论公众参与环境影响评价制度之公众范围的界定

崔志勇

论公众参与环境影响评价制度之公众范围的界定

崔志勇

公众参与是国内外环境影响评价制度中不可或缺的内容。该制度给予各类受影响的人或者利害关系人在不同的环境影响评价阶段表达自己意见或建议的机会。主体力量多寡、资格权限影响着公众参与的效果，所以在具体的开发建设项目中确定主体的范围就显得尤为重要。

环境影响评价；公众参与；环境权益；范围

一、问题的提出

2009年12月20日，番禺区书记表态称，由于在环评过程中垃圾焚烧厂遭到大多数业主的反对，番禺区会江村的垃圾焚烧项目目前已经全部停止。至此一场持续3个月之久的反垃圾焚烧运动，终于阶段性落幕。历经三月，番禺人用自己的理性和行动保卫了自己的家园。此事再次显示出民众在环保方面的维权力量，以及环境影响评价中公众参与的重要性。事实上，环境问题和公众的利益息息相关，任何环境问题的最终受害者都是普通公众，因而公众具有天然的改善环境的愿望和动力。并且从世界环保历程来看，其最初的推动力量也来自公众。环境影响评价是世界大多数国家用来预防和减轻拟从事的开发建设项目对环境可能造成的不良影响的一项法律制度。根据我国《环境影响评价法》的规定环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。但是在环境影响评价过程中真正起监督作用的是公众，因此公众参与是环境影响评价制度中的一项重要的内容。公众参与环境影响评价是指公众依法通过各种形式和渠道与项目方、环评机构和环境行政机关进行双向交流,以使项目方和公众的利益得到平衡。公众参与环境影响评价实际上是通过国家立法,在体制内建立一种沟通和协调不同团体利益的谈判和协商机制［1］。该制度给了公众一条表达自己利益诉求的路径，从而有利于保护相关公众的环境权益。换句话讲，公众参与就是公众要以制度主体身份参与到公共权力运作中,实现各方代表能够在阳光底下,充分表达自己的利益诉求,形成利益博弈,达到资源的优化配置［2］。主体力量多寡、资格权限等都直接影响着利益博弈的均衡点,影响着公众参与的效果。甚至可以说环境影响评价制度就是一个典型的博弈工具，“中央政府与环保人士的博弈的根本取决于环境评价体制”［3］，所以在具体的开发建设项目中确定主体的范围就显得尤为重要。这是保障公众参与环境影响评价不流于形式而必须予以解决的前置性问题。

二、我国对公众参与环境影响评价制度之公众范围的相关规定

公众参与环境影响评价是国际社会普遍推行的做法,西方学术界常以“无公众参与无环境影响评价”来表达他们对环境影响评价中公众参与重要性的认识。我国的相关法律制度也确立了公众参与环境影响评价制度。《环境影响评价法》第五条中明确规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第十一条第一款规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的除外”。第二款规定:“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明。”其第二十一条第一款规定:“除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。”第二款规定“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。但我们应注意到《环境影响评价法》提到公众参与时都是用“有关单位、专家和公众”进行表述的。由于三者是并列关系,所以“公众”的范围就不应该包括“单位、专家”。但是根据全国人大环境与资源保护委员会法案室的解释,“公众”一词有广义和狭义之分。广义的“公众”包括有关单位、专家和公众(即指不包括专家在内的公民),狭义的“公众”仅指公民;而《环境影响评价法》所称“公众参与”,是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式,遵循一定的程序,参与与其环境权益有关的环境影响评价活动,使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益［4］。根据该解释,有关单位、专家对环评的参与也属于公众参与的范畴。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条第二款规定被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。初步明确了公众的范围。但在关于“公众参与的组织形式”一章中却又将调查公众意见和咨询专家意见并列作为公众参与的形式。该条文的表述及相关解释在实践中导致了以有关单位及专家意见代替公众意见的做法，即在环评报告书的编制或审批过程中,往往只邀请有关单位的代表及专家参与论证会、听证会,对所涉规划或建设项目进行讨论,并形成所谓的“公众”意见。《规划环境影响评价条例》第十三条也规定“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。”从上述规定看,法律及文件所规定的环境公众参与主体不统一、考虑的相关因素不同。所以现行立法中的这种模糊的规定导致了对环境公众参与的主体理解上的分歧。

