论政府执行力和公信力

戴武堂

（武汉大学 东湖分校管理学院院长、教授，湖北 武汉 430212）

论政府执行力和公信力

戴武堂

（武汉大学 东湖分校管理学院院长、教授，湖北 武汉 430212）

为深入贯彻落实科学发展观，坚持改革开放，推动科学发展，促进和谐发展，夺取全面建设小康社会新胜利，必须提高和增强政府执行力和公信力。因此，有必要研究政府执行力和公信力的关系，衡量政府执行力和公信力的指标体系，分析提升政府执行力和公信力的障碍因素，探寻增强政府执行力和公信力的路径。

政府执行力；政府公信力；政府生命力

国务院总理温家宝在全国人大十届四次会议和五次会议分别提出要“提高政府执行力和公信力”，“增强政府执行力和公信力”。党的十七大报告中再次强调政府要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，“提高政府工作透明度和公信力”。提高政府执行力和公信力，是深入贯彻落实科学发展观，坚持改革开放，推动科学发展，促进和谐发展，夺取全面建设小康社会新胜利的重要保证；同时，政府执行力和公信力也是政府工作的生命力，是提高政府管理效能的基本前提。

一、政府的执行力与公信力的关系

政府执行力是指政府对国家、执政党和上级政府的法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的贯彻落实的能力。这种贯彻落实能力具体表现为各级政府的决策能力、执行决策的能力和监督决策执行的能力。

政府的公信力是政府通过自己的执行力得到社会信任和认可的能力，它取决于广大人民群众对政府工作的满意程度。广大人民群众对政府工作满意度越高，政府公信力也就越高，政府执行力也就越强。反之，广大人民群众对政府满意度越低，政府公信力也就越低，政府执行力也就越弱。

政府执行力是政府公信力的手段和前提，政府公信力是政府执行力的目的和后果。因此，政府公信力是衡量政府执行力的综合指标。

政府公信力之所以是衡量政府执行力的综合指标，是因为各级政府的决策能力、执行决策的能力和监督决策执行的能力都要最终反映到人民群众对政府的信任程度上，也就是广大人民群众对政府工作的满意程度上。

二、衡量政府执行力和公信力的指标体系

为了全面考核政府执行力和公信力，及时发现政府执行中存在的问题，寻找解决问题的途径，必须建立一套衡量政府执行力和公信力的指标体系。衡量政府执行力和公信力的指标体系的设计，主要依据是政府运作的流程，影响政府执行力和公信力的因素。可以将政府运作流程，即各级政府制定政策、执行政策、监督既定政策执行三个方面作为一级指标。将影响政府执行力和公信力的主要因素作为二级指标，全面考核政府执行力和公信力。政府决策能力包含的二级指标有政府执行效率和政府执行效果，因为这两个指标共同反映某一级政府对上级政府决策的执行能力，同时也反映本级政府的决策能力。执行决策的能力包含国家公务员的工作创造性程度。监督决策执行力包含腐败案件发生率、违法行政发生率、行政不作为案件发生率、政务公正透明度、政府行为规范度等五项分指标。应特别强调对政策执行的监督力，因为它是增强政府执行力的有力保障。下面分别分析影响政府执行力和公信力的因素及相应衡量指标。

第一，政府执行效率。政府执行效率也就是政府的办事效率。因为政府执行活动均要体现在政府的日常政务工作中。政府的日常政务工作，通俗地说就是政府办理公共事务。一般来讲，政府执行效率=办理公共事务件数+办理公共事务所耗费的时间。其他条件不变，政府执行力和公信力与政府办事效率成正比。

第二，政府执行效果。政府执行效果是指政府行政成果同政府行政成本之间的对比关系。政府执行效果=政府行政成果+政府行政成本。政府行政成果=政府正确办理公共事务件数。政府行政成本=政府办公设施折旧费+政府工作人员工资、福利+政府接待费+其他日常办公费等，即政府全部支出。政府执行效果与政府正确办理公共事务多少成正比，与政府行政成本成反比。其他条件不变，政府执行力和公信力与政府执行效果成正比。

第三，政府公务员工作创造性程度。政府公共事务的办理要靠政府公务员。公务员在办理政府公共事务过程中，不仅需要较强的领会力，而且需要较强的创造力。因为办理公共事务所处的环境瞬息万变，这就要求公务员根据不断变化的实际情况，发挥主观能动性，在不违背原则的条件下，灵活处置，以获取最大限度的行政效率和行政效果。因此，政府公务员工作创造性程度的高低，直接决定政府执行力的强弱。衡量政府公务员工作创造性程度指标，可用实际行政效果和预期行政效果的差额来表示，其计算公式为：

