我国刑事立案监督制度的立法缺陷及完善

陈 俊

（陕西省眉县人民检察院、西北农林科技大学人文学院博士研究生，陕西 眉县 722300）

我国刑事立案监督制度的立法缺陷及完善

陈 俊

（陕西省眉县人民检察院、西北农林科技大学人文学院博士研究生，陕西 眉县 722300）

刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项重要职责。现行刑事立案监督的范围较为狭窄，获得刑事立案监督线索的渠道不畅通，立案前检察机关缺乏相应权限，立案通知书缺乏充分证据基础，立案监督执行中缺乏措施和手段；这些缺陷制约了立案监督工作的开展。对此，应从立法上扩大刑事立案监督的范围，增强监督程序的可操作性，赋予检察机关同步调查权与后续监督权，建立奖惩机制。

刑事立案监督；审查监督权；同步调查权；后续监督权；奖惩机制

刑事立案监督是刑事诉讼法律监督机制的重要内容，是法律赋予检察机关的一项重要职责，是指人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行监督的活动，其具体表现为检察机关通过监督防止和纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、以牢代刑等现象发生，这对于打击犯罪、保护人民、维护国家法律的统一正确实施起到了有力的保障作用。广义的刑事立案监督还应包括其他机关、团体和人民群众对侦查机关进行的监督。[1]目前，立案监督工作作为检察机关法律监督的重要组成部分，已经得到了全面开展，但在立案监督的具体实践中，有关刑事立案监督的规定不够明确，没有与其相配套的操作规则，以致在实际运作中还面临许多难点和亟待改进的问题，制约了立案监督工作的开展，因此必须加以完善。

一、刑事立案监督制度存在的立法缺陷

刑事立案监督作为检察机关的职能之一，相对于其他职能而言远没有得到有效发挥，这是因为刑事立案监督还存在如下问题：

（一）立案监督的范围狭窄，不利于全面实现监督职能

立案作为刑事诉讼活动开始的一个独立程序，我国现行《刑事诉讼法》第87条规定，刑事立案监督仅限于对公安机关应该立案而不立案的监督，对其他机关以及不应该立案而立案的监督没有明确规定，且局限于对立案结果的监督，对立案程序本身并没有设定明确的监督，对现实存在的不破不立、破而不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑，以及对行政执法领域的立案监督等情况没有纳入立案监督的范围，形成监督的盲区。[1]从目前司法实践及我国现行的刑事诉讼制度看，现行法律所设定的立案监督适用范围存在缺陷，具体而言主要体现在以下三个方面：

1.刑事立案监督制度不健全

根据现行的法律规定，具有刑事侦查权的不仅仅只是公安机关，还有国家安全、监狱、军队保卫部门、海关，这些部门均有刑事立案权。但是现行刑事诉讼法仅规定对公安机关的立案活动进行监督，对于其他机关的立案活动是否需要进行监督、如何进行监督，现行刑事诉讼法均未作出规定。这种只监督公安机关不监督其他部门刑事立案的规定，是与设立刑事立案监督制度从而促进社会主义法制建设的初衷相悖的。

2.立案监督内外有别

现行刑事诉讼法没有对人民检察院自侦部门的立案监督作出明文规定，忽视了检察机关内部的立案监督，使立案监督工作出现内外不一，失于监督。此外，现行刑事诉讼法第87条将自诉案件范围扩大为“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件”。但却没有规定对法院的自诉案件实行立案监督，导致立案监督的空白。

3.立案缺陷的制约

现行刑事诉讼法仅对“应当立案侦查而不立案”的监督作了规定，未对“不应当立案侦查而立案”的监督作出具体规定，这一立法上的缺陷，使立案监督只局限在对公安机关“应当立案而不立案”实施监督，把立案监督活动限制在“立案”这一环节，忽视了侦查机关“不应当立案而立案”的监督和根本没有受理更未作出不立案决定等情况的监督及侦查机关立案后又撤销原立案决定、终止刑事诉讼活动的案件监督以及对有些涉案人员作出“另案处理”决定的案件的监督，使检察机关难以对公安机关立案管辖的所有案件实行监督，使检察机关立案监督工作步履艰难。

