关于我国农村信用合作社改革的认识

○叶开宗 （河南大学经济学院 河南开封 475001）

作为农村合作金融力量的主要代表，我国农村信用合作社长期以来却是在偏离合作金融的道路上发展的，依附于政府，服从于国家效用函数是其主要特征。农村信用社要走回最初的合作金融道路已经不可能了。在市场经济条件下，注重经济效益、追求利润最大化的经营策略已成为必然的选择，所以，农村信用社的商业化、股份制改革是必然取向。但鉴于我国的二元社会结构，社会上有大量弱势群体存在，具有扶弱性的合作金融仍有发展的基础。这并不意味着信用社要走回最初的道路，因为其已积重难返，所以我们现在要做的应该是积极发展农村合作互助金融组织，以弥补改革后的农村信用社职能上的不足。

一、农村信用社的合作之路

合作金融组织最早产生于19世纪的德国，其最初是为适应社会上一些小生产者、小经营者和农民等弱势群体的需要而产生的。合作金融组织的宗旨是维护社员经济利益，为社员提供各种金融服务，不以营利为目的。

根据1995年国际合作社联盟对合作制所确定的七条原则，即自愿开放、民主管理、社员入股、自主经营和自担风险，教育培训原则，合作社间合作原则以及关心社区发展原则等，我们认识到初级形式合作金融组织最显著的特征就在于其坚持合作互助、自主自愿和民主管理的基本准则，这是由合作金融组织最初产生时的初衷所决定的，也是其真正发挥满足社员金融需求功能的保证。同时，这三个特性也是一个合作金融组织最基本的禀赋要求，成为我们判别一个金融组织是否为合作金融组织的标准。以这三个特征为基础，我们可以对农信社走回初级形式合作金融的可能性进行分析。

1、合作互助

我国农村信用社诞生于20世纪50、60年代的合作化运动高潮之中，其产生表面上是为了推动农村经济的发展，满足农民的金融需求，实际上则成为在特殊时期特殊政策指引下服务于国家意志的工具，这种组织的出现主要是人为的推动。事实上，在资金短缺和社会经济二元性格局下，金融机构下乡的目的就在于汲取农村金融力量，服务于工业化和城市化建设，这其中农信社充当了“主力军”作用。数据显示，自20世纪70年代以来，我国农村信用社对农村的贷款余额就一直小于存款余额，贷存比小于1。于是，农信社在其长期发展过程中，主要发挥的不是解决农民资金困难，满足农民资金需求的作用，相反地，它不断地像抽水机一样把农民手中的资金汇集到城市、汇集到工业化部门，对农民实施了变相的掠夺。长期以来，我国农村信用合作社没有发挥合作金融组织应有的互助合作功能，没有起到集合众多社员资金解决某些个体资金困难的作用，它一直以来只是在为城市和工业建设服务。从这点来看，我国农信社一直以来是有合作之名而无合作之实的。

2、自主自愿

合作金融组织，是应以社员自主自愿为前提的，而且主要应体现社员间出于对自身利益的维护而进行互助合作的意向，这就意味着合作互助金融组织主要是一个自主经营、自担风险的民间组织，它不应被纳入国家正规金融体系，也不应服从于国家效用函数，否则就会有失合作金融组织的草根性，不利于其发挥调动社员积极性和服务社员金融需求的作用。但在我国，农村信用社却长期走的是“官办”之路。1979年至1996年，我国农村信用合作社一直是由中国农业银行领导和管理的。1996年8月，我国农信社与中国农业银行脱离了行政隶属关系，对农信社的业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。2003年以后，伴随着“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的农村信用社改革原则提出，农信社被逐步交由省级联社管理和负责，国家监管机关依法实施监督。

由此，我国农村信用合作社在其发展过程中一直未摆脱对政府的依赖，一直带有“官办”色彩，这不仅造成其组织管理工作中的“计划经济头脑”，而且长期的地方政府意志作用于信用社，使得双方结成某种既得利益关系，共同构成对农信社改革的阻扰。在这种长期“官办”的背景下，要想我国农信社体现社员意志，代表社员利益，服务于社员金融需求，这几乎是不可能的。

3、民主管理

从国际合作金融发展经验来看，合作金融组织自产生以来一直坚持民主管理的原则：第一，合作社社员均享有一人一票的投票权和同等的参与决策权。第二，建立有完善的“三会”制度，合理的内部组织结构，信用社内部决策权、监督权和执行权三权分立，各司其职，相互监督。第三，清晰的产权，所有权主体到位，所有者拥有选择和监督代理人的权利，股权结构完善，管理决策高效。

但我国农信社，长期以来，产权不清晰，管理体制不完善，所有者主体地位难以真正实现；“三会”制度形式化，“三会”成员多由内部经营管理人员担任，理事长则多由政府或上级联社指派，造成了信用社的经营管理缺乏透明度，主要责任人的行为无法受到有效的监督和制约；股权结构不合理，股权分散，社员参与民主管理的积极性不高。同时，信用社内部人控制严重，普遍存在社员“搭便车”现象，社员代表大会无法真正发挥作用。由于对所有权和社员基本权利没有法律保证，农村基层政府仍然主管一切经济活动，谁权大谁说了算，民主选举只是流于形式；信用社内部人员配置和经营决策带有行政色彩，缺乏透明度；受目前会计、管理框架的约束，社员监督信用社成本过高等（谢平，2001），我国信用社的民主管理几乎成了一句空话。缺乏民主管理的农信社，在发展过程中将更多地屈服于国家的效用函数，那么，信用社的“三性”（即管理上的民主性、组织上的群众性和业务经营上的灵活性）特征就无法得到体现，信用社的集体合作金融组织的定性就成了理想化的产物（曾康霖，2001）。