政府公务员工作创造性程度=实际行政效果－预期行政效果。

预期行政效果是指党和国家以及上级政府在制定方针、政策、指示、命令时所预期的目标。实际行政效果是指政府公务员在执行方针、政策、指示、命令后所实现的目标。从正向相关关系来看，这二者的差额越大，表明公务员工作创造性程度也就越高，反之，则越低。有时，还会出现差额为负数的情况。出现这种情况，一方面可能是方针、政策、指示、命令不符合实际情况，出现了重大失误，另一方面可能是执行者领会错误，或采取了“上有政策、下有对策”的策略，没有认真执行，或根本不执行。不管出现哪种情况，都说明执行者创造性程度不高，甚至是反创造性，即破坏性。

第四，腐败案件发生率。衡量政府执行力强弱，还必须考察政府公务员廉洁自律能力。公务员廉洁自律能力越强，越能把党的利益、国家利益、人民的利益放在第一位，越能创造性地执行党和国家的方针、政策，上级的指示和命令，越能提高政府执行力。反之，则相反。腐败案件发生率可以用来衡量政府公务员廉洁自律能力的强弱。腐败案件发生率的计算公式是：

腐败案件发生率=腐败案件数+公务员人数。

腐败案件发生率越高，公务员廉洁自律能力越弱，政府执行力和公信力越弱；反之，则相反。

第五，违法行政发生率。增强政府执行力，必须以依法行政为前提。违法行政，利用行政权力非法侵占他人合法权益，为公务员个人或政府职能部门牟取私利，或利用行政权力非法干涉他人人身自由等，都会降低或破坏政府执行力。违法行政发生率的计算公式为：

违法行政发生率=违法行政案件数+政府处理公共事务件数。

其他条件不变，政府执行力和公信力与违法行政发生率按相反的方向变化。

第六，行政不作为案件发生率。这里所说的行政不作为是指按照法律法规和政府职能规定应由政府履行而政府没有履行的行政行为。行政不作为，会给党和国家及人民的利益带来重大损失。行政不作为案件发生率越高，政府执行力越弱。其计算公式为：

行政不作为案件发生率=行政不作为案件数+应由政府办理的公共事务件数。

这个指标可直接考核政府勤政的程度，其他条件不变，行政不作为发生率越低，政府越勤政，政府执行力和公信力也就越强。

第七，政务公正透明度。政务公正透明，是提高政府执行力和公信力的重要影响因素。政府处理公共事务，必须公开透明，自觉接受执政党和权力机关的监督、人民群众监督、社会舆论监督和各种社会组织的监督。只有做到政务公开透明，才能做到政务公正。没有政务公开透明，就不可能受到各方面的实际监督，就可能出现行政行为失范，不可能做到政务行为的公正无私，从而弱化政府执行力和公信力。政务公正透明度的计算公式为：

政务公正透明度=公开办理政务件数+办理的全部政务件数。

其他条件不变，政府执行力和公信力与政务公正透明度按相同方向变化。

第八，政府行为规范度。政府行为规范是提高政府执行力和公信力的重要前提条件。只有依法规范政府行政行为，才能提高行政效率，避免不作为和乱作为，做到勤政高效，清正廉洁，增强政府执行力和公信力。政府行为规范度的计算公式为：

政府行为规范度=依法办理公共事务件数+政府办理公共事务总件数。

以上八项指标的有机联系，构成衡量政府执行力和公信力的指标体系。可用这八项指标考核各级政府的执行力和公信力，各个职能部门的执行力和公信力，也可以考核国务院各部委的执行力和公信力，这些指标的各项因素容易统计，简便易行。通过考核，可以发现各被考核者存在的具体问题，迅速找出提高政府执行力和公信力的办法。