（二）获得刑事立案监督线索的来源渠道狭窄

现行刑事诉讼法没有规定人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权，而人民检察院若不了解公安机关的受案、立案情况，立案监督就没有基础，导致立案监督的涉及面小。根据现行刑事诉讼法第87条规定，立案监督线索来源有两个：一是人民检察院通过办案自己发现；二是被害人向人民检察院控告。现行刑事诉讼法并没有规定公安机关应当将发案、受案或不立案的情况通知人民检察院，这就导致人民检察院主要依靠在审查批捕、审查起诉中发现立案监督线索，这仅仅起到对案件处理的拾遗补缺作用；假若人民检察院没有发现，则立案监督就无从谈起。此外，被害人出于害怕报复、事后私了等各种原因而不控告的较多，而且不是所有案件均有被害人，立案监督的触角不能延伸到侦查机关有案不立的主要方面，使立案监督作为一项司法救济手段难以达到目的。[2]

（三）立案前检察机关缺乏相应权限，使立案通知书缺乏充分证据基础

我国现行刑事诉讼法第87条规定“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的……”这里的“认为”不是随意认为，而应当是人民检察院根据有关证据得出的结论和意见。那么人民检察院在掌握的现有证据不符合通知公安机关立案的条件时，能否通过调查取得有关证据，通知公安机关立案是否应提供有关的证明材料，在司法实践中人民检察院有时根据现有的材料不能充分说服公安机关应该立案，这样就存在着认识不一、互相推诿的现象，从而削弱了立案监督的力度。

（四）立案监督执行中缺乏措施和手段，影响了立案监督工作的实效性

现行刑事诉讼法第87条，只规定了人民检察院有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，公安机关应说明不立案的理由和执行人民检察院立案通知，但对公安机关拒不执行人民检察院立案通知和拒不说明不立案理由应如何处理，却无具体规定，仅靠向公安机关发纠正违法通知书和通过有关部门协调，其效力十分有限。

（五）立案监督中的其它问题

检察机关主动进行监督的动力不足，怕影响与公安机关的关系；立案监督中存在畏难情绪；对立案监督工作积极性不高，缺乏应有的压力；等等。

二、完善刑事立案监督制度的立法建议

（一）扩大刑事立案监督的范围，全面保障刑事立案活动的合法性

刑事立案监督的范围，是开展刑事立案监督工作的前提。根据现行刑事诉讼法规定，人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。那么，对公安机关应当立案而不立案侦查如何理解，这里的不立案包括“绝对不立”和“变相不立”。“绝对不立”是指公安机关接到报案或发现犯罪事实或犯罪嫌疑人并依法应当追究刑事责任的案件后没有作出立案决定。这包括实际能查处的案件，也包括作案人尚未明确，但危害后果和案件性质均达到立案条件的案件监督。尤其是对罪行明确，不清楚犯罪行为是何人所为时，公安机关容易存在不破不立的现象。“变相不立”是指公安机关作为刑事立案后转为治安处罚、劳教或者直接以治安案件立案，尚且称之为以罚代刑案件。这实际上是把刑事案件作为非刑事案件处理，应当纳入立案监督的范围。“变相不立”的危害性不亚于“绝对不立”的危害性，理应属于应当立案而不立案。[3]另外，对于公安机关立案后违法撤案的案件，如果检察机关认为应当追究刑事责任，也应当纳入立案监督范围。

还应当以立法的形式明确规定对于“不应当立案而立案”的立案监督。之所以应该将不立案而立案的情形也包括进去，理由有三：一是从理论上讲，刑事立案监督是对刑事立案活动的全面监督，则积极立案行为和消极立案行为共同成为监督的对象是其题中之义。如果不对积极立案行为实施监督，其中的违法行为得不到及时纠正，立案的合法性就失去了保障，这样的立案监督制度本身就是片面的、不完全的。[4]二是从刑事诉讼法的目的上讲，检察机关既要对公安机关的消极立案行为进行监督，使得实施犯罪行为的人受到刑事追究，也要通过对公安机关的积极立案行为进行监督，使得没有实施犯罪行为的人不受刑事追究，以实现保障人权的目的。三是从某种意义上来说，公安机关不负责任的积极立案行为中的违法现象比消极立案行为更具有社会危害性，更容易导致法的威信丧失。[5]

