关于建立国有资本经营预算制度的调查与思考

○邓崇璟 （山西大学 山西太原 030006）

一、现阶段建立国有资本经营预算制度的客观必要性

长期以来，县市财政部门对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点。

1、有利于建立和完善社会主义市场经济体制

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。财政预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。

2、有利于提高国有资产整体运营效益

国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。

3、有利于维护国有资产所有者权益

由于相应的监督约束机制尚未完全建立，在一些企业中出现了“所有者缺位”现象，如产权界定时存在产权代表不确定，产权交易中国有资产流失严重，资产经营中所有者权益无保障等。通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，可以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。

4、有利于公共财政预算框架体系的建立

通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，更有效地实行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。同时，国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。作为政府预算框架体系的有机组成部分，国有资本经营预算使政府预算的完整性不仅没有被肢解，反而得到了加强。

5、有利于国有资产管理部门职能作用的发挥

国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。

二、武穴市国有资本经营预算的主要做法及成效

1、基本情况

从2006年开始，武穴市相继出台了《武穴市国有资本经营收益收缴暂行办法》、《武穴市国有资产监督管理办法》以及《武穴市国有资本经营预算编报办法（试行）》等政策性文件。2008年，根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《国有资产收益收缴管理办法》等有关规定，借鉴外地经验，武穴市初步建立了编制、执行、监督、绩效考评等各种环节相结合的国有资本经营预算制度。据统计，武穴市现有控股企业12家，控股资产达6202.86万元；参股企业4家，参股资产达728.97万元；纯国有企业13家，资产总数为1.60亿元。其中：工业企业11家，农业企业3家，粮食企业11家，金融担保企业2家，贸易企业2家，按现行市场价值资产总额突破3.5亿元。2009年国有资本经营预算收入为11764万元，其中：利润收入500万元，产权转让收入11264；国有资本经营预算支出为11464万元，其中：制造业1186万元，建筑业425万元，商业流通事务1303万元，其他工业商业金融等事务支出8000万元。

2、主要做法

根据《湖北省关于试行国有资本经营预算的意见》、湖北省财政厅《省级国有资本经营预算编报试行办法》（财企[2008]16号）等文件规定，武穴市起草了市级国有资本经营预算编制办法（试行），落实了2009年武穴市国有资本经营预算收支，明确了武穴市国有资本经营预算试行范围、工作分工、编制原则和具体内容。国有资本经营预算基本内容主要包括国有资本经营预算收入、预算支出、预算编制和审批、预算的执行、预算职责分工和企业国有资本收益收取管理等。国有资本经营预算的收入，是指各级政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（一级企业）上交的国有资本收益。主要包括：国有独资企业按规定上交的利润；国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；企业国有产权、股权转让净收入；国有独资企业清算净收入和国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算净收入；其他国有资本经营收入。国有资本经营预算支出，主要包括：资本性支出，包括各级政府对国有及国有控股、参股企业追加资本的支出和购买企业国有股份等支出；费用性支出，用于弥补国有企业改革成本等方面的支出；其他支出，包括同级政府决定的重大工程支出，补充社会保障经费支出等。主要作法是：一是建立了国有资产收益预决算制度。出台了《关于武穴市国有资本经营收益收缴管理办法》，使国有资本预算收入步入规范化、制度化轨道，为做好国有资本金预算工作提供了前提。二是明确了国有资产收益管理和预算主体。市级国有资本经营预算试行范围为武穴市国有资产监督管理局监管的企业（以下简称市属企业）。市财政局为市级国有资本经营预算的主管部门，负责编制市级国有资本经营预算草案；市国资局为市级国有资本经营预算单位（以下简称市级预算单位），负责编制本单位所监管企业国有资本经营预算建议草案。三是制订了国有资本收益预算编制原则。第一，量入为出、统筹兼顾、保证重点、留有余地。第二，效益优先。在强调国有企业自我积累、自我发展的基础上，主张国有资产收益更多的投向能实现保值增值、实现效益最大化的资本项目。第三、遵循国家和地方国有经济布局和结构战略性调整规划，减少国有资本退出领域的支出。四是规定了国有资产收益来源和使用范围。国有资产收益来源包括资本性收益和产权转让收入。国有资产收益使用范围包括资本性支出、企业改革成本支出和其他支出。五是建立了国有企业利润分配和留存收益年度报告制度。每年度初，国有企业编制上一年度利润分配方案，报市国资局。国有独资企业按照市国资局的批复意见决定利润分配，国有控股企业的利润分配方案提请股东大会审议批准，国有产权代表按照市国资局的批复意见，在股东大会上表达意见和行使表决权。六是建立了国有资产收益上缴责任制度。国有企业每年应上缴利润（股利、红利）在规定的时间内缴清。同时将国有资产收益收缴和考核结合起来，凡未经批准欠缴利润或不按规定程序决定分配利润的，年度内不享受财政各项扶持政策。

