青藏高原农牧区社会保障制度现状、问题与发展

武国亮,陈 萍,谢宗棠

(西北民族大学 a.经济学院 b.管理学院,甘肃兰州 730030)

青藏高原农牧区社会保障制度现状、问题与发展

武国亮a,陈 萍b,谢宗棠b

(西北民族大学 a.经济学院 b.管理学院,甘肃兰州 730030)

现阶段青藏高原农牧区的社会保障有了一定发展,但仍存在一些问题。从青藏高原农牧区社会保障的现状和存在问题出发,探究影响其发展的制约因素,进而提出有针对性的建议。

青藏高原;农牧区;社会保障

农牧区社会保障是指以地方政府为主,以基层社区为依托,由国家、社区、公民群体及个人合作兴办,通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金,根据国家法律的规定,向农牧区社会成员中,部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收入低于贫困线者提供物质帮助,以保证其基本生活的需要,促进农牧区社会安定和经济发展的一种社会保障制度[1]。社会保障作为一种国家制度或社会政策,从内容上来看,一般包括社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚和安置及社会服务等几方面的内容。在青藏高原农牧区,以往的农村社会保障主要是社会救济,后来逐步扩展到养老保险、合作医疗和最低生活保障等内容,因此对青藏高原农牧区的社会保障制度建设研究也主要从这几个方面入手。目前,青藏高原农牧区社会保障制度是我国社会保障体系中发展较为落后、但不容忽视的重要部分。青藏高原农牧区社会保障体系的逐步改善,对于深化农牧区改革和维护社会安定,发挥了一定的积极作用,但社会保障的现状与科学、系统、规范的农牧区社会保障制度相差甚远,还存在许多亟待解决的问题。

一、青藏高原农牧区社会保障的现状及问题

养老保险是青藏高原农牧区社会保障制度中最早开展的一种形式。20世纪 90年代部分农牧区开展了农村牧区社会养老保险工作,但由于当时的农村养老保险实质上完全是一种个人储蓄性养老保险,财政补贴与集体补助均不到位,农牧民参保积极性不高,后因政策和体制等原因处于停滞状态。目前,劳动保障等部门已经在青藏高原牧区改革农村养老保险制度,格尔木、天峻和都兰等多个地区启动了试点工作。2009年新型农牧区社会养老保险就在青藏高原格尔木等地区开始推行[2]。

与养老保险相比,青藏高原农牧区合作医疗制度发展比较快并且逐步完善。青藏高原农牧区合作医疗制度是以政府为主导,政府、集体和个人多方筹资,以家庭账户和大病统筹为主的农牧民基本医疗保障制度。农牧民每年缴纳不低于 10元的个人资金,就可以在各级医疗机构报销住院费用 60%以上。目前,仅西藏就有 237万多农牧民享受到了这一特殊优惠政策。川藏高原农牧区调查的学者发现:四川地区的射洪县、蓬溪县 6个村镇和西藏自治区的扎囊县、贡嘎县、曲水县的 3个村镇及其距离日喀则较远的加萨县、南木林县合作医疗保障制度覆盖率达到 100%,射洪县、蓬溪县 6个村镇和西藏自治区参合率分别为 95%、95%、97%,加萨县、南木林县在 1999年就实行了新型合作医疗保障制度,参合率达 100%,可见新型合作医疗保障制度在高原农牧区已经取得了巨大进展[3]。值得深思的一个问题是,参合率高并不能说明新型合作医疗保障的实效。有的学者还调查到大部分农牧民非自愿参加新型合作医疗保障,而是政府执行的结果。此外,新型合作医疗保障缺乏法律的强制性与约束力,导致其具有临时性、随意性和非连续性特点,造成基层部门乱集资、乱摊派,影响了农牧民参加合作医疗保障的信心。

农村最低生活保障制度建立较晚。2007年,国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,提出在全国范围建立农村低保制度,将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围;2007年初青海、西藏等相继出台了建立农村农牧区最低社会保障制度的文件。西藏自治区将保障对象分为重点保障对象、特殊保障对象、一般保障对象三类。重点保障对象,是指低保家庭中因长期患疾病丧失劳动能力的农村居民,丧失劳动能力的老年人和残疾人,其保障标准为每人每年 420元;特殊保障对象,是指低保家庭中丧失部分劳动能力的残疾人,其保障标准为每人每年240元;一般保障对象,是指低保家庭中的其他成员,其保障标准为每人每年 144元。而青海则针对不同地区,2007年上半年分别设置了 4-6个档次的补助标准,下半年分别设置了 3-4个档次的补助标准[4]。这是青藏高原农牧区低保工作一个良好的开端,各项低保工作也在逐步向规范化、制度化发展。目前,由于农牧区贫困面大,贫困人口较多,保障人数偏少,太多太细的分档次补助标准在实际操作中难以准确把握。