三、我国政府执行力和公信力存在的主要问题

用以上八项指标衡量我国政府执行力和公信力，可以发现我国政府执行力和公信力目前存在的主要问题是：

（一）政府执行效率不高

温家宝总理在十届人大五次会议政府工作报告中指出：“政府职能转变滞后，政企不分依然存在，有些部门职责不清，办事效率低”。我国经济结构的调整、经济增长方式的转变，一些涉及群众利益的突出问题的解决，中央和国务院已提出多年，但仍没有得到很好解决。说明政府办事效率较低。例如，我国经济结构矛盾现在仍很突出。其主要表现是：一二三产业比例不合理，城乡之间发展、地区之间发展不平衡，投资消费不协调。农业基础薄弱状况没有改变，粮食稳定增产和农民持续增收难度加大。固定资产投资总规模依然偏大，信贷投资增长过快。外贸顺差较大，国际收支不平衡矛盾加剧。又如经济增长方式粗放，突出表现在资源消耗高、环境污染重。2003年我国GDP占全球的4%，但却消耗了全球55%的水泥、36%的钢铁、30%的煤炭、25%的铝。据测算，中国每万元GDP消耗的铜、铝、镍合计为70.5公斤，是日本的7.1倍，美国的5.7倍，印度的2.8倍。这样高强度的资源消耗，不仅加剧了经济发展同资源供给的矛盾，而且带来了严重的环境污染。发达国家几十年甚至上百年出现的环境问题，在中国几乎同时出现。再如，中央和国务院三令五申，要解决食品安全、医疗服务、教育收费、居民住房、收入分配、社会治安、安全生产、土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等涉及群众利益的突出问题，但这些问题并没有得到根本解决，有的问题还变得更加严重。例如“住房贵、学费贵、看病贵”，使人民群众不堪重负。有人甚至把它们称为压在老百姓头上的新“三座大山”。为了抑制过高的住房价格，政府出台了一项又一项措施，先有“国六条”后有“国八条”，但老百姓说:“一条又一条，条条不见效”，“政府宏观调控一次，房价就上涨一次”，“政府的宏观调控成了宏观调空”。又如食品安全问题成老大难，老百姓追问，“为什么政府八大部门管不住一头猪”，经过动检、质检、卫生、工商行政管理等八道关口，病猪肉、死猪肉、老母猪肉、“瘦肉精猪肉”依然上了老百姓餐桌。所有这些，都是政府执行效率不高的表现，从而极大地影响了我国政府执行力和公信力。

（二）政府执行效果不理想

温家宝总理在十届人大五次会议上指出：政府部门“公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高”。行政成本是决定政府执行的效果的重要因素，在行政成果一定的条件下，行政效果与行政成本成反比。行政成本高，说明行政效果不理想，会降低政府执行力和公信力。

我国目前行政成本高主要表现是公务消费不规范，奢侈浪费。老百姓对公务消费有这样的评价：“一支烟，值二两油，一餐饭，值一头牛，一辆汽车，值一栋楼。”“越穷越想当官，当官吃饭（自己）不埋单”。据《中国改革报》2005年11月28日报道，我国一年公车花费3000亿元，超过全部教育经费和医疗经费之和。我国公车2005年底已达350万辆。社会轿车每万公里运输成本8215.4元，党政机关轿车每万公里运输成本数万元。出租车工作效率是公车的5倍，出租车运输成本仅为公车的13%。另据媒体报道，1978～2003年，我国行政费用增长了87倍，占财政总支出的比重由4.71%上升到19.03%。目前，中国是世界上行政成本最高的国家之一，不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。另据统计，当今全国吃财政饭的人数达4000多万人。我国官民比已经高达1：26。

决定执行效果的另一重要因素是行政成果的大小。在行政成本不变的条件下，执行效果与行政成果成正比。目前，我国政府部门行政成果总的来说是较高的，主要表现是经济平稳快速增长，经济效益稳步提高，改革开放进一步深化，社会事业加快发展，人民生活有较大改善，这些成就标志着我国综合国力进一步增强，我国朝着全面建设小康社会目标又迈出坚实的一步。但是，也存在着不容忽视的问题。例如在“三农”问题的解决方面还存在政策不能落实的问题。民间流传着“村骗乡，乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，政策根本不兑现。”致使“三农”问题的解决进展缓慢。又如，我国关于水污染的治理，其成效非常低。据报载，从1998年至2003年，水利部共投资3562亿元治污。治淮（淮河）10年花费600亿元，治滇（滇池）十几年耗资47.62亿元。2005年，太湖治理一期总投资110亿元。而效果呢，却未从根本上解决问题，老百姓看到的是越治越污染的怪现象。可见，要提高政府执行效果，必须提高行政成果。

