30年行政管理体制改革：进程、成效和基本经验

朱海波，郑 保

(1.中共长春市委党校 政治学教研部，吉林 长春 130022;2.吉林省团校 学生科，吉林 长春130012)

30年行政管理体制改革：进程、成效和基本经验

朱海波1，郑 保2

(1.中共长春市委党校 政治学教研部，吉林 长春 130022;2.吉林省团校 学生科，吉林 长春130012)

我国在改革开放后共进行了六次行政管理体制改革。其成效主要体现在：政府管理理念发生重大变化，确立了责任政府、服务政府、法治政府的理念；政府职能转变取得实质性进展；政府组织机构得到调整优化；各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺；政府的制度建设和能力建设得到加强。其基本经验是：审时度势，把握大局；认清性质，把握规律；明确定位，明晰目标；分类指导，循序渐进；统筹兼顾，协调推进。

行政管理体制改革；政府管理理念；政府职能；政府组织机构

行政管理体制改革是改革开放30年来深化改革的重要组成部分，这30年的行政管理体制改革，是适应不同历史阶段的经济社会发展要求，全方位、渐进式展开的。梳理六次行政管理体制改革，政府机构改革的每一次任务，都是由经济体制改革深入以后提出来的，不是空穴来风。反过来，行政管理体制改革的实施，又进一步推动经济体制改革的深入。下面，我们通过回顾我国行政管理体制改革所走过的历史进程来总结一下其基本经验。

一、我国行政管理体制改革的基本进程

(一)第一轮行政管理体制改革：国务院组成部门大调整

1982年进行第一次政府机构改革时，我们在经济体制上实行的是“计划经济为主，市场调节为辅”，即经济性质仍然是计划经济的。1982年，五届全国人大常委会第22次会议通过了国务院机构改革的决议，要求首先从国务院各部门进行机构改革。这次改革历时三年，是建国以来规模较大、目标性较强的一次行政管理体制改革。改革的主要成就表现为，开始废除领导干部职务终身制，精简了各级各部的领导班子职数，同时推动了领导干部队伍的年轻化建设，部级平均年龄由64岁降至60岁，局级平均年龄由58岁降至54岁。改革的局限性在于，没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有实现转变，政府机构和人员编制也没有真正减下来。

(二)第二轮行政管理体制改革：调整经济管理部门为主要内容

到1988年进行第二次行政管理体制改革时，我们在经济体制上实行的是“有计划的社会主义商品经济”，尽管加了诸多限制，但经济性质已变成商品经济了。1988年机构改革，首次提出转变职能这个关键，裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，减少专业部门对企业的干预，提高政府宏观调控能力。改革的局限性在于，由于一系列复杂的政治经济原因，改革措施在实践中没有得到较好地贯彻执行，地方机构改革没有得到同步推进，后来经济过热又导致政府机构迅速膨胀起来。

(三)第三轮行政管理体制改革：以中央与地方财权关系调整为主要内容

到1993年推动第三次行政管理体制改革时，我们在经济体制上已确立要建立“社会主义市场经济体制”。1993年行政管理体制改革，适应市场经济要求，进一步改革计划、投资、财政、金融管理体制，撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构，将一部分专业经济部门转化为经济或服务实体，将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。中央与地方财权关系的调整是此轮改革的重大措施。1993年12月15日，国务院作出关于实行分税制财政管理体制的决定。我国于1994年进行了分税制财政体制改革，从1995年开始又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，到2002年进行所得税收入分享改革后，完成了建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响程度最为深远的重大制度创新。改革的局限性在于，政府机构设置仍带有较强的行业属性，给政企分开造成很大的制度性障碍。

(四)第四轮行政管理体制改革：明确建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制

1998年机构改革，是改革开放以来力度最大的一次改革，在转变政府职能方面迈出更大步伐，实行政府机关与所办经济实体以及直接管理企业的脱钩，同时大幅度裁并国务院组成部门，精简人员编制。政企关系得到进一步理顺，同时建立并完善了国家公务员制度。改革的局限性在于，由于政府职能转变不够彻底，很多政府职能改由事业单位承担，从而加剧了政事分开的改革难度。

