韩国自主创新中财政预算管理政策运用及借鉴*

杨玉霞 谢晓光

（1.辽宁大学经济学院，沈阳 110036；2.辽宁大学国际关系学院，沈阳 110036）

在传统的经济增长理论中，经济学家将经济增长更多地归功于资本积累与投入，而将技术进步描述为一个未经分析的“黑匣子”。时至今日，经济全球化的浪潮将国与国间的竞争逐渐推向技术进步的前沿，一国技术进步的能力，特别是自主创新能力的大小，在一定程度上决定了其在国际竞争中的胜负。在当今世界，韩国已成为一支重要的经济力量，韩国的经济、科技、社会发展皆引起了全球不少国家的关注，这其中韩国的自主创新发挥了巨大的作用。韩国的对外技术依存度已在30%以下，国际上不少人士认为，韩国已进入了创新型国家行列。相对于发达国家和某些新兴工业化国家而言，我国的自主创新能力还很低，对外技术依存度高达50%，设备投资60%以上依靠进口，科技进步对经济增长的贡献率只有39%左右。长期以来“市场换技术”的战略并未取得预期的政策效果。因此，了解韩国促进自主创新的成功经验，尤其是财政预算管理政策方面的经验，增强自主创新能力，对我国社会经济发展和科技创新无疑有着很好的借鉴意义。

一、财政预算管理政策促进国家自主创新的内在机理

创新系统概念是1987年英国学者弗里曼（C.Freeman）通过对日本经济发展的研究，发现日本的产业政策以及政府有关部门在其创新中的重要作用而提出来的。即当一国的经济在发展、追赶和跨越中，仅靠自由竞争的市场经济是不够的，需要政府提供一些公共产品，从长远的动态的事业出发，寻求资源的最优配置，以推动产业和企业的技术创新。国家创新体系主要包括政府的政策作用、教育和培训的作用、产业结构的作用、企业研究与开发的作用等要素，各要素彼此间形成一个相互关联的网络。

我国国务院2006年初颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》指出：“国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。”

自主创新是经济发展和国家进步的原动力，而如何实现国家的技术自主创新则是一个关键问题。在政府鼓励国家技术创新时，仅靠市场的力量难以奏效，必须重视财政预算作用的积极发挥。

财政预算权力涉及资金分配、收入管理，是一个国家公共权力的核心之一，是一个国家利益矛盾最集中的地方。财政预算作为政府的财政收支计划，对政府活动和经济发展具有重要作用。

首先，财政预算是政府最基本最重要的分配形式。政府为实现其职能主要通过财政预算参与国民收入的分配和再分配集中必要的资金，用以满足社会的公共需要，预算收支活动体现财政分配活动中的筹集和使用资金两个方面。财政预算集中资金只是手段，分配资金满足各方面的需要才是目的。国家根据社会共同需要，将集中的预算收入在全社会范围内进行再分配，合理安排各项支出，为国家各项事业的发展提供必要的财力保证。

其次，财政预算是政府提供公共产品、进行资源配置、实现职能的重要工具。社会资源配置中实现“效率优先，兼顾公平”，是市场经济的根本法则，也是财政分配的理论基础。在市场经济体制下，公平与效率的协调相当重要，财政分配在公平与效率两者之间的协调功能是不可缺少的，财政分配既要保证经济效率、社会效率最大化的实现，也要在分配中体现公平的原则。财政配置资源与市场配置资源相结合具体是通过预算来体现的，如何在不同单位和不同部门之间分配有限的财政资源，使财政的资源配置矫正市场配置资源的不足或影响市场资源的配置，就必须在预算分配和预算管理上做到规范、科学、公平、有效，保证有限的财政资源合理使用。

第三，财政预算是政府重要的宏观调控手段。在政府宏观调控体系中，财政预算是一种具有自觉性特性的基本调节手段，是按照年度制定和调整的一种预先调节参数，它具有总量调控和主导调控作用，直接反映一个国家的宏观调控能力。财政预算宏观调控功能主要体现为：财政预算是一种责任性工具，政府机构有责任恰当管理和使用各项资金；财政预算是一种管理工具，财政预算作为一个业务性文件，它制定全面的现金管理计划，控制开支流量并直接和间接地显示支出的预期效果，并对中央集中管理部门的资金支付及支付方面的管理工作进行监督；财政预算是一种经济政策工具，其功能体现在资金配置功能，稳定经济、促进宏观经济平衡的功能，计划功能和分配功能。