（三）政府创造性执行程度不高

温家宝总理指出：“一些地方、部门和少数工作人员还存在官僚主义、形式主义、脱离群众、失职渎职，甚至滥用权力，贪污腐败。”因此，广泛存在政令不通的问题，更谈不上创造性执行了。群众对政令不通深恶痛绝，总结出政府执行中存在十大不良倾向：一是对抗执行，有令不行，有禁不止；二是逃避执行，互相推诿，失职渎职；三是歪曲执行，上有政策，下有对策；四是附加执行，加塞搭车，地方保护；五是机械执行，装模作样，表面文章；七是选择执行，断章取义，为我所用；八是被动执行，脱离群众，消极怠工；九是越位执行，贪权争利，设租寻租；十是违法执行，贪赃枉法，胡作非为。政府执行中的十大不良倾向消磨了政府执行的创造性，阻碍了政府执行力和公信力的提升。

（四）政府执行力的监督不到位

对政府权力的监督、制约乏力，导致腐败案件发生率有上升趋势；违法行政还时有发生；行政不作为发生率下降不明显；政府公正透明度不令人满意；政府行为规范度有待进一步提高。

四、政府执行力和公信力增强的障碍

当前，政府执行力和公信力增强的主要障碍是：

（一）公务员观念障碍

观念属于上层建筑范畴，它包括人的理想、信念。作为社会主义国家政府的公务员，应该树立辩证唯物主义和历史唯物主义世界观，树立共产主义理想，树立执政为民的信念。但是，我国政府公务员中有一部人经受不住金钱、物质、美女的利诱，共产主义理想和执政为民的信念淡薄了，转而追求腐朽没落的生活方式，将手中的权力转化为捞取个人私利的手段或资本，对反映广大人民群众利益的战略、方针、政策、指示、命令，或阳奉阴为，或拒不执行，或越位执行，或违法执行。总之，对自己有利就执行，对自己不利就不执行。

（二）公务员素质障碍

公务员的素质包括政治素质、思想素质、心理素质、业务素质等各个方面。在战略、方针、政策和法律制度框架制定以后，公务员素质高低决定着政府执行水平的高低。改革开放以来，我国公务员整体素质有较大提高，但与全面贯彻落实科学发展观，推动科学发展，促进和谐发展，全面建设小康社会的要求相比，还有很大差距，具体表现为在决策中出现重大失误，在执行中软弱无力，在监督中无所作为，严重阻碍了政府执行力和公信力的提高。

（三）政府体制机制障碍

温家宝总理在十届人大五次会议政府工作报告中对政府自身建设存在问题的原因分析时指出：“存在这些问题，根本在于制度不健全、监管不到位”。目前，政府执行力弱化的根本原因就在于制度不健全、监管不到位，形成了提高政府执行力的体制机制障碍。正如有的学者所说：体制有病，机制不灵，法制无用，监督缺乏，问责缺席等，这是当前我国政府执行力和公信力不高的症结所在。

我国目前的政府行政体制滞后于社会主义市场经济体制，主要是缺乏科学民主决策，缺乏依法行政，缺乏行政监督、法律监督，更缺乏人民群众对政府的民主监督。主要依靠政府官员决策，依照长官意志行政，依靠上级政府对下级政府的监督，依靠同级纪检、监察部门的监督，而由于监督不到位，没有严格实行官员问责制，结果造成各级政府部门各自为政，政出多门，利用权力设租、利用权力寻租，由于监督的缺失，对公务员的激励结束机制不能真正建立，从而导致政府执行力和公信力大打折扣。

（四）行政生态障碍

行政生态是指政府行政的环境，它包括行政的经济环境、政治环境、法律环境、文化环境等。行政生态环境直接或间接影响着政府执行力的高低。目前，我国行政生态同自然生态一样，也受到严重污染，存在许多不健康因素，阻碍了政府执行力和公信力的提升。行政生态的污染源主要是行贿受贿，拉帮结派，诚信缺失，弄虚作假，有法不依，执法不严，“会文化”、“陪文化”、“罚文化”、“秀文化”、“吃文化”大行其道。由于行政生态受到污染，严重制约了政府执行力和公信力的增强。

五、增强政府执行力和公信力的路径选择

运用上述八项指标来衡量我国政府执行力和公信力，可以得出我国政府执行力和公信力不强的结论。根据对阻碍我国政府执行力和公信力增强的因素的分析，可以采取以下对策来提升政府执行力和公信力。