三、环境影响评价中公众范围的界定标准

《人权与环境原则草案》第二条指出：“所有人都有权享有安全、健康和生态健全的环境。”环境问题与每一个人息息相关,只要一个人是环境的主体且有参加的愿望,那么他就可以或者说有权利参与到环境影响评价中。所以从应然角度讲,除了开发单位和政府主管部门之外的所有对开发建设项目有关联和对该项目有兴趣的社会成员、组织都应是环境影响评价制度所要考虑的公众范围。但从实然角度看,参与环境影响评价制度的公众只能是一定范围内的公众，而不可能做到人人参与。所以我们应在具体的环境问题中,确定相关的公众参与环境影响评价的资格。根据《环境影响评价法》第十一条和《规划环境影响评价条例》第十三条的规定，环境影响评价中的“公众”应是拥有相应环境权益的公众,所以环境权益关联性应是界定“公众”范畴的标准。我国《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众的范围作了专门的规定，其第15条规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门,应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。由此可见《暂行办法》对公众范围的确定以“建设项目的影响范围”为基准,换句话说就是对于不同的建设开发项目，某部分公众是否有资格参与环境影响评价取决于是否受到了建设项目的直接或间接影响。所以应综合考虑环境权益受影响的公众的范围和程度、影响的强度和持久度以及影响是否有可回复性等多方面因素来确定参与环评的公众范畴,给予环境权益受影响的公众最充分的表达意见、行使权利的机会。另外在确定参与环境影响评价的公众范围的问题上，我们也有必要将专家学者与普通公众区分开来。因为在我国法律中,专家学者意见是公众意见的当然组成部分,在实践中甚至成为公众意见的主体。但是我们应注意到专家学者身份的双重性。他们既可以公众的身份也可以专家学者的身份参加环境影响评价。而这两种不同的参与身份在环境影响评价中所起的作用也不同。如果他们以专家的身份参与到环境影响评价活动的话，他们往往是站在专业的角度思考问题，并不能充分反应受影响居民的意见。而且专家参与环评是基于其“专家”身份而非其环境权益受影响的事实,因此专家们的意见难免有失偏颇。所以我们在确定公众参与的范围时务必将专家学者排除在公众范畴之外。

四、环境影响评价中公众范围的应然选择

世界大多数国家都没有对环境影响评价中公众参与的范围做出明确的规定，但世界银行环境影响评价的公众咨询要求针对两类群体：第一类是受建设项目直接或间接影响的团体，特别是穷人和易受伤害的人以及利害关系人；第二类群体是那些由于他们的特殊关系或专长，可能对潜在的环境影响的性质、范围、特点拥有相关信息的人［5］。也就是说世界银行对环境影响评价的公众参与范畴既包括受到拟议项目影响的群体又包括可以对环境影响评价提供特定知识的群体。所以我国环境影响评价中的公众应包括：

1.环境权益受到或可能受到影响的居民

毫无疑问，开发建设项目所在地及其周边的居民的环境权益会受到建设项目的直接影响。由于他们生活在开发建设项目的选址地点或者与建设项目相邻，因此开发建设项目与他们有着直接的利害关系。他们要么会受到开发建设活动所造成环境影响的波及从而使其身心健康受到影响或者经济利益受到损害；要么会使其居住环境的舒适性、安全性和美感遭到开发建设活动的破坏。由于相关环境与他们的生活密切相关，所以他们往往对于环境问题有着天生的敏感性从而会意识到某些重大的环境问题和环境影响，因此吸收这些环境权益受到或可能受到的居民有助于对项目做出更准确全面的分析和评价，保证环境评价的质量。但是由于在具体的开发建设项目中环境权益受到影响的居民的范围会很广泛人数也会很多，所以所有受到或可能受到影响的居民不可能全部参加到环境影响评价程序中来，在这种情况下为了更好的发挥公众参与的功用和避免公众参与流于形式，我们有必要采用居民的代表人制度[6]。一方面我们应注意居民的代表人数应与具体开发建设项目成正比；另一方面我们也应考虑到居民代表的广泛性和受影响居民的内部差异。

