是综合审批的方式。所谓综合审批是指所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种方式意味着预算草案要么全部赞成，要么全部反对，这种审批方式导致或者因为局部内容不合理而妨碍了全部内容的通过或者全部通过后局部内容不合理而影响全局。而分项审批方式是根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。人大代表就各个议案分别投票表决。随着我国复式预算以及部门预算的不断完善，分项审批在我国越来越具有推行的条件。

此外，对重大项目还要进行重点审查制度。因为在一定的时间范围内，面对众多的预算草案，议会要做到对所有项目进行逐条逐项审查显然是无能为力。特别在我国，人大代表根本没有充分的时间去审查预算草案。地方的人代会会期通常为4—5天，期间要审议6个报告，真正审议的时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。而且审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使得审查预算表在议会日程安排上没有突出出来。因此，通过建立“重大项目重点审查”制度，议会可以集中精力对某些项目（包括新增收支项目、重点项目、涉及巨额财政资金的项目等）进行聚焦审议，从而有针对性的行使预算的审批监督权。

3.对预算调整的审批。我国《预算法》规定，在预算执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更，属于预算调整。而对于追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等都不在此列。根据有关法律，国家预算一经人代会批准，便具有很强的法律效力，非经法定程序不得改变，但是有些部门和地方法治观念淡薄，又缺乏严格的责任制，调整过于频繁，乱批条子，乱开口子现象也时有发生。为规范政府预算调整行为，预算审批制度改革将进一步明确预算调整的概念、界限、范围、程序，规定各级预算在执行过程中，因特殊原因需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入减少3%或总支出超过3%的，或者增加举债数额的，必须依法向人大常委会报批。对于县乡两级政府，由于级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径加以解决，因此政府追加预算的权力应予以取消。

4.预算被否决的处理规定。我国的《预算法》对预算被否决的问题在法律规定上是空白。议会既然掌握着政府的财政法案的批准权，也就意味着政府的财政法案经议会审议表决最终会面临两个命运：要么被批准，要么遭否决。作为成文法系国家，对于如此重要的具有宪政意义的事项应该加以明确。明确预算、决算案遭到否决的法律后果是十分必要的。我国财政法案遭到否决，初步的制度安排可以是要求政府重新编制，也可以由人大和政府相关职能部门协商修改，再经授权的人大常委会进行审批。不管采用那种办法，都真正体现全国人大的最高国家权力机关地位，最终解决人大对政府财政预算监督权虚置的问题。

（三）预算执行

1.预算年度的调整。根据我国《预算法》第10条的规定，我国的预算年度实行历年制，即从1月1日起至12月31日止。但我国的全国人大会议一般在每年3月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会议后的四、五月份才召开。这样一来，在预算年度开始以后的3-5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。这使得预算的年度性和计划性遭到破坏。故而，要么将人代会召开的时间提前至预算年度开始之前，或者将预算年度由日历年度改为跨年制，如5月1日至下一年4月31日为一个预算年度。因为人大开会的会期已经沿袭已久，故而改为第二种方法可能相对更为简单。

2.对预算超收的监控。长期以来，由于有关法律缺乏对预算超收收入使用的规定，目前我国政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收入的使用存在较大随意性。资料显示，从2000年至2005年，全国财政收入按预算编制的增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%，而实际增长达 17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。两相比较，六年间预算增速与实际增速误差达一倍左右，超收收入绝对额也在3000亿元左右，2007年预算超收更是达到7000亿元之巨。预算超收作为预算的一部分，不能由财政部门自行决定如何使用，人大必须监督预算超收的使用，超收应该主要用于弥补赤字和其他必要支出。

三、人大预算监督的组织保证

（一）机构

1.预算工作委员会。1998年全国人大设立预算工作委员会，由此预算工作委员会成为全国人大预算监督的专门机构。但是这项改革并未完全地贯彻到地方，绝大部分省、市一级地方人大近年来设置了预算监督办公室或预算监督委员会，但是到县一级这种预算委员会还尚未建立，很多地方的预算监督权仍然由财经委行使。此外，已建立的预算工委级别太低，只是人大财经委下属的一个工作机构，无法真正和有效的进行预算审查和监督。

2.预算监督机构的编制和经费。预算监督机构的编制和经费也存在很多问题。这些预算监督机构的编制和经费都是控制在同级党委或者政府手中。从省级人大来看，人大常委会各个部门的编制一般都是由省机构与编制委员会办公室控制。在很多情况下，该机构既是党委的一个工作机构，又是政府的一个职能部门。有些地方是与省人事厅合署办公，有些地方是单独办公。该机构直接隶属于一个由高层官员组成的机构与编制委员会。人大常委会需要设置新的机构，比如预算审查机构，需要增加各个部门（包括预算审查机构）的编制时，必须先向这个由省委和省政府控制的办公室打报告。这种编制控制使得人大的预算审查机构能够获得的编制都非常少。许多省人大常委会预算监督室或者类似机构的编制一般都是5个。然而，目前的部门预算改革要求政府各个部门细编预算。但是，由于人大的预算审查机构只有几名工作人员，因此，预算编制的越详细，这些预算审查机构有效审查预算的可能性也越低。此外，在一定程度上，人大的经费也是由党委和政府财政部门控制的。这也使得人大及其常委会无法有效地审查和监督政府预算。总之，这些限制都严重制约了人大在预算审查和监督方面组织能力的发展。

