人大预算监督：期待由形式向实质转变

连家明

盯紧政府的钱袋子，是现代议会最重要的职能之一。预算监督之所以重要，在于预算能最清晰直观地反映出政府的全部行为，实现对预算的有效监督，就可以实现对政府行为的有效约束。回顾历史，现代资本主义国家代议制架构最初的形成，便缘起于13世纪英国贵族与民众对君主预算权的剥夺与控制，而美国19世纪末20世纪初经历的所谓“进步时代”，也源自于对现代预算制度的引入，将“看不见的政府”变成“看得见的政府”。

我国《宪法》明确规定，人民代表大会作为最高权力机关，有审议、调整和监督政府预算的权力。人大及其常委会对预算的监督，与财政部门监督、审计监督一道，共同构建起我国的预算监督体系，并发挥着核心的作用。改革开放以来，人大预算监督工作取得了积极的进展，规范化、法制化和民主化步伐逐步加快，进入到新中国成立以来最好的一个阶段。尤其是近两年，人大预算监督作用受到空前关注，实践中也有所创新。但同时，我们也看到人大预算监督还存在诸多问题，仍处在形式监督大于实质监督的一种虚化状态，很多地方亟待完善。

首先，人大在预算监督的权力地位上形实不符。按照我国现行的政治架构，人大是法律上的最高权力机关，但现实中党委和政府更有实质性的权威。预算草案在报送人大审议之前，一般要先经过政府和党委的认可，而经认可后上报的预算草案自新中国成立至今就没有被否决的案例。其次，人大在预算监督所需各类保障上乏善可陈。无论是组织保障还是人员配备，都难以满足预算审核庞大工作量的需要，而人大代表的非专职化和世界上最紧凑的预算审核周期，也使“橡皮图章”这种形象化的讽喻无法避免。再次，人大在预算审批和预算调整上的监督作用也常流于形式。预算的完整性、细致性和公开性远远不够，现行法律法规的模糊使政府获得太多规避人大预算监督的弹性空间。预算审核过程中辩论程序和代表意见处理程序的缺失，以及一揽子式的表决模式，使“少数人”在“民主集中制”原则下无奈“失语”。而对预算执行情况以及决算情况的监督，由于没有法律责任的相关规定，也使得人大监督成为过场，权威性进一步削弱。

就当前来看，强化人大预算监督作用，最迫切的就是要抓紧完善相关法律法规，尤其要把握好《预算法》修订契机，为人大预算监督构筑更加清晰有力的法律依据，为各级政府提供更加明确严格的行为规范。同时，必须加快推进公共预算的阳光化，提高预算细化程度，将预算外收入和执行中超收收入都置于人大预算监督之下，使公众看得见、看得懂、看得全，使政府行为无所遁形。此外，还要有效延长预算审议的周期，努力增强人大代表的专业素养，积极完善预算审核的程序和模式，明确相关责任制度，在时间、人员和机制上为人大预算监督创造更加良好的条件。当然，还有一个不容回避的问题就是要对人大自身进行深入的改革，包括真正实现人大代表的广泛性、改革人大代表形成机制及做实人大及其常委会职权等，以避免人民代表大会未能真正代表人民时而陷入另一个改革的误区。