统筹城乡发展中的二元制度障碍与突破土地——以成都试验区为例

○郭正模

（四川省社会科学院经济研究所四川 成都 610072）

统筹城乡发展中的二元制度障碍与突破土地
——以成都试验区为例

○郭正模

（四川省社会科学院经济研究所四川 成都 610072）

现行的城乡土地二元制度是制约城乡统筹发展的主要障碍。要实现统筹城乡发展的目标，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题，突破点是实现农户宅基地的财产权流转，从而使农民获得应有的公民权利和平等的市场交易地位。本文以成都试验区实施“三个集中”为切入点，对其中涉及的土地制度问题进行若干理论及政策探讨，提出了若干农村集体土地制度改革的对策措施。

统筹城乡 土地制度 二元结构 农村集体土地 宅基地

2007年6月，成都市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，随后四川省委、省政府又确定在德阳、自贡、广元三市及一些县启动省级统筹城乡综合配套改革试点工作。按照成都市自2003年以来推行的城乡一体化和实行以“三个集中”为发展路径的前期改革经验来看，现行的城乡土地制度安排是影响进一步改革发展的深层次难题之一，其核心是我国目前在城乡实行国有和集体所有两种不同的土地所有权制度的二元结构，以及在土地资源利用配置及收益分配所涉及的复杂关系。本文认为，要实现城乡统筹发展的目标，其基本出路是构建城乡统一的土地产权市场；重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题；突破点是实现农户宅基地的财产权流转，从而使农民获得应有的公民权利和平等的市场交易地位。最终使城乡土地资源得到高效利用，土地收益得到合理分配，城乡经济得以协调、可持续发展。

一、我国城乡二元土地制度安排及其弊端

土地制度是中国经济社会制度安排的核心内容。1949年中国革命成功的社会基础无疑是“土地革命”的土地制度变迁及由此引发的广大农民对拥有土地所有权的向往；上世纪80年代初的中国改革的起点是农户对土地承包经营权的获取。但是在计划经济体制时期建立的一整套土地制度安排中，传统城乡二元经济结构所形成的集体土地所有权和国有土地所有权的物权不平等关系仍然被维系。农村集体土地所有权作为一种受到严格限制的产权，国家和政府对其用途、流转、处置、收益进行了严格管制，因而其所有权并不具有产权经济学中一般意义上的完整产权性质，即缺乏产权所有者的绝对意义的支配权和转让权（蔡继明，2006）。在集体土地（承包地、乡村公共用地及农户宅基地）向国有土地产权转变的征用过程中，存在明显的交易地位不对称情况，从而有悖于市场经济要求的权利平等的基本准则。在限制交易的法律制度背景下，农民的宅基地与地面附着物——房屋的产权相分离，其物权的财产特征无从被体现，因为作为财产的价值实现必须通过交易和替代物效用的参照才能被体现出来。而财产不能被有效转让和交换就意味着资源的有效利用和配置会受阻，从而决定了我国农村集体土地资源利用普遍存在的低效率状况。

改革开放30多年来，我国农村集体土地的制度也随之发生了一些变化。首先是农村改革初期，农户进行了土地承包后，政府对农用土地生产用途的严格管制向相对宽松的市场导向转变。上世纪80年代初期，广大农民虽然取得了耕地的承包经营权，但政府仍然要求按田亩来合同定购粮食及其他农产品，直到后来通过农村产业结构调整取消粮食合同定购，改为用货币缴纳农业税。目前已基本不限制耕地的生产经营项目和农作物品种，近年还完全取消了农业税赋，并实行若干补贴政策。其次是农民承包土地期限长期化，由“增人增地、减人减地”和集体内调整的不稳定的承包关系向《土地承包法》规定的农民承包权30年不变的政策转变，农户取得了承包土地的长期性经营使用权及家庭成员的使用维承权。再次，农村集体建设用地由非市场化内部利用向市场化的流转交易转变。乡镇企业用地通过集体和乡镇政府无偿调配与使用的状况已彻底转变，全面实行了市场化的土地租用、承包、出让、转让、抵押、作价入股、作价出资等流转方式。近年更是通过《宪法》、《土地管理法》、《物权法》及《担保法》等加以规范和保障。

但是，现行的城乡二元结构的土地管理制度安排仍然未从根本上加以打破。

一是现行制度严格限制农村集体土地的非农化利用的产权交易市场途径，规定耕地的非农利用必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。在实际操作中，有相当部分土地并非公益性利用，而是在“国家建设”名义下的城市利益集团的经营性利用。加之地方政府“以地生财”的逐利行为，不断抬高城市土地价格，最终对城乡居民居住水平的提高和经济发展都带来负面效应。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地的所有者的利益损害非常显著。