(五)第五轮行政管理体制改革：建立适应加入WTO条件下的政府职能体系

2003年行政管理体制改革，着重对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监管、人口与计划生育等方面的体制进行调整。这次改革的主要成就表现为，改革围绕加入世界贸易组织这一时代大背景展开，政府机构得到进一步精简，国务院组成部门变为28个，部门职责得到进一步理顺，抓住了当时经济社会发展阶段的突出问题，政府职能得到合理调整。改革的局限性在于，政府职能越位、缺位和错位的现象依然比较严重，政府机构设置不合理、职能交叉的现象非常普遍，形成权力部门化、部门利益化和利益集团化的不良局面。

上述五次行政管理体制改革表明，行政管理体制改革很难一步到位，也不可能一步到位。1982年的政府机构改革，几乎是一次数量增减性的改革，而没有触动高度集中的计划经济管理体制。到1988年，中央就提出转变政府职能的要求。1993年中央更进一步提出行政体制改革要适应市场经济体制。2003年的政府机构改革，则适应中国加入世界贸易组织的需要，同时为深化国企改革和减轻农民负担，清除了体制障碍。很显然，每一次改革都不是过去的重复，而是螺旋式上升的改革链条的一环。

(六)第六轮行政管理体制改革：探索建立职能有机统一的大部门体制

党的十七大报告提出了关于探索实行政府大部门体制的新思路，即“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2008年3月，十一届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，探索实行职能有机统一的大部门体制。这次改革着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务，对职能相近的部门进行整合和综合设置，理顺部门职责关系，从而既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构的相对稳定性和改革的连续性，为今后的进一步改革奠定了坚实的基础。与此前五次行政体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。

党的十六大以来，中央领导多次强调，必须站在新的历史起点上推动改革开放。那么，下一步改革的关键在哪里？“十一五”规划提出，未来行政管理体制改革将成为改革开放的关键。党的十七届二中全会决议更进一步指出，深化行政管理体制改革，“是政治体制改革的重要内容”。

我国已开始从生存型社会进入发展型社会。与30年前相比，新阶段面临日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。这两大矛盾对政府提出了新要求。以行政管理体制为中心的政府机构改革，需要实现两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府；二是由经济建设型政府转到公共治理型政府。六次改革给我们一个重要启示：加快向服务型政府转变。

二、行政管理体制改革的成效和基本经验

(一)30年行政管理体制改革的成效

30年行政管理体制改革的成效主要体现在以下几个方面。

第一，确立了责任政府、服务政府、法治政府的理念，政府管理理念发生重大变化。

第二，政府职能转变取得实质性进展。经过改革，政府职能逐步与社会主义市场经济发展要求相适应，逐步与人民群众不断增长的公共服务需求相适应。

第三，政府组织机构得到调整优化。与市场经济体制相适应的以宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的机构框架初步建立。

第四，各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺。

第五，政府的制度建设和能力建设得到加强。

(二)30年行政管理体制改革的基本经验

总结并借鉴历次改革的基本经验，将有助于行政管理体制改革的进一步深入开展。30年行政管理体制改革的基本经验主要体现在以下几个方面。

1.审时度势，把握大局

一个国家的行政体制是由本国的政治、经济、文化、历史等因素综合决定的。只有从国情出发，才能保证行政管理体制改革取得成功。中国人口多、人均国民收入还比较低、政府承担着公有制财产的保值增值责任等，决定了我国政府的职能比西方国家要广泛、复杂得多，决定了我国的行政管理体制改革必须从国情出发。否则，再好的改革设想，也是空中楼阁，没有实用价值。此外，还要看到，我国地域辽阔，物质文化基础千差万别，各地的经济发展有很大的不平衡性，这种客观上的差异性要求在把握行政管理体制改革总目标和实行改革时，必须注意照顾各地的特殊情况，使具体政策有一定的灵活性。因此，我国在推进行政管理体制改革的过程中，既坚持了统一设计、总体规划，同时又十分注意从各地实际出发，在组织机构、管理模式、行政构架乃至政府层级的设置上保持适当的灵活性，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜，不搞“一刀切”、“齐步走”。

实践表明，改革、发展、稳定三者关系处理得当，就能总揽全局，保证经济社会的顺利发展；处理不当，就会吃苦头，付出代价。30年来，我国政府在推进行政管理体制改革过程中，十分注意从整体上把握这三者之间的辩证关系，保持改革、发展、稳定在动态中的相互协调和相互促进，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，使之相互协调、相互促进。特别是在机构精简、人员分流等涉及人们切身利益的敏感问题上，始终注意采取积极稳妥的方针，既坚定不移地推进改革，又妥善安置富余人员，在保持政府工作连续性和社会稳定的前提下，使改革达到预期的目的。