对于共同犯罪嫌疑人的立案问题，还应当区别对待。对于共同犯罪案件公安机关已经立案，但对于部分未查清的犯罪嫌疑人或犯罪事实没有立案，是客观原因造成的，检察机关不能将此作为监督的对象。因为立案的基本方式是以事立案，如果检察机关认为应当追究刑事责任的，可以通过追诉、追捕方式程序予以解决。对于共同犯罪案件中，确有追究刑事责任的，但公安机关明知犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的情况下仍不追究刑事责任，检察机关也未能通过追诉、追捕方式程序予以解决的，应当进行立案监督。因为，对司法机关来说已经放弃对犯罪嫌疑人追究刑事责任，如果不通过立案监督程序，就难以进入司法程序。

通过上述分析，笔者认为，立案监督的范围应当主要包含以下几方面：第一，依法应当立案的案件，公安机关未予立案的；第二，依法不应当立案的案件，公安机关予以立案的；第三，依法立案后又作行政处罚或劳动教养等处理的；第四，依法应由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，公安机关未予立案的；第五，共同犯罪案件中，部分被告人已被判决有罪且生效，而另一部分共同犯罪人应当立案，无法追诉、追捕且公安机关不予立案的；第六，依法不应管辖的案件，而公安机关违法立案的。

同时，应当严格区分没立案与不立案的界限。没有立案是指公安机关没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。根据现行刑事诉讼法规定，没有立案不属于检察机关的立案监督范围。人民检察院作为法律监督机关，有权对全部诉讼活动实施法律监督。笔者认为法律应当赋予人民检察院对人民法院的自诉案件立案监督权，真正体现立案监督职能，全面促进司法廉政建设。另外，人民检察院还应加强对本机关自侦部门的立案监督，防止监督失之偏颇。此外，法律还应适当地作出规定，将国家安全、监狱、军队保卫部门、海关等同样具有立案侦查权的机关的立案活动逐步纳入立案监督的范围之内，以弥补全面监督的空当，从而真正实现全面监督。

（二）建立健全人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权，增强监督程序的可操作性

人民检察院作为国家法律监督机关，有权对全部侦查过程实行监督，对未在办案中发现或无被害人提出异议的案件，人民检察院也要主动出击，对公安机关的刑事发案、受案、立案活动进行检查监督，并使之制度化、经常化。一是建立备案制度，公安机关决定立案或不立案的刑事案件，应当将法律文书送到立案监督部门，人民检察院通过备案进行检察监督。同时建立当事人申请复议复核制度。对公安机关未予立案或不应立案而立案的刑事案件，当事人可以提请复议。如果公安机关维持原决定后，当事人仍不服的，可以向人民检察院提出申诉，人民检察院可以调查复核，并将复核的决定通知公安机关。二是建立结案检查制度，如案件的撤销就是对立案的否定，因此要对公安机关所撤销的案件，特别是转劳动教养案件进行监督，防止以罚代刑或降格处理。三是建立立案监督线索登记制度通过与其他国家机关的联系，鼓励人民群众举报，广泛收集案件线索，为立案监督创造一个良好的氛围。

（三）从立法上赋予检察机关对刑事立案监督案件的同步调查权

人民检察院的立案监督活动应建立在审查和调查基础上，检察机关发现线索后，为使监督有理有据，一般还需要进一步调查，所以人民检察院在拥有监督权的时候也应从立法上赋予人民检察院调查权。

1.规定检察机关在受理立案监督案件后可以进行必要的调查

实践中，要确认是否符合立案的条件、是否发生了犯罪事实、是否应追究刑事责任，这就需要检察机关对所掌握的立案监督案件线索进行调查、核实，目前仅有司法解释规定检察机关在办理立案监督时可进行必要的调查，而没有规定具体的调查措施，导致确认是否应进行立案监督的难度较大。为此，应明确检察机关调查的权限，检察机关的调查权应包括调阅卷宗权、查询权、勘验权、对公民的询问权，并应对所取得的证明材料赋予证据的效力。