二是在实现城市化、工业化过程中始终未肯定农民本应拥有的土地财产权，从而严重地限制了农民的自由迁徒和社会身份转变。这在于现行土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，但却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，尤其是农户与集体组织之间的土地的财产权益边界更为模糊。如农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿退出具有长期经营权的承包的土地，对具有永久使用权的私产性非常明显的宅基地也不能变卖为财产带走。这种制度安排使得大批转移在外的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基土地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营甚至抛荒，以及大量的住房闲置。大规模的“两栖型”人口流动形式和农村劳动力的非完全转移，造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而是对稀缺土地资源的极大浪费。

三是作为利益主体之一的政府强化对土地市场的垄断和行政管制，限制农村集体土地市场的产权交易活动的空间，使我国土地市场化水平远远低于资金、劳动力、生产资料、生活资料等生产要素市场化水平，与“现代产权制度”的要求极不协调。集中体现为对农村集体建设用地中的乡镇村企业用地和农户宅基地的产权转移、流动、交易加以种种限制（尤其是与信贷有关的抵押权）。在利益驱动下使有关交易被迫采取一些非公开渠道进行。如利用农村建设用地发展起来的“小产权房”，即是农村集体、农民和乡镇政府同中央政府之间的复杂利益博奕的结果。土地交易多方绕过上级政府直接进行农村集体土地的商品性住房开发。尽管政府明令禁止城市居民购买“小产权房”，并宣称“小产权”房屋的买卖合同不受法律保护，但迄今仍屡禁不止，开发出售活动仍然普遍存在，甚至愈演愈烈并公开化。至于绕过耕地占用指标的行政计划管理的“以租代征”方式的农村集体耕地非农化使用现象，更是对这种“世界上最严格”的土地管理制度安排的挑战。这些问题都充分说明，缺乏同城市国有土地平等地位的城乡土地制度安排和相关政策运作机制已严重失灵，启动统筹城乡一体化的土地制度改革势在必行。

二、成都市统筹城乡土地制度探索

成都市对城乡经济社会统筹发展综合改革的试验工作早在2003年就已开始。该市以推进城乡一体化为核心，采取了一系列重大改革措施，对城乡土地管理制度及利益关系有所调整。成都试验区最核心的工作重心是“三个集中”的推进，即以推进工业向集中发展区集中为重点，走新型工业化道路，集聚新的经济增长点；以推进土地向规模经营集中为重点，走农业产业化道路，发展现代特色高效农业；以农民向城镇集中为重点，走新型城镇化道路，实现就地专业化就业和社区化生活转型。显然这里的“三个集中”均涉及到城乡土地制度的统筹和调整问题。

成都市按照“促进城乡生产要素自由流动”的创新思路，在土地制度安排方面有以下一些重要举措。一是在保持现行的城市建设等土地征用制度的前提下，加大了对失地农民的经济补偿力度，除对住房按一定面积标准重新安置外，还对劳动人口进行城镇就业的免费技能培训、职业介绍，以及利用土地补偿费为失地农民办理养老等社会保险。二是利用政府财政投入开展土地整理工程，对农户承包耕地和宅基地进行数量调整和空间置换，同时用新增耕地为全市建设用地提供耕地占用指标，促进该市的城市发展和工业集中区建设。三是积极引导农民建立土地合作社，将一家一户的土地承包经营权通过集体统筹入股或对外租赁，实行农业产业化的业主规模经营。为了保护耕地和粮食安全，市政府还对基本农田保护实行财政补贴政策。

成都市在统筹城乡土地制度方面客观上也触及到几个最敏感和棘手的问题。

一是农村集体土地中具有永久使用性质的农户的宅基地和长期使用性质的承包土地，其保障功能必须在土地征用和置换后由住房保障、就业保障、养老保障等其他社会化方式替代。忽略了土地的社会保障功能势必危及社会稳定和导致社会矛盾的尖锐冲突。因此，在农村集体土地被征用过程中，政府有责任对这种“非自愿交易”进行全面、足额的经济补偿，除直接成本外的机会成本部分的补偿要由就业保障、住房保障和养老保障等方式承担。“以土地换保障”在理论上是成立的，但具体的操作办法及标准则需要认真研究加以解决。

二是农民宅基地的私有财产权性质使其显然有别于承包土地、乡镇企业用地和乡村公共设施、公益事业用地的财产归属性质（段应碧，2007）。在土地征用、转换流转中涉及的宅基地财产权认定客观上已不可回避。如成都市农民集中居住后的农户宅基地面积大幅度缩小，加之原有的庭院经济收入受损，无法再从事家庭养殖经营，这说明政府的经济补贴政策对农民并不是一种优惠。但目前还缺乏“农转非”人员放弃宅基地的经济补偿的法律政策依据，以及在集体成员之间进行宅基地的转让、抵押等财产交易权利的法律界定问题。

