交通道路建设征地拆迁中的利益冲突研究

○陈宇文

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

我国经济社会快速发展，特别是在金融危机的冲击下，我国经济逆势而上，这充分表明了社会主义制度在对抗全球不稳定的经济局面和政治局势时所表现出来的优越性。这种发展主要是基于我国基础建设的高投入，而这种基础建设是我国现代化和城市化发展的必然要求，也必定要涉及农村部分地区的征地拆迁。征地拆迁关乎被征地拆迁农民的切身利益、根本利益、长远利益和最大利益，但是从各种新闻报道中，我们依然能听到或看到因为征地拆迁问题而引发的各种社会矛盾和社会冲突，因此，在征地拆迁过程中各项工作必须慎之又慎。基于此，笔者在调查研究的基础上对交通道路建设征地拆迁的利益冲突问题做了相应分析。

一、交通道路征地拆迁问题剖析

我国的交通道路建设所取得的成就是令人鼓舞的，其征地拆迁工作也是卓有成效、稳步推进的。但在肯定成绩的同时，也应该看到当前交通道路建设征地拆迁过程中存在的一些不可忽视的问题。根据调查，目前交通道路建设征地拆迁工作主要存在以下问题。

1、补偿标准过低，难以保障失地农民长久的社会生活。补偿标准过低主要表现在两方面：一方面是补偿的绝对值过低。《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍。按东南部地区平均每亩地年产值1500元计算，每亩最高只有24000元的补偿费，在目前的物价水平下，这样的补偿标准只够农民维持短期的基本消费，根本无法解决大多数失地农民长远的生活问题。此外，由于传统生活方式的影响，征地前农民的生活仅凭土地的直接产出就能够维持基本生活，这种自给自足的小农式生活方式，其生活成本大大低于城市。征地后，由于自身条件的限制和我国近年就业形势的严峻，农民寻求一份稳定的工作极其困难，持续稳定的生活来源无法保障。这同征地前相比，将激增许多额外的生存与生活成本。加之部分农民缺乏长远打算，在短期内把有限的安置费消费完，其中相当一部分人就会沦落到生活无着落的境地。

另一方面是补偿标准的滞后性。广东省某市的补偿标准是根据2005年以前的农作物价格水平计算出来的，无法反映最近几年的市场价格情况。用过时的补偿标准补偿现时的征地拆迁是明显的对被征地拆迁农民利益的剥夺。笔者在调查过程中发现，反映标准过低的不仅仅是被征地农民自己，即使是负责征地拆迁工作的镇领导和企业相关负责人也认为“标准不适合现在的情况，太低了”。可以说，这种静态的补偿标准与动态的社会经济发展不相适应严重影响了征地拆迁工作的进行，也是对农民既得利益的剥夺，为社会不稳定埋下了隐患。

2、补偿方式的单一性。广东省某市制定的《某市土地征收暂行规定》指出“地上附着物补偿费标准和方式：被征收土地上的房屋需拆迁的，按所在县、区人民政府确定的补偿标准给予补偿。当事人要求以产权调换方式进行补偿的，经主管部门同意后，异地补回同样用途和价值相当的房地产”。从这里可以得知，征地拆迁补偿方式不是唯一的，除了货币还有实物补偿形式。但是笔者的调查结果显示，所有的征地拆迁补偿只有货币补偿这一种方式，而对于大多数农民来讲，他们是不大愿意接受货币补偿的，更愿意接受实物补偿。因为货币补偿的标准不足以重建规模相当的房屋，被拆迁农民不仅没有从拆迁补偿中获益，相反却要付出相当大的代价，很多农民因为被征地拆迁又陷入贫困状态。这种补偿方式的单一性严重影响了被征地拆迁农户对国家公益性建设的支持热情，也是导致农民群体性上访、群体性冲突等社会事件的重要因素。