如此，国家自主创新体系与财政预算管理政策的内核是一致的，即在约束条件下实现社会资源的最优配置，推动一国经济快速、健康、持续发展，也是财政预算管理政策促进国家自主创新的内在机理。

二、韩国自主创新中财政预算管理政策的运用

在后发国家中，韩国被公认为经济发展的成功范例。20世纪六十年代初期韩国开始实施经济增长五年计划，引进大量国外先进技术，经济发展驶入快行道。到20世纪七八十年代，这个原本落后的农业国已实现由引进模仿向自主创新的成功转型。韩国采取的是典型的政府主导的国家创新体系。韩国各级政府鼓励吸引外资和引进技术来发展高新技术产业，通过“官产学研协同技术开发”行为，提高企业技术研发的水平和效率，使韩国用了短短40多年的时间走完了西方花费上百年走完的工业化路程。为促进企业技术创新，韩国的财政预算管理政策发挥了极其重要的作用，主要体现在国家科技预算的编制和调整、财政预算支出政策和财政预算收入政策上。

（一）国家科技预算的编制和调整

财政科技预算管理从预算编制、审核、分配、执行及监督各环节对本国科技活动进行宏观布局和调控，并直接影响其运行。韩国科技预算管理模式的核心特征，是在力求既强调对本国科技活动的顶层设计和宏观调控，又构建有利于充分发挥各有关科技活动主体积极性的框架中达成一种平衡。

韩国科技预算管理的集中协调是在总统及其负责的国家科学技术理事会（National Science and Technology Council，简称NSTC）下达成。由于国家科技理事会的秘书处设在国家科技部，韩国的科技主管部门——科技部实际担当一些具体协调工作。因此，虽然韩国科技部没有预算权，但由于目前NSTC拥有对研发项目和预算进行协调的最终权力，作为其秘书处的科技部事实上不能完全排除在外。

从1999年开始，通过韩国政府大量的努力，伴随其科技政策制定机制的调整，韩国的科技预算管理模式发生了一些变化，加强了顶层设计和宏观调控力度。1999年，国家科学技术理事会（NSTC）成立，韩国总统担任理事会主席。由与科技有关的各部部长和科技团体的代表组成，它负责确定分配科技预算的优先权，并协调科技政策与研发项目之间的关系。NSTC的秘书处设在国家科技部。韩国政府对于科技经费预算的编制和决策需要依循8个步骤，在整个科技预算申请和科技预算编制的过程中，NSTC都担当重要角色。政府研究开发预算的编制及决策，以前是由计划与预算部单独主管，1999年起，NSTC发挥重要作用。在预算申请阶段，该理事会将两次向计划与预算部通报自己的意见；在预算编制过程中，它将向计划与预算部三次通报对上年度国家研究开发计划执行情况的调查、分析、评价意见。2004年4月，韩国计划与预算部宣布，NSTC将在该部确定对研发项目的预算之前对所有这些项目的预算提议进行审查。目前，NSTC拥有对研发项目和预算进行协调的最终权力。韩国科技部相当于NSTC的秘书处，2004年升格为副总理级，进一步强化了作为科技主管部门的宏观决策和计划调控职能。