三是城乡统筹中城镇居民向农村的逆向流动的土地产权交易关系的认定规范已提到议事日程之上。由于对农村集体土地非农业开发利用并不存在社会身份限制的法律依据，因而城镇户口居民按城乡统筹原则亦可“逆向”到乡村去租赁和购买住房，因为在城市化进程中，农村居民既可以“正向”转移到城镇就业、定居及租房和购买商品房，又可取得政府提供的廉租房和经济实用房。在取消城市和农村户籍区别的情况下，城镇居民取得以农村宅基地为载体的农村集体土地“小产权”房产的租用、购买权也显然具有合法性。只有如此才可以称之为城乡统一的土地与房地产市场。

据了解，我国安徽、广东、湖北等地在国土资源部的批准下都已开始了集体建设用地使用权流转试点工作，并相继出台了若干地方性法规或规章。如允许农村宅基地进入市场流转，实行集体建设用地与国有土地“同地、同权、同价”政策。对放弃宅基地和承包地的政府经济补助及社会保障措施方面，有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律层次。例如广东省2005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》是全国第一个在全省范围内允许农村集体建设用地使用权自由流转的文件。该办法以地方规章的形式明确了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押的范围、条件、程序以及土地收益、法律责任等具体内容。在配套文件中规定：“对符合宅基地面积标准的‘一户一宅’，其转让、出租的流转收益归该农户所有。”这意味着宅基地使用权可以直接进入市场流转和承认农户的相应财产权利。又如安徽省2002年出台的文件中也明确规定“农村村民宅基地使用权可以进行流转”，这显然是对现行法律的一种突破。

三、统筹城乡发展中的农村集体土地制度改革突破口

土地是城乡居民生存和发展的基本经济资源和财富来源。对农村居民而言，土地还具有明显的社会保障功能。但是在现行的二元土地制度安排中，广大农户的宅基地的财产私人性质不能通过合法的交易得以体现；农户对承包土地也并不拥有可以自由流动的完整意义上的产权；一般农民更是难以真正自主地参与和支配集体建设用地及公益用地的规划利用和收益分配。正是由于农村集体土地的市场化、资本化和财产化发育严重不足，不仅导致多数农村人口和劳动力的转移不能实现彻底离土，留乡农民的财产性收入也很难有大的提高。据笔者参加的由中国海南改革发展研究院在2007年12月组织的一次大型专家问卷调查结果反映，有65.4%的被调查专家和其他人士都认为，“我国农村改革的最大障碍是现行的土地制度”，且是多项选择中的首位，远高于其他选项几十个百分点。在我国，两种土地所有制并存并不奇怪，因为即使是西方国家也存在国有、社区（集体）和私人等多种土地制度，但关键是制度安排要具有合理性和非歧视性。

从城乡统筹发展的角度对现行城乡二元土地制度进行改革和有所突破，可采取以下一些政策措施。

一是以放弃宅基地的财产化和永久性使用权的产权、置换合理的经济补偿为突破口，体现国务院提出的“在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新”的要求。

农村宅基地是农民最重要的家庭财产，无论是从历史沿革或理论层面上看，宅基地实际上属于农民的私产。无论从西方基于人本主义的法制精神导出的正义为“最少受惠者的最大利益”，还是从社会主义的法制精神导出的正义为“最大多数人的最大幸福”来讲，承认农民宅基地按现行法律所规定的具有永久使用权的集体土地产权的准私人财产性质，都是有利于社会弱势群体的农村家庭利益保障和福利增进的正义。据成都市国土资源局统计，截至2006年，成都市集体建设用地面积共139万亩，其中宅基地125万亩，占集体建设用地的90%。按2006年末全市乡村户数210.56万户计算，平均每户占有的宅基地面积为0.595亩。因此，农村集体建设用地制度改革的核心是宅基地的制度政策变革。

应考虑明确宅基地的家庭财产权利，第一种方法是对有条件在城镇定居且有稳定收入的农户，通过与集体签订承包放弃宅基地的协议，取得由政府财政提供的法定劳动年龄结束后的养老金保障承诺。从理论上讲，即公民以放弃等基本财产权而获取一定预期收益保障。政府可将该土地纳入土地开发整理范围，实现新增耕地或建设用地，然后统筹置换到工业集中开发区或乡镇建设之中。第二种方法是对其价格通过“影子价格”或机会成本方法进行测算，由政府以补贴方式支付给“农转非”家庭或发给“土地券”，用于城镇购房优惠。第三种方法是在政策上明确农户可用自己的宅基地进行抵押贷款，农转非户可将其宅基地及住房对原集体内的农户进行有偿转让。