总之，我国农村信用合作社长期以来走的并非合作金融的道路，而是在合作金融的名义下行着商业金融或政策性金融之实，在相当长的时期内是作为国家在农村的基层金融机构而存在并发挥作用的。在这一发展过程中，一方面基于地方政府意志而开展业务活动，为农信社积累下巨额的债务负担和不良贷款，导致农信社资产质量低下、经营效率不高；另一方面，信用社内部人员和一些地方政府基于原有体制形成自身利益，他们不愿改变现状，阻挠农信社改革，有碍于农信社经营效益的改善。在这样的条件下，要把农信社发展成为充分体现社员主体地位、实现社员间互助合作的初级形式合作金融似乎不可能了。此外，市场经济条件下，面对经营环境的变化和自身经营管理的需要，世界范围内出现高级形式的合作金融，不仅经营目标商业化、组织形式股份化，而且其业务范围、服务内容及手段等均在原有基础上有所突破。我国也发展市场经济，农信社的发展同样面临着追求经济利益的市场环境，所以借鉴高级形式合作金融发展经验，对农信社进行商业化、股份制改革，按现代企业制度建立健全法人治理结构；完善公司股权结构，吸引多种类型投资者入股；明晰产权，完善农村信用社管理体制就成为必然选择。

二、发展农村互助金融组织，与农信社形成互补

我国农信社在历史和现实的约束下，应摒弃发展初级形式合作金融的改革取向，积极进行商业化和股份制改革。但与此同时，一个严峻的问题就出现了，鉴于商业性金融组织天性所具有的“非农化倾向”，如若农信社也发展成为一个商业性金融组织，那么农村金融的供给力量不就完全丧失了吗？事实上，这种担心是合理的，在我国当前以农信社为农村金融主力军的发展背景下，一旦农信社也“非农化”了，我国农村金融将变成无源之水、无本之木。于是这就意味着仅有农信社的商业化改革不能解决我国农村当前面临的金融供给瓶颈，我们需要同时发展适应当前需要的农村互助金融组织，以满足农村日益增长的金融需求，缓解供需矛盾。

其实，西方现代合作金融组织的异化现象是在西方国家普遍实现了工业化和城市化，农村金融需求下降的特殊背景下产生的，而我国却不具备这种条件，信用社更多的是出于化解历史沉疴而应走商业化改革之路。在我国，由于二元结构长期普遍地存在着，经济发展呈现非均衡性和多层次性，城乡之间、地区之间，不同部门、不同经济组织间差距较大，社会上的弱势群体将会一直存在，于是充分体现扶弱性的初级形式合作金融组织的存在就是客观必然。那么，该怎样发展农村互助金融组织呢？我们应该注意以下三个方面。

1、充分尊重社员的自主自愿性

合作金融组织作为社会弱势群体基于自我需求而自发自愿建立起来的金融组织形式，不论其采取何种联合方式——合作制、股份合作制或其他，均应充分尊重社员个体产权，明确权利边界。社员进退自由，充分表达自我意愿，不受政府“官营化”倾向的影响。

2、坚持民主管理，充分体现服务社员的宗旨

民主管理是合作金融组织的基本原则之一，坚持“一人一票”的民主管理原则，让社员充分参与组织的经营管理，由社员自己制定组织监管办法、分配制度和运行机制等，将合作金融组织的控制权交由社员掌握，使合作金融真正体现社员意志，服务于社员利益。

3、政府应适当扶持

这主要体现在两个方面：一方面，政府应加强法制建设，确保合作金融组织的法律地位，依法保护合作金融组织及社员的合法权益，使其真正成为保障社会弱势群体利益的合作互助组织；另一方面，我国地域辽阔，地区间差异明显，这样具有土生土长特点的合作互助金融组织就必然呈现多样化的发展态势，由是，政府应加大对合作金融组织的帮扶力度，因地制宜采取多样化的税收优惠、财政补贴、优惠贷款等手段支持各地农村互助金融组织的发展。

三、结束语

我国农信社长期以来是在背离合作金融的道路上发展的，它没有体现合作互助、自主自愿、民主管理等合作金融的基本原则，没有遵从服务社员，满足社员金融需求的宗旨；它没有发挥农村金融资源“蓄水池”的作用，相反，却成了将农村资金源源不断地输往城市和工业部门的“抽水机”。服务农村金融功能的缺失，很大程度上源于我国农信社在发展过程中形成了对政府的“路径依赖”，受到政府官营化倾向的引导，服从于国家效用函数。于是在当前大力发展市场经济的背景下，负有沉重包袱的农信社应该进行商业化改革，积极发展具有完善法人治理结构的合作银行，以化解历史包袱，改善经营现状。

同时，为了防止农村金融供给上出现“真空”，处于社会弱势地位的农民的金融需求被忽视，我们应大力发展属于农民自己的合作互助金融组织，满足农民多样化的金融需求。积极发展具有多样化、多层次和多元化特点的“草根”金融组织将是我国在面临二元社会结构和弱势群体普遍存在的社会条件下解决金融抑制问题的有效途径。发展合作互助金融组织，一方面要结合我国实际贯彻合作金融的基本原则，另一方面也离不开政府的大力扶持。

[1]周楠、张萍：国际合作金融发展趋势对我国农村信用社改革的启示[J].生产力研究，2009（19）.

[2]曾康霖：我国农村金融模式的选择[J].金融研究，2001（10）.

[3]谢平：中国农村信用合作社体制改革的争论[J].金融研究，2001（1）.

[4]郑良芳：社会主义初级阶段必须发展合作金融[J].金融研究，2002（10）.

[5]马忠富：中国农村合作金融发展研究[M].中国金融出版社，2001.

[6]胥德勋：中国农村信用合作社体制研究[D].西南财经大学博士论文，2006.