（二）财政预算支出政策的运用

财政预算支出政策的运用主要体现在政府采购、直接科技投入以及高度透明的科技经费流通管道的构建等方面。

1.运用政府采购制度，扶持本国高新技术产品。政府采购本身承载着各种社会政策功能，各国都非常重视政府采购职能的构建和运用。作为最重要的市场购销活动，政府采购市场的健康发展在很大程度上能起到鼓励和扶持国内高新技术发展的作用。韩国政府推动高新技术发展的一个颇具成效的做法是，通过立法的至高权威性和强制力对高新技术产品实施政府采购制度。已颁布的相关法律主要有《科学技术促进法》、《科学技术基本法》、《科技振兴法》以及以总统令形式发布的《政府合同法实施细则》和以总理令形式发布的《关于特定采购的<政府合同法>的特殊实施规则》等。对于尚处于市场发展早期需重点扶持的本国高新技术产品，法律规定，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品一定比例，政府仍应优先采购。1983年公立学校率先购买当时价格昂贵的5000台国产计算机成为推动韩国计算机产业发展的原动力；2004年韩国政府部门为民族工业鼓气加油，以十倍于同类进口汽车的价格采购了数百辆现代公司新研制的清洁燃料汽车；目前政府采购国产软件的份额更是占到国内市场的“半壁江山”。

2.为科技创新提供资金支持。根据OECD《主要科学技术指标2006/1》所提供的数据，R&D投入占GDP的比重目前世界平均水平约1.6%，其中发达国家约2.5%-3%，发展中国家约1%-2%。目前韩国R&D占GDP的比重仅低于日本居世界第二位，而且增幅全球最高，2002年为 2.53%，2003年为2.64%，2004年为2.82%，2005年R&D投入比上年增加40%。高水平的R&D投入是韩国保持较高创新能力的重要保障，而为科技创新铺设坦途的韩国政府居功至伟。韩国政府提出，在2012年前投入巨资用来培育10所名列世界前100位的研究型大学，引入“国家特别研究员”，研发第十代新增长动力技术。同时实行优秀科学家国家管理制度，让有望问鼎诺贝尔奖的科学家负责国家大型研究项目，并为其提供充足的研究经费和国家要员级的人身保护。

3.构建高度透明的科技经费流通管道，为科技创新提供政策支持。韩国科技创新的主体是企业，政府对国家科技工作较少行政干预。但这并不等于政府行政不作为，政府的作用是为科技创新提供政策支持。韩国“科技振兴法”明确规定，负责全国科技创新的最高行政部门是科技部。2005年韩国重塑科技管理体制，科技副总理制正式走上前台。科技部长官被提升到副总理级，并在科技部成立副总理级的管理部门：科学技术创新本部，由科技部长亲自担任本部长。韩国政府对科技的高度重视由此可见一斑。科技部承担着国家重大科技政策的制定、科技产业优先发展项目的决策、科技发展的统筹协调等工作。政府根据不同时期的科技发展任务确定科技创新重点。韩国政府还构建了高度透明的科技经费流通管道，科研项目资助虽然集中在国家科技部门，但政府研发经费必须直接拨付到科研单位，同时科研项目实施和成果评价的权力掌握在独立的非政府组织手中，普通公民也可以上网查阅科技主管部门的项目计划书和资金拨款情况。这样的制度安排无疑有助于监督政府资金的运作情况，确保纳税人的钱落到实处。

（三）财政预算收入政策的运用

财政预算收入政策的运用主要体现在《技术开发促进法》和《鼓励外资法》中。为鼓励科技开发，韩国实行了按收入总额的3%－5%提取“技术开发准备金”、研究试验用设备加速折旧、技术及人才开发费扣除、进口学术研究用品减免关税、国内难以生产而从国外进口的研究用样品免征特别消费税等优惠政策；对为国内服务的外国技术人员，从其提供劳动之日起5年内的劳动所得，免征个人所得税；在科技成果转化方面，韩国对新技术企业的资产投资实行税前扣除或加速折旧、对技术转让收入减免税收、对技术开发先导物品在进入市场的初级阶段一定期间内减免特别消费税，对符合条件的工程技术项目和信息行业，自开工后有收入年度起，6年内对该项目所获收入减半征收法人税。