（一）推行官员问责制

增强政府执行力和公信力，首先必须推行官员问责制。对于各级政府不执行、越位执行、虚假执行、违法执行造成的不良后果，必须由上级政府部门和各级人民代表大会进行深入调查，弄清情况，划清责任，对相关责任人给予严肃处理，决不姑息迁就，该撤职的撤职，该赔偿的赔偿，该由司法机关查办的交由司法机关查办。治顽证必须下猛药。只有提高不执行、乱执行的成本，才能增强政府的执行力和公信力。

（二）认真建立群众对政府的监督机制

增强政府执行力和公信力，必须认真建立群众对政府的监督机制。我们的政府是人民的政府。政府公务员是人民的公仆，人民是政府的主人，有权监督政府公务员按照人民的利益和意志办事。凡是违背人民利益和意志的行为，人民群众看得一清二楚。因此，群众对政府公务员的监督，不仅应该而且切实可行。问题在于如何使群众监督到位。

群众对政府监督到位，必须做到以下几点：

第一，要使民意表达渠道畅通。现在许多官员的不执行、乱执行的问题，群众看得明明白白，但表达渠道不畅、单一，只能通过写匿名信，上访等形式表达。应该广开言路，使群众看到的情况能直接迅速地反映到上级政府或同级人大，甚至能直接反映到党中央、国务院。为此，各级政府应开通直达人民群众的网站，让人民群众将监督意见直接反映到相关政府部门，直至反映到党中央、国务院。

第二，要使民意表达有强制作用。民意表达最具强制作用的是通过民主选举基层政府的主要领导人。随着我国经济又快又好地发展，经济实力一天天增强，人民群众文化水平普遍提高，已具备直接选举基层政府主要领导人的条件。县级以下政府领导人可以直选。人民群众与县级以下领导人接触较直接、较频繁，对他们的一举一动都较清楚，如果他们执行力不强，人民群众肯定不投他们的票。这种刚性的投票监督机制，是最强有力的监督机制，对增强政府执行力起着关键性作用。

第三，要推行阳光行政。公开透明的行政，是建立群众监督机制的前提条件。要大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，使政府工作时时处于人民的监督之下。

（三）深入开展廉政建设和反腐败斗争

政府执行力和公信力弱化的直接根源是公务员队伍中极少数人的腐败问题。凡是出现腐败案件的地方，肯定出现不执行，乱执行的问题。因此，反腐败斗争和勤政、廉政建设，是增强政府执行力的强大保障。要完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。

（四）大力加强政风建设

政风建设是提高执行效率和执行效果的重要途径。当前一个重要任务，就是要解决一些行政机关存在的严重铺张浪费问题。对于不少地方、部门和单位讲排场、比阔气、花钱大手大脚、奢侈之风盛行的情况，要大胆在报纸、电台、电视等新闻媒体曝光，并采取果断措施予以制止。要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，尽快推行公车改革，大大减少公车数量，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。

（五）全面提高公务员素质

增强政府执行力和公信力从根本上说是增强公务员执行力和公信力。公务员素质高，业务能力强，政府执行力和公信力就强。因此，全面提高公务员素质是增强政府执行力和公信力的重要条件。为此，必须在以下方面下功夫：

第一，加强公务员选拔和培训工作。坚持公正、公开原则选拔公务员，把好公务员入门关。定期轮训公务员，提高公务员政治素质、思想素质、文化素质和业务素质。

第二，定期对公务员进行考核，对不合格者实行淘汰制。对优秀者，实行破格提拔，放到关键性岗位上去锻炼。

第三，加强公务员马克思主义理论学习，使他们牢固树立以人为本，执政为民的理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。为此，必须坚持公务员理论学习制度，定期考核学习成果，提高马克思主义理论水平。

第四，开展公务员业务培训。根据公务员从事的工作的性质，对口进行业务培训，使他们成为他们所领导行业的行家里手。对于业务考核不合格者，不能担任该行业的领导工作，否则必定出现瞎指挥、乱规划的现象，给国家、人民造成损害，降低政府执行力和公信力。

On the Implementation Capacity and Public Credibility of Government

DAI Wu-tang

To apply the scientific outlook and development thoroughly,and to persevere in reform and opening up,we should pursue development in a scientifically and harmoniously and build a well-off society in an all-around way.All in all,we should enhance and strengthen the implementation capacity and public credibility of government.This article focuses on the relationship between implementation capacity and public credibility and index system of evaluation.By analyzing the hindering factor,so as to enhance implementation capacity and public credibility.

implementation capacity of government;public credibility of government;vitality of government

D053

A

1673-8616（2010）01-0087-05

2010-01-05

[责任编校：龚维玲]