3、被征地拆迁农民作为事件当事人在征地拆迁过程中的严重缺位。广东省某市制定的《某市土地征收暂行规定》第23条规定了土地征收的程序：土地征收方案依照法律程序批准后，需要经过发布公告、办理登记、拟订方案、方案公示、告知听证、方案审批、签订协议和实施补偿及交付土地等8个步骤，且每一步都应该有农民参与。这是涉及农民切身利益的大事，没有他们的参与，其利益完全有可能被买卖剥夺，这显然是有违社会公平与公正的。即使不全程参与这8个步骤，在涉及土地征收方案、土地征收补偿与安置方案的拟定等关键环节时也必须要有农民的参与。他们必须参与土地征收方案的制定，参与土地征收补偿与安置办法的讨论与拟定，法规必须充分吸收他们的意见，反映他们的想法。但据调查，在这8个步骤中，被征地拆迁农民在整个征地拆迁过程中“出场”的次数最多仅为3次：第一次是实地勘测面积、清点农作物数量并当场签字；第二次是领取补偿款；第三次是参与听证会。这就使得在征地拆迁这一过程中，农民作为利益的当事人既不掌握政策的制定，也不参与政策的讨论，更没有讨价还价的余地，也就让人不得不怀疑其他利益主体非正当性交易的存在，对政策的正当性提出疑问。

4、补偿标准的地区歧视，导致农民的心理失衡。虽然都处在广东省，但是市县之间补偿标准差异很大。据某市心墟镇的镇干部和农民介绍：同是一坐山，地处山南的每亩补偿8万，地处山北的每亩补偿只有2万多。仅仅是因为山南属于深圳，山北属于某市。这种差异或许是由于地方经济发展的差距导致的，但笔者认为这不仅仅是地区差异，更是地区歧视。同样的山地，同样的产出物，同样的劳动力，差异却如此之大，这也必然导致被征地拆迁农民心理失衡。

5、行政司法救济的缺失。被征地拆迁农民在生活了世代的土地上被迁出，在情感上是很难割舍的，在当前拆迁补偿标准极低以及社会保障不健全的情况下发生纠纷也属正常现象。关键是要有一个相关的行政、司法部门能够主持公道，维护失地农民的基本权益，但实际情况很难令人满意。行政救济的缺少主要反映在两个方面：一是部门之间相互推诿。农民遇到相应问题，不知道该找哪个部门解决，部门之间相互推诿现象严重；二是行政部门的办事效率低下，不能及时解决被征地拆迁农民的问题。据农民反映，办事效率低是人为造成的，是相关领导有意为之的结果。在规定的期限内反映问题，但不在规定的期限解决问题，却要在规定的期限内强制征地拆迁。这也就是政府部门采取农民所说的“拖”的策略，“拖”到强制拆迁为止，即首先要保障征地拆迁的顺利进行，其他的事或者说事关被征地拆迁农民切身利益的事都是次要的，问题能不能解决或者解决到什么程度对征地部门来说都无关紧要。

二、交通道路建设征地拆迁涉及三方的利益分析

征地拆迁这一过程涉及多方当事人，包括被征地拆迁农民、征地拆迁企业、农村集体土地的所有者村集体、政府等，各方在征地拆迁过程中都涉及利益的调整和再分配，同时各方也会为争取自身利益最大化而展开博弈。

1、政府在征地拆迁中的利益。政府在征地拆迁中的地位与角色主要涉及两方面：一是土地产权与使用权，二是政府的财政创收。我国现行法律法规规定土地属于国家或集体所有，任何个人只是拥有土地使用权，并且严格限制个人之间土地使用权的转让。我国《宪法》和《土地管理法》都规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。也就是说，只有国家能够征用集体土地，任何个人和企业无权征用农民的土地，由此，在征地拆迁中，代表国家行使土地所有权的政府浮出水面，政府成为征地拆迁不可缺少的一环。另外，由于土地资源的稀缺性，现行的土地制度为地方政府的财政创收提供了机会，政府的利益在征地拆迁中也就成了不可或缺的部分。在征地拆迁过程中，政府衔接着农民和企业双方，肩负着征地和卖地的双重职责，利用行政权和专有权压低征地成本，利用对土地的垄断权抬高土地的市场价格。政府参与征地拆迁的利益博弈是带有明显优势的，这一过程充分显示了政府的行政权和专有权是农民土地使用权和企业市场权所无法比拟的。这也从一个侧面反映了我国完善的社会主义市场经济体制建立的长期性和任务的艰巨性。