为了推进各级人大预算监督的深入进行，我们认为，在县级以上人民代表大会中应设立预算委员会，与财经委平级。在组建预算委员会或者拨款委员会时，应该在人大内部将拨款权集中到该拨款委员会，也就是说，不能在人大内部分散拨款权。其他的政策委员会可以在各自的专业领域协助预算委员会审查政府的具体政策的合理性，尤其是该政策是否需要，但是，他们不能有拨款权。此外，应该赋予人大在确定自身编制与经费上的一定的自主权。其实，人大要设什么机构，雇用多少人，需要多少经费都应该是人大的权力，应该由人大代表来决定，而不应该完全由党委和政府来决定。

3.审计部门的归属。从世界各国的情况来看，英美、西欧和众多的发展中国家的审计机构都隶属于立法部门，而为数不多的国家采取的是隶属于政府部门的做法。其实，从民主理论发展的历史轨迹中，我们没有办法得知哪种审计归属模式更具有科学性。因为采取何种审计监督模式，必须考虑本国当时的环境，并注重传统之维系，而不能一味追求纯粹理论上的适当性和科学性，而无视这种制度设计是否跟该国兼容。就中国来说，将审计机关归属于人大的想法是不切实际的。况且，我国人大常委会的成熟度和西方议会来说还有一定差距，让颇具专业特色的审计机关从属于人大常委会，可能在实效上还不如维持现状。当然，这并不是说不重视审计监督和人大预算监督之间的关系。我们可以通过其他法律如组织法、预算法等的修改，来确定审计监督在保证人大预算监督方面应当作出的努力，同时进一步明确人大预算监督权行使的一些方式，比如听取汇报法、委托审计法等。

（二）人员

1.改革常委会的构成。人大常委会给人的印象是退位党官、政府官员的俱乐部，从全国人大常委会来看，常委会约三分之二成员，是从国务院退下的部长、资深副部长，从地方退下的省委书记，从军队退下的将军，缺乏真正的工农代表，自然科学和社会科学界人士亦甚少。在地方上，省、市、县的人大常委会，也大都是一线转去的官员。这种传统的模式，一方面使“人民代表”的代表性不足，另一方面则使成员的年龄偏大，立法专业水平不足。因此，人大应继续强化吸收法律学、社会学、人口学、经济学、审计学、历史学、政府行政学等方面有深入研究的专家到常委会，提高立法、修订法律的质量。

2.人大代表的专职化。目前，我国的人大代表都不是专职的人大代表，他们在担任人大代表的同时还在各行各业就业，也就是说，人大代表都是业余的。在目前这种“非专职化”的人大代表制度下，人大代表的资格更多的是被看作一种荣誉，再加上预算审议时间很短，因此人大代表进行预算监督的动机和时间保证都是非常有限的。因此，我们认为人大代表应实行专职化。当然，人大代表专职化后，要相应缩减人大代表的规模。

3.党员代表在人大代表中比重过大的问题。目前，在人大代表的构成中，官员代表占有相当大的比例，而这些官员代表绝大多数都是党员。这给预算民主带来一些问题。因为，预算民主意味着人大代表代表人民来审查政府预算，而且部门预算改革以来，政府预算是以部门为基础进行编制的。如果人大代表中行政官员的比重过大，那么，人大预算监督的能力就会受到削弱。因为相当多的官员代表实际上就是各个部门的负责人，让他们自己来决定是否同意自己部门的预算就存在问题。因此，应该减少官员代表的比例。

4.人大代表的广泛性。名为“人民代表大会”却缺乏真正的工人、农民、弱势群体的代表，其“人民性”难免会受到质疑。因此，要尽可能对社会群体、利益集团有平衡的安排，当然，在中共十七大胡锦涛总书记的报告中说：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与、最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务”的提法就是开始向这个方向努力的明确标志。而且，我们已经看到，2008年的全国人大代表中已赫然有3名农民工代表参政，尽管这方面还有很长的路要走，但改革已经不容置疑地开始了。

〔1〕王雍君.公共预算管理.经济科学出版社，2002年版.

〔2〕马骏著.中国公共预算改革理性化与民主化.中央编译出版社，2005年版.

〔3〕刘剑文.民主视野下的财政法治.北京大学出版社，2006年版.

〔4〕俞光远，陈鹏.省级人大常委会制定预算审查监督规定的情况.中国人大，2003（9）.

〔5〕李诚，张永志.人大预算监督的四类十八个问题的研究提纲.中国人大，1999（1）.