三、借鉴与启示

韩国自主创新的路径证明，后发国家实现经济快速赶超，大多都要经历或长或短的一段模仿创新阶段，待各方面条件具备后，自主创新理应成为经济增长的主要驱动力。近年来，我国也开始了建设创新型国家的实践和理论探讨。当前，自主创新得到了国家高层领导的重视并采取了诸多有利措施，同时，经过几十年的积累，我国已具备进行独立自主研发的实力。而且，我国1998年以来，在财政预算管理领域推出的部门预算改革、收支两条线改革、政府采购制度改革和国库集中收付制度改革等一系列改革，是相互联系、相互制约的预算支出管理的重要环节，有力地保障了我国自主创新相关政策的实施。因此，如何在发展中利用财政预算管理政策促进自主创新是当前的一大重要现实问题。结合韩国的成功做法，未来我国财政预算管理政策的完善方向主要体现在以下几方面。

（一）加强国家科技预算编制和调整的顶层设计和宏观调控

我国虽然成立了国家科技教育领导小组，但从实际运转情况看，还没有对国家科技预算编制和调整发挥实质性作用。我国正在推进部门预算改革，在中央一级，不同的科技预算单位在编制科技相关预算时，均根据有关规定，结合本部门需要编制和调整预算数额，国家科技部仅编制本部门的科技预算，它在全部政府科技预算经费中只占一部分，它也没有权力影响整个科技预算的编制和调整，国家财政部在进行综合平衡时基本不打破现行框架，事实上我国目前没有一个部门能够真正充当对政府科技预算编制和调整进行协调的角色。

国家科技预算编制和调整是直接反映国家科技政策和国家发展战略变化的重要工作，并对全社会科技活动产生巨大导向作用。各部门科技预算编制和调整缺乏高层设计和协调，不仅会导致科技预算分配和执行中的重复浪费和布局缺失并存，导致各部门对利益分配格局的追求和博弈，也不利于政府通过科技预算管理实现对国家科技活动的宏观调控。借鉴韩国的做法，根据我国政治体制和财政体系特征，全盘设计、建立和完善合乎我国特色的科技预算编制和调整的调控方案已经非常迫切。

（二）以政府采购来培育新兴技术领域和成熟技术领域的自主创新能力

自主创新能力的培育不仅包括新兴技术领域，还包括成熟技术领域。新兴技术可以使我国在某些前沿技术领域处于领先地位，成熟技术领域的创新则有利于我国传统产业的改造，形成新工艺和新产品，两方面都需要政府扶持和支持。因此，对这些领域，政府支持的方式不是直接的研发投入，而是在政府采购的财政预算中优先安排自主创新产品，通过政府技术和商品劳务采购先期形成产品消费市场，进而形成大规模的民间消费市场。在未来的政府采购活动中，政府一方面要创造市场，另一方面要通过政策倾斜开辟市场，对国内技术和生产能力已经成熟的产业，在采购政策上向其倾斜；对可以成为采购对象的特殊技术创新等，可用标准和参数手段来描述政府需求，提高其中标概率。并通过立法和完善已有的法律法规使这些政策具有至高的权威性和强制力。我国2003年出台的《中华人民共和国政府采购法》，因其内容过于模糊和笼统，难以有效约束政府机构的采购行为。

（三）以R&D投入强度来强化财政预算支出政策在自主创新中的主导作用

从韩国的自主创新能力培育过程来看，在市场发育到一定程度后，市场主导型的自主创新模式必然要取代政府主导型发展模式而发挥主要作用，这可从资金来源和技术需求两方面得到证明。但对于我国而言，技术基础仍然比较薄弱，民间对基础技术研发的积极性不高，更为致命的是在我国技术创新市场上，害怕承担创新风险的心理普遍存在。因此，在这一关键时期要努力提高财政预算对科技的投入，形成稳定的科技资助收入来源机制，保证国家R&D投入占GDP的比重迅速达到2%①《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》要求，“十一五”末期我国R&D投入将达到GDP的2%。，甚至允许其超常增长。通过财政预算R&D投入保障关键技术、重要项目、前沿技术等的研发资金，同时形成强烈外溢，诱发社会对技术的需求和研发投入的积极性。但是，现代社会的竞争也不一定是研发投入越多，其自主创新能力就越强，实际中R&D投入与高素质人才密切相关。因此，着眼于可持续自主创新能力的培育，财政预算在注重R&D投入强度的同时，还应重视教育投入，按照保证我国教育事业快速、持续发展的需要，使财政预算对教育的公共投入总量每年至少不低于同级财政预算支出的增长幅度，建立一个有效的、与现代科技进步和市场经济发展需要相适应的教育投入体制，同时，优化财政预算教育投资结构，鼓励人才流动，提高人力资源配置效果。