2.认清性质，把握规律

从性质上看，这30年的行政管理体制改革，是作为合理配置党的执政资源的重要手段展开的。改革开放以来，我们党从一个受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，转变为一个在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党的执政理念和执政方式的变化，必然要求党的执政资源配置作出重大调整和改进。比如，十一届三中全会以后我国实现了由“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心的历史转折，党的执政资源就要更多地转移到为经济建设服务上来；十六大以来强调统筹经济社会发展、城乡发展和区域发展等，党的执政资源配置就要更多地向社会管理和公共服务领域、农村、中西部地区倾斜。机构编制资源是党的执政资源的一部分，行政管理体制改革是合理配置机构编制资源的基本途径。必须通过改革，科学合理地配置职能、设置机构、配备编制、构建体制，降低行政成本，提高行政效率，从而使党的执政资源发挥出更大的效用。行政管理体制改革的规律就是行政管理体制改革必须与完善社会主义市场经济体制相适应，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革有机结合，朝着现代化、科学化、民主化、法制化推进。

3.明确定位，明晰目标

行政管理体制改革是整个改革的关键，行政体制改革的重点则是转变政府职能。

新时期行政管理体制改革已经成为全面改革的关键：经济运行机制由政府主导向市场主导转变，取决于政府职能的转变；改善民生、推进基本公共服务均等化，取决于有效地发挥政府在提供公共产品中的作用；改善公共治理结构，更取决于政府转型的实际进程。

在当前和未来相当长的一段时期内，深化行政管理体制改革必须以进一步转变政府职能为核心，通过“五个着力”，全方位推进政府管理创新。

第一，着力转变政府管理理念，始终坚持以人为本的理念。

第二，着力转变政府管理重点，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

第三，着力转变政府管理方式。要按照完善社会主义市场经济体制的要求，继续清理和减少行政审批的数量。

第四，着力转变政府管理权限。地方政府要更加注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调；更加注重强化社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题；更加注重强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。

第五，着力提高政府管理效能。要以建设人民满意的政府为目标，着力改进政府运行效率低、成本高的状况；建立行政成本考评机制，严格控制职务消费，严格控制行政支出，建设节约型政府。

4.分类指导，循序渐进

行政管理体制改革是改革开放30年来深化改革的重要组成部分，这30年的行政管理体制改革，是适应不同历史阶段的经济社会发展要求，全方位、渐进式展开的。改革的内涵十分丰富，范围十分广泛：既包括集中进行的历次机构改革，又包括财政、金融、投资、科技、教育、文化、卫生等行业和领域的单项改革；既包括职能和机构的调整，又包括运行机制和管理方式的创新；既包括行政机构改革，又包括事业单位改革；既包括政府内部的体制改革,又包括政府与党委、人大、政协、司法、群团等方面的协同配套改革。改革开放以来，我国行政管理体制改革的一大基本特征就是，每一次重大改革都是在试点的基础上推开的，这就有助于保证改革措施的完备性和改革目标的可及性。从实践来看，地方和基层都踊跃投入到改革试点中去，这种精神值得充分尊重并继续发挥。

5.统筹兼顾，协调推进

行政管理体制改革要配套协调推进，把改革的理论设计与改革的实践操作统筹考虑。

行政管理体制改革不能仅仅局限于政府内部的自我完善，而要与经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革相配套，以加强体制改革的相互协调。首先，要深化国企改革，按照现代企业制度和现代产权制度完善国有资产管理制度，既要提高国有企业的经济管理效益，又要减少政府的直接经营管理责任。其次，要适时推进事业单位分类改革，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，将主要承担行政职能的事业单位逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构，将主要从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业，对主要从事公益服务的事业单位进行资源整合，并强化其公益属性。最后，要进一步完善财税政策，减少公共财政的经济建设性投入，加大公共财政的公共服务性投入，实现经济建设型财政向公共服务型财政的理性回归。

G63

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1008-8466（2010）01-0060-04

2009-07-09

朱海波（1970— ），男，黑龙江依安人，中共长春市委党校政治学教研部副教授，法学硕士，主要从事中国特色社会主义和行政管理研究；

郑保（1982— ），男，吉林长春人，吉林省团校学生科干事，主要从事行政管理研究。

[责任编辑:王代生]