3、取得的成效

国有资本经营预算的实践，带来了四大良好效应，增强了企业责任意识，促进了企业发展壮大和国有资产保值增值，增强了宏观调控手段，有效扶持了一批经济效益好、发展前景大的企业，助推了国有经济布局和结构调整，通过国有资本金收缴和加大国有资本金投入，提高了国有控股地位。一是缓解了中小企业融资难。通过国有资本经营预算，增强了担保公司的担保实力。全市50家企业累计获得担保融资达3.5亿元，特别是在世界金融危机下，大大地缓解了一大批中小企业融资难的问题，使中小企业在国家宏观调控的前提下，得到了稳步发展。二是扶持了科技创新型企业。主要是通过有偿、无偿、注入资本方式扶持科技创新发展性企业上市。三是增强了城投公司实力。为了搞好工业园区建设，两年向城市投资公司注入资本金1亿元，使城市投资公司的投融资平台得到了充分发挥。2009年，该公司通过增强资本实力，得到各家银行融资3亿元，为全市工业发展和招商引资奠定了发展基础。四是灵活运作了国有资本。在编制国有资本经营预算时，将应交利润、应交国有股股利、股息并未作为重点，更侧重资本运作，选择适当时机增减国有股权（股份）。适时减持、增持上市公司国有股权。在资本运作、广济药业国有股权总体不变的情况下，取得国有资本经营净收入2.84亿元，使国有资本经营预算规模大大提高。

三、存在的主要问题

1、国有资本收益的构成问题

从理论上说，国有资本收益应包括国有资本所有权的各种所得，如税后利润，股息和红利，出售收入等。但是，在实践中国有资本收益并不容易界定清楚。如对于垄断国有企业，尤其是自然垄断企业，其利润中哪些是垄断带来的？哪些是经营者良好经营带来的？垄断带来的利润应该全部归为国有资本收益，而由经营者良好经营带来的利润，则需要在经营者、职工和国家之间进行分配。两种利润混在一起，经营者可能具有很大的机会主义动机攫取本属于国家的收益。

2、国有资本收益的性质问题

国有资本的所有者是全民，其收益也必须归全民。但由于全民不能像股票持有者那样直接获得股票收益，也不能在不满意企业绩效时“用脚投票”，而只能依靠国家的公共财政支出间接受益，因此，国有资本收益必须纳入国库，然后通过公共财政支出才能回归于全民。这就是说，国有资本收益属于国库收入，这一性质必须明确，否则，将不可避免地出现国有资产的滥用、流失和错误配置。而且，国有资本收益不明，其不合理使用还可能被披上合理化的外衣。

3、国有资本收益的使用问题

地方政府国资委只是国有资产所有者的代表或者代理人，不是最终的所有者，因此，国资委不应具有国有资本收益使用的法定权利。国有资本收益的使用应由人大代表“用手投票”，即人大代表有权就上一年度的国有资本收益使用情况和本年度的使用计划进行讨论，并作出决议，然后由财政部门和政府国资委负责实施。作为代理人，地方政府国资委不能以任何理由直接截留国有资本收益。

4、国有资本收益的收取问题

国有资本收益留归企业使用已经实行了20多年，具有相当的路径依赖性，在收取时可能会遇到很大的障碍，或者因收益界定不清而不能完整地收上来。对此，应在对国有资本收益进行严格、科学地界定的基础上，建立规范化的收益收取程序和组织体系。一旦发现问题，行为者必须承担法律责任。

四、对策及建议

1、预算编制坚持“四项原则”

一是效益优先的原则，力求以最小的投入，取得最大的经济和社会效益，追求所有者权益最大化；二是综合平衡，量入为出的原则，积极稳健，实事求是，以收定支，加强风险控制；三是目标与长远规划相结合的原则，既要考虑当前利益，又要兼顾长远目标，要统筹兼顾，科学决策；四是权、责、利对等的原则，落实好预算执行单位及其负责人的权利、责任和义务，为出资人考核企业负责人业绩、选择企业负责人提供依据。

2、明确经营预算投入方向

公共预算收入的主要来源是税收，支出也主要用于社会公用事业。国有资本经营预算，是国有资本取得的投资收益和产权转让收入，主要用于经济结构战略性调整，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的增值。一是要重点投入到国有企业的追加资本、增购股份等资本性支出，扶优扶强，促进国有经济布局和结构的战略性调整；二是支持国有企业自主创新、资源战略投资等发展经费支出；三是支持国有企业重组改制等改革经费支出。

3、维护好国家所有者权益

武穴市今后国有资本收益主要包括：企业税后利润和国有股东分得的股息和股利、国有资产投资形成的收益、国有产权转让、股权转让、清算等国有资本处置收入、公共预算中划转的、专门用于国有企业改革和发展的资金、依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目。财政、国资应该站在维护国家所有者权益的高度，努力做到不漏收、错收和少收。

4、强化国有企业财务监管

一是要建立健全规范的企业财务管理制度，做到有章可循，有规可依，违者必纠；二是要规范账户设置、资产收支行为、对外投资活动，严禁弄虚作假；三是要建立定期报表和不定期督查制度，及时了解和掌握企业财务状况，发现问题及时纠正；四是严格对企业经营者保值增值责任考核。要落实国有资本收益预算，必须建立和完善保值增值责任考核办法，要把国有资产保值增值率、实现利税、国有资本收益及上缴红利等作为重要考核指标，并与企业经营者收入挂钩，奖惩兑现，增强责任感，激发积极性，以便做好过去一直游离在预算外的财政蛋糕。

5、制定相应配套措施

一是建立定期考核和评价制度。各有关部门要把国有资本经营预算执行情况作为企业领导人经营业绩考核评价的重要依据之一，与企业年薪制等收入分配政策挂钩，建立激励和约束机制。二是认真开展宣传培训工作。各级财政部门、国资委要加大对国有资本经营预算的宣传力度，认真开展相关业务培训工作，特别是要及时培训国有、国有控股企业监事会成员和财务人员，统一思想认识，调动各方面的积极性，齐心协力搞好资本经营预算工作。三是加大监管工作力度。国资委、财政及国有、国有控股企业的监事会要加强对国有企业资本投向和投入的指导和监管，严格管理，规范运作，确保经营预算工作在政府统一监管下，按照市场经济规律要求运行。