2.检察机关应具有保证侦查监督顺利进行的必要手段

由于上级侦查机关尤其是上级公安机关对下级侦查机关进行业务考核，而立案监督又是一块很重要的内容，所以被监督的侦查机关往往对立案监督案件抱消极的态度，而很多刑事案件具有很强的时间性，如果拖延了侦查的时机，可能发生嫌疑对象外逃、串供、证据灭失等影响侦查情况发生。而人民检察院启动立案监督程序后，经过向侦查机关要求说明不立案理由、通知侦查机关立案、侦查机关决定立案等程序方可进入侦查程序，拖延时间较长，如果不及时采取措施，会影响侦查的顺利进行，甚至造成无法侦查的情形。为此，应赋予检察机关紧急处置权。对于在发出通知立案书后侦查机关不在规定时限内立案的情形，赋予检察机关建议对拒不执行通知立案决定的责任人员处分权、建议撤换承办部门权；甚至可以报上级检察机关批准同意后，自行立案侦查，确保法律统一实施。

（四）从立法上赋予检察机关对立案监督案件的后续监督权

要使立案监督案件取得良好的效果，需要对立案监督的案件采用特殊的、强有力的监督手段，以督促侦查机关及时迅速地侦察案件，可从以下方面加强对立案监督案件的后续监督：

1.检察机关介入侦查权

对于立案监督的案件，因人民检察院进行了调查，对案情掌握程度较深，故人民检察院派员介入侦查，可及时提出相关侦查建议，同时，也可直接监督侦查机关对案件的侦查，保证案件的侦查顺利进行。

2.侦查情况知情权

现行侦查监督制度没有规定检察机关对侦查情况的知晓权，但对于立案监督的案件，应建立侦查情况通报制度，侦查机关采取搜查、扣押等重大侦查措施，应及时反馈给人民检察院，使人民检察院掌握侦查状况，及时根据具体情况进行跟踪监督。

3.原承办部门回避制度

为了预防考核制度对刑事立案监督案件侦查的影响，同时由于立案监督的案件均已经过侦查机关受理，因种种原因，侦查机关未立案。为防止出现干扰，必须确立原承办部门回避制度，以保证案件的顺利侦查。

（五）建立刑事立案监督工作的奖惩机制，提高立案监督工作人员的积极性

为了使检察机关、公安机关更好地行使立案监督权，建议立法机关通过立法设立刑事立案监督必要的奖惩机制，以保证工作的顺利进行。因此建议依法确定如何对应予立案监督的而不予监督、或对监督立案工作不配合的、甚至对抗监督者予以惩处；人民检察院有权建议公安机关对不依法立案的责任人予以相应的惩处。公安机关应当及时将处理结果告知人民检察院，检察机关发现责任人有犯罪行为的，应立案侦查并追究其刑事责任。这样，有利于提高公安机关立案的责任心和对犯罪的及时打击。对监督立案、配合侦查的先进人员或有特殊贡献人员予以必要的奖励。通过奖惩机制的建立，来激励立案监督工作人员和立案监督后予以积极配合的侦查人员，更好地履行职责，以维护法律的尊严和统一实施，保护国家、公共利益和公民的合法权益。

[1]孟传香.刑事立案监督的立法缺陷及其完善[J].重庆科技学院学报（哲学社会科学版），2009，（9）.

[2]许存奎.加强和完善刑事立案监督[J].人民检察，2009，（9）.

[3]陶建旺，元明.完善刑事立案监督的立法构想[J].人民检察，2008，（3）.

[4]张子强.立案监督问题与对策探讨[J].法学杂志，2002，（6）.

[5]邹春，穆凯锋.刑事立案监督的制度缺陷及完善[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2009，（1）.

Criminal Case Monitoring System’s Defects and Improve the Legislative

CHEN Jun

Criminal case supervision is given an important duty of the prosecution by law.The current criminal case range of supervision is a narrow,trail channels which access to criminal case oversight is blocked,the prosecution lacks of corresponding rights before it placed on file,the filing notice lacks of sufficient evidence base,lacks of monitoring the implementation;These deficiencies constrain supervision the work on file.With regards,we should be legislation to expand the scope of supervision of criminal cases,enhance operability monitoring process,give prosecutors the right to synchronize the investigation and follow-up supervision,construct the mechanism of reward and punishment.

supervision of criminal case;examination and supervision of power;synchronization investigative power;follow-up supervision;the mechanism of reward and punishment

D914

A

1673-8616（2010）01-0079-04

2009-11-18

[责任编校：文 晴]