（四）设计科学的预算管理制度

我国科技创新中的政府作为，存在诸多不适应和尚待改进的问题。一方面僵化的行政区划导致的各行政主体的利益考量和各部门过于专业化的分工客观上阻隔了科技与经济的有效结合，使得科技对社会经济发展的贡献率大打折扣。另一方面科技经费审批权和配置权过度集中于政府使浪费和腐败现象难以避免。客观地说，韩国科技创新的资源大部分我们也具备，关键是缺少整合这些因素的财政预算管理体制。

近年来我国对某些自然科学基金的投入并不少，有些甚至高达上亿元人民币，但资金往往在多个环节被截留。科技经费分配到各预算单位后，预算经费的执行存在一定自主性。尽管我国正在推进部门预算改革，试行零基预算，从预算编制环节加强对预算执行的调控和监督，但由于科技活动具有较强的不确定性和风险性，科技经费的安排和执行事实上常常难以明确把握，也不宜管得过于僵硬。

目前，我国中央一级就有众多科技预算执行单位，各科技预算单位在预算执行上更多从本部门的科技需求出发进行部署。国家科技教育领导小组没有在实质上介入科技预算管理，它对我国科技政策的导向，常常难以在各部门科技预算执行中体现。部门预算改革之后，国家科技部不再掌握各部门属科研机构的事业费，主要依靠其管理的部分科技计划拨款经费，对全国科技活动进行宏观调控和管理，调控功能进一步减弱。如何在科技预算执行中，通过适当的宏观调控和监督管理，引导科技预算的执行按照符合我国国家以及科技发展战略的需要进行布局和安排，需要更灵活的机制创新。

一定程度的科技经费多部门布局，能够调动各部门科技活动主体的积极性，但我国作为发展中大国，为推进全面建设小康社会进程，实施国家自主创新战略，在政府科技经费投入有限的情况下，更需要集中力量，统筹调配，提高科技经费使用效率。当前，面对我国科技经费管理条块分割、多头管理，资源分散、重复浪费现状，科技行政管理部门要结合国家科技发展战略对国家科技资源进行统筹协调和优化配置，困难重重。因此，研究建立适合我国现行财政预算管理体制的科技经费管理协调机制，发挥各级科技行政主管部门在资源配置中的协调功能，是推动我国科技进步，支撑国家经济社会发展目标的迫切需要。

我们关注韩国的经验，如果只专注于技术上的安排而忽视其为确保国家科技经费合理利用而进行的预算制度设计，就很难从根本上了解韩国科技创新的原动力。

（五）以税基式减免来激发企业自主创新的热情

由于我国实行的是流转税和所得税为主体的双主体税制，对企业自主创新的激励大部分是通过税率减免、区域优惠来实现。显然，这种政策激励未能收到良好效果，未来激励企业自主创新的税收政策仍然是流转税和所得税的优惠格局，问题在于合理协调两者的关系。对于流转税，应以税额减免、税率优惠相结合为主，如对技术人才在技术创新成果转让和技术服务等方面的收入免征营业税等；而所得税则应以税基式减免为主，具体而言是鼓励企业加大科技创新研究和开发投入，优惠重点转向具体研发项目的扣除设计，如对为从事研发而购入的机器设备，允许采用加速折旧；提高企业职工教育经费的计提比例，强化科技人员工资扣除在项目扣除中的地位；改革个人所得税制度，为企业科技人员发展留足税收空间。

〔1〕赵树宽，许超，王嘉嘉.典型国家创新体系的对比分析及启示[J].工业技术经济，2008（3）.

〔2〕高昌林，张越，玄兆辉，李爱民.完善购买国货原则，促进企业技术创新的政策建议[J].中国科技论坛，2006（3）.

〔3〕刘静.韩国发展科技经济的经验[J].全球科技经济望，2006（7）.