2、被征地拆迁农民的利益。在我国社会保障制度不健全的环境下，土地是农民进行自我保障的最后一道“屏障”，也是纯粹的农民享有各种收益的保障。但是我国农民对土地不具有所有权，仅具有使用权，并且使用权也并非专有，农村土地由村组织集体所有。在征地拆迁过程中，因为国家需要，农民要迁出世代耕种和居住的土地，这种利益的调整对农民来说主要是有形的物质利益和无形的非物质利益的调整。无形的非物质利益主要涉及人际关系的调整和再适应，社会“场域”的迁出和社会关系的再嵌入。这种利益的损害在征地拆迁当中是无偿的。而世代耕种和居住的土地被征用就是土地使用权的丧失，而这种补偿又因为政府的行政权和专有权而极其低廉。据国家有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，除了房地产开发商获得的巨大利益外，政府大约得到60%～70%，村一级集体经济组织得到25%～30%，农民只获得5%～10%。农民在土地价格问题上根本没有议价的机会，政府和被征地拆迁农民之间完全没有实现均衡、公平、合理的利益分配。很多农民不仅没能从征地拆迁中获益，反而成为征地拆迁的牺牲品。

3、未被征地拆迁农民与被征地拆迁农民之间的利益。很多建设用地的征用并非涉及所有的农民，这就产生了被征地拆迁农民与未被征地拆迁农民之间的利益纠纷问题。被征用的土地补偿是属于村集体的，由全体村民按相应的原则进行分配。而被征用的宅基地是属于村民个体的，政府应划拨适当的宅基地以供这些农民使用。而这些划拨的宅基地是属于村集体的，这就涉及到新宅基地的选址、新宅基地的大小、新宅基地的价格等关乎全体村民利益的问题。

4、企业的利益。征地拆迁的补偿价格由政府制定，所征的土地由企业来有偿使用，企业是征地拆迁的最后买单者。企业在征地拆迁过程中是出资者，征地拆迁的成本直接关乎到企业的赢利状况；征地拆迁的顺利程度，更是关乎到企业投入成本的大小。被征地拆迁农民“要价”越高，意味着企业投入的成本越高；征地拆迁拖的时间越长，意味着企业的收益期越迟。企业为了减少投入的成本，自然要介入征地拆迁补偿款的制定和实际的征地拆迁过程，企业以其财权（或投资权）参与征地拆迁的利益博弈。作为政府，为了吸引投资拉动经济增长，对拥有财权（或投资权）的企业自然有所偏好，自然与企业走得更近，在实质上形成了政府行政权与企业财权的联盟，企业的利益可以获得政府行政权的保护而减少损失或免受损失。这在客观上形成了行政权与财权对土地使用权的绝对优势，政府与企业的强强联合去对付分散弱小的农民个体更能确保企业的利益。

三、交通道路建设征地中拆迁利益冲突调整的思考

征地拆迁是当前我国进行社会主义现代化建设不可回避的事件，也是我国农村在城市化进程中必经的一个阶段，如何保障我国城市化进程的顺利进行，维护被征地拆迁农民的根本利益，保持社会的稳定发展，是事关我国社会经济发展的大事。通过对调查反映出来的问题进行分析，笔者认为有如下几个方面值得我们反思。