目前成都市实行的对迁入集中居住区的居民的建房补贴，实质上是对农户宅基地调整和部分面积使用权转让的经济补偿。宅基地的转换对实现耕地占补平衡、增加耕地和建设用地的有效供给有重要的现实意义。宅基地的转让、租赁、抵押等流转对盘活农村土地资产，解决农民融资难问题，促进农村居民向城镇转移、迁徒等都意义重大。其中抵押可能产生的负面效应（如债务风险导致失去居住问题），可通过抵押宽限期、提供乡镇的临时廉租房和经济适用房等方式解决或化解到最小程度。在乡村房产二级市场发育之后，实际上也允许一部分乡村居民不必拥有宅基地，而是像城市人一样在乡村中靠购房和租房生活。现阶段国家为了保障18亿亩耕地的红线而在土地的限制使用上下了很大功夫，但耕地占用“节流”的作用毕竟有限。如果能在广大离土进城农户的宅基地放弃的“开源”上做文章，可以很大程度上改变目前离土进城农户配置两套土地的浪费状况，以开发整理方式新增相当数量的耕地，在保证耕地面积不减的情况下合理统筹安排乡镇建设用地。以政府对农民宅基地等农村建设用地的“赎买”方式，实行以减少乡村建设用地与增加城镇建设用地挂钩的办法，促进城市化、工业化的发展。

二是对城市建设、国家重点工程等社会公益性土地征用的失地农民进行经济补偿，实行住房安置、就业培训、职业介绍和社会保障“五位一体”的服务，使集体土地合理转变为国有土地。

在不改变现行的建设土地征用制度的前提下，应根据农民的土地征用的机会成本考虑提高经济补偿标准，保证住房的重新安置，对劳动人口的城镇重新就业的免费技能培训、职业介绍，以及利用土地征用款支付家庭成员的养老保险金。对于城市、工业建设征用土地这种“非自愿性交易”，要在政策和制度上保证交易的弱势一方不至因此而受损和降低原有的生活福利水平。

三是进一步开放农村集体土地的资本化运作和经营范围，及时解决集体建设用地开发的“小产权”商品房的法律定位问题。

目前国内大城市周围乡镇利用集体建设用地进行商品性房地产开发，形成了数量不少的“小产权”商品房。成都市在推行“三集中”的过程中，“小产权”房情况也十分普遍。由于其价格低于国有土地的商品房（即“大产权”房），为城市居民购置第二套住房或“逆向”流往乡村居住开辟了市场需求空间。“小产权”房的产生和发展实质上是农村集体经济组织对非农用土地的资本化运作，是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者之间的经济利益博奕。从城乡统筹土地制度角度看是一种对二元结构的突破和制度性挑战。从法规上讲，其土地来源只要不是违规、违法侵占耕地，而是通过土地开发整理转换集中或利用原有的乡镇企业用地等乡村建设用地，则应当是不违法的土地开发行为，政府应考虑承认其合理性。但是应以对“小产权”房合理征收土地占用税和房产交易税、对业主第二套住房征收物产税等方式加以抑制其需求。有关税收款应专项用于城乡土地开发资金及农村社会养老保障基金的筹集。我们应当看到，“小产权”房的合法合规的土地来源毕竟有限，发展空间也明显带有局限性，如在缺乏道路、水、电、气及商业服务设施条件的边远乡村就难形成销售市场。只要对其严格执法，规范管理，完全可由房地产市场来决定其交易。

四是通过对农户承包土地转包、租赁、入股等流转方式，促进农业产业化经营发展，实现土地相对集中规模经营。

承包耕地等农用土地要在农户自愿的基础上，通过多种流转方式，使农用土地最大限度地资本化、市场化和财产化。由于各地情况不同，资源条件差异也很大，很难有一种固定的流转模式来引导农用土地的经营方式实现优化。但是农业土地经营规模的扩大必须依托土地流转，从而增加广大农户的财产性收入和工资性收入。也只有土地集中才能引导城市的资本、技术等生产要素向农村和农业领域流动，从而提高农村和农业的土地集约化程度和土地收益率，使新农村建设在城乡统筹中健康发展。成都市要大力发展“农家乐”等乡村休闲旅游业，鼓励留土农村家庭充分利用自有宅基地上的庭院、自留地和果园、菜地等承包土地发展乡村第三产业，充分发挥农业的文化休闲功能和生态保障功能，创造更多的社会财富。通过满足城镇居民的文化休闲等消费需求，启动农村家庭经营的内在活力，普遍扩大农户土地的收益水平。

[1]赵晓：启动第三次土地革命正当其时[J]．中国新闻周刊，2007（48）．

[2]党国英：深化土地制度改革不可久拖不决[N]．学习时报，2008 -01-21．

[3]张千帆：为什么禁止“小产权房”[N]．中国经济时报，2008-01-01．

[4]尤玉平：成都试验统筹城乡综合配套改革之方法、经验与难题[J]．珠江经济，2007（11）．

[5]陈水滨：论集体建设用地使用权流转的制度构建[J]．研究生法学，2007（3）．

（责任编辑：张琼芳）

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