2.基层群众自治组织

在我国，居民委员会和村民委员会是居民和村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，负责办理相关的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反应居民和村民的意见、要求和提出建议。由此可见，居民委员会和村民委员会是居民和村民自愿组成的代表自己利益的组织。它们既不是国家的行政机关也不是基层人民政府的派出机关。它们的任务就是组织居民和村民自我管理、自我教育、自我服务，特别是解决政府力所不及但有事关群众切身利益的问题。因此居民委员会和村民委员会也应当属于环境影响评价程序中公众参与的范畴，从而使其发挥其应有作用。

3.民间环境保护组织

鉴于受到或可能受到影响的居民单独参与能力的局限性以及环境影响评价活动的专业性和科学性，因此民间环保组织对促进公众参与环境环境影响评价具有不可替代的重要作用。如2004年云南省怒江大坝工程的搁置即是在“绿家园”和“云南大众流域”这两个民间环保组织的推动下经由社会监督程序进行的。《奥胡斯公约》将非政府组织纳入“公众”范畴,规定“公众”是指一个或多个自然人或法人,以及按照国家立法或实践,兼指这种自然人或法人的协会、组织或团体,“所涉公众”指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众,并指出倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益,这也就意味着把非政府组织纳入到了“公众”的范畴。相对而言,民间环保组织掌握有丰富的社会资源,它们能够及时灵活地把握各种信息。在信息的交流、搜集和加工方面比政府和普通社会公众更有优势，所以民间环保组织可凭借自身优势为环境影响评价公众参与提供各方面的支持。近年来我国的民间环保组织也迅速发展,正在形成我国环保事业中的一支强大队伍。所以有必要将我国的民间环保组织纳入“公众”范畴,使符合一定条件的环保组织介入到环境影响评价过程中来,从而更有效地发挥其专业性组织的作用。

四、结语

从环境问题自身的特性看，其科学技术性和高度利益冲突性决定了环境影响评价制度的实施除须具有专业知识的同时，仍需要其他相关社会因素的保障。公众参与环境影响评价的目的在于通过一种结构性的安排来构建均衡，以利于普遍利益的汇集和社会公意的形成，达成符合公共利益的社会合约。环境影响评价制度中公众参与机制的实行可以避免和减轻环境问题对经济和社会发展的负面影响，促进经济、社会和环境的协调发展。环境影响评价公众参与制度能够给予各类受影响的人或者利害关系人在环境影响评价阶段表达自己意见或建议的机会，从而使相关决策者不能无视其他利益或价值的存在，以保护相关利害关系人的环境权益。因此环境权益受影响应是界定“公众”范畴的标准,即环境影响评价中的“公众”主要应指因规划或建设项目受环境影响的公民、法人或者其他组织及其代表。环评报告的编制单位应在这个范畴内综合考虑公众受环境影响的程度大小,合理选择被征求意见的“公众”。

[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社，2000.

[2]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京:北京大学出版社，2006.

[3]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京:中国政法大学出版社，2003.

[4]全国人大环境与资源保护委员会法案室.中华人民共和国环境影响评价法释义[M].北京:中国法制出版社，2003.

[5]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京:中国人民大学出版社，2004.

[6]吴卫星.环境权研究：公法学的视角[M].北京：法律出版社，2007.

C913.7

A

1673-1999（2010）12-0023-03

崔志勇 (1978-)，男，河南辉县人，苏州大学（江苏苏州215006）法学院2008级硕士研究生。

2010-03-20