1、征地拆迁政策的制定必须要有当事人的参与。征地拆迁是一个过程事件，涉及的利益主体很多，主管部门必须充分听取和吸纳各方意见和建议，在制定政策时就将各种矛盾和问题充分地解决，为后期实地征地拆迁的顺利进行打好基础。

在政策制定中首先要有农民的参与，在事关补偿价格、补偿方式、安置方式等问题上让农民有充分的发言权、表决权和选择权，防止补偿价格的畸高畸低、补偿方式的单一、安置方式的简单粗陋。目前我们对农村土地仍采用征用的方式，使其转变成国有土地，特别是公益性用地采用划拨的方式，在操作方式上通常是在国土部门和基层干部之间进行，被征用土地的农民并不参与。但农民在征用土地、房屋拆迁方面的要求得不到满足时往往采用拖延拆迁时间、阻碍工程的开工建设等消极办法来迫使对方让步，而一些地方政府为了追求政绩，确保政府与企业的利益，往往动用强制力来推动拆迁，这不利于整个拆迁的顺利进行。同时，政府也要充分听取企业的意见，考虑企业的征地拆迁成本，增加征地拆迁政策制定工作的透明度，制定各方都能接受的比较和谐的征地拆迁政策。

2、加强农村基层组织建设，培育农民“利益群体”意识。在整个征地拆迁过程中，农民组织建设匮乏，除了体制内的村民委员会组织外，能够代表农民利益群体的其他组织几乎不存在。在反映和解决问题时，分散的农民群体“搭便车”现象普遍，在与对方谈判时不能形成一个整体的合力，不能强有力地维护自己的利益。为此，将“潜在利益”群体和“显现利益”群体组织起来，防止农民“利益群体”的分化，对于培育农民的组织意识、参与意识和责任意识、培育农民领袖和建设农村基层组织有重大的促进作用。

3、改革农村土地产权与使用权，确保农民的长远利益。农村土地产权与使用权的改革势在必行，改革的目标要兼顾国家、社会与公民的利益，确保作为弱势群体的农民在土地产权与使用权改革中的利益，不能将改革的成本和代价完全置于农民群体之上。比如可以适当进行农村土地使用权的流转试点，提升农民对土地使用权的专有性程度，增强农民在征地拆迁中的博弈地位，建立真正的政府、企业与农民“三足鼎立”的对等谈判模式。

4、明确政府的职责，淡化政府在征地拆迁中的角色。在相关法律法规的指导下，政府部门应转变观念，明确自己的职责，让市场充分发挥作用。比如经营性用地（工商企业用地）应采用市场化方式操作的，由征地企业与被征地拆迁农民按市场方式自己协商、自己解决，尽量不插手征地拆迁工作，淡化政府在征地拆迁中的角色。政府做好“裁判员”的工作，保证征地拆迁工作的公平、公正和合理，维护社会的正义和稳定。

如果政府参与经营性用地的征地拆迁，征地拆迁的速度虽然会加快，但群众对征地拆迁的意见将会集中到政府身上。如果矛盾加剧，首当其冲的是政府，政府会成为众矢之的，得不偿失。从理论上讲，政府不应直接参与，政府只是规则的制定者，它只能在双方发生矛盾时充当调停人的角色。

5、完善各种补偿方式，建立政府、企业、农民三者联动的补偿模式。征地拆迁，农民最关心的是今后的生存保障和生活保障，做好被征拆人员的就业安置和养老保障工作是破解征地拆迁难题的关键一环。土地问题历来是中国农民问题的核心问题。征地拆迁不能简单地“一征（拆）了之”或“一补了之”，而应始终坚持农民利益至上的原则，可以应用适合于当地实际和农民发展需要的多种补偿方式，改变单一的一次性货币补偿方式，根据农民对土地的依赖程度，探索多途径的补偿方式。做好失地农民和拆迁户的就业安置与养老保障，如土地换社保、土地换就业、土地入股等，让农民有稳定的收入来源，充分考虑农民群体的切身需要、今后长远发展的需要以及其后代可持续发展的需要。

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