此外,青藏高原农牧区社会保障还存在保障范围的局限,诸如自然灾害社会救济保障、城郊农牧民失地后的保障问题。尽管中央和地方都不断加大资金投入,但是青藏农牧区毕竟贫困人口基数较大,社会保障还缺乏有针对性的制度和法律保障。

二、青藏高原农牧区社会保障的制约因素分析

1.青藏高原农牧民社保观念对社会保障的制约作用

过去,政府给予农牧区困难家庭社会救助性支持,不需要农牧民承担义务,在农牧民看来则是“无本之利”。他们习惯性地认为自己生活有问题时就应该接受这样的社会保护,因此,牧民虽然认为救助性社会支持的效果并不好,但还是对各种救助性社会高度认同。在这种心理下,“缴费与否”成为决定牧民社会保障参与积极性的主要因素,农牧民对新型社会保障的陌生和缺乏理解,形成了“只要缴费,就不参加”或“只要不缴费,就参加”的思路,因此,牧民自愿参保意识很弱。新型社会保障制度基本上都以农牧民自愿参与为基础,而牧民自愿参与的主动性很差,研究者在调查中发现:只有 25.7%的农牧民愿意参加社会养老保险,29.6%的农牧民愿意参加新型合作医疗。尤其值得注意的是年轻牧民的参与意识更差,年龄在 45岁以下的牧民中有 78.1%的人不想参加社会养老保险,63.1%的人不想参加新型合作医疗制度;年龄在 35岁以下的牧民中有 82.5%的人不想参加社会养老保险,70.1%的人不想参加新型合作医疗制度[5]。此外,农牧民在参保与否选择上存在逆向选择和选择缺失。老弱病残和低收入者参加意愿较高,而身体健康且收入较高的人群不愿参加。这种现象一是导致了农牧民对救助型保障形式的过度依赖心理;二是抑制了保险型社会保障形式的发展,使新型社会保障制度推行起来难度很大。

2.青藏高原农牧区特殊的经济社会文化环境对社会保障的制约作用

青藏高原农牧区的经济社会文化较为落后,阻碍了社会保障的改革与发展。新型的社会保障要求资金的筹集以地方为主,这种资金筹集方式在经济条件较好的地区问题不大,但在经济欠发达的地方财政压力很大。农牧民个人对社保资金一方面不愿承担,另一方面承担的量比较微弱,导致社保资金供给严重不足。青藏高原特殊的自然环境决定了农牧区地区对社会保障的需求要大于其他地区。资金供给不足和待保障需求过大严重地制约着社会保障事业的发展。由于青藏高原少数民族在宗教文化上有较为深厚的信仰,导致农牧民对宗教信仰保障的过分依赖而置社会保障于其外。农牧民孝道价值观念较强,将孝养父母作为一种家庭义务,也不愿把该项义务推向社会。农牧区至今还保留着儿子继承遗产与养儿防老的习俗。在这种社会氛围中,家庭为其成员提供经济上的帮助、生活上的关心和精神上的慰藉,家庭保障在农村保障中起着核心作用。然而,家庭保障毕竟是一种非制度化、非社会化的保障形式,它的存在不能取代政府在农牧区实行社会保障的政策,但严重地阻碍了社会保障事业的发展。

三、对青藏高原农牧区社会保障的几点思考

1.强化青藏高原农牧民社会保障的意识

农牧民依据“历史经验”和“现实经验”理解和判断社会保障,这种认知方式存在一定偏差。历史经验来自他们对以往农牧区社会保障实施情况的回顾性感知,现实经验来自他们对实际生活中社会保障作用的体验。这种社会认知的结果是多数农牧民对社会保障持一种既非肯定也非否定的观望、怀疑心理,这种心理对农牧区社会保障制度的实施产生的消极作用已经显现。认知干预是克服这种认知心理的合理手段,即以地区为场所,通过专业人士对社会保障的通俗解读,经过认知情景干预、认知情感干预、认知倾向干预,将农牧民对社会保障的经验化认识转型为对社会政策的理性化认识,对社会保障的价值和作用能够独立思考、全面判断,对自己的权利与责任能够清晰定位。要让农牧民知道“在享受权利的过程中充分了解随之而来的义务”,形成他们积极参与社会保障决策与实施的基本条件。

2.结合青藏高原农牧区实际情况构建切实有效的社会保障体系

青藏高原农牧地区的特殊区情及农牧地区人口脱贫的紧迫现状,决定了该地区的农村社会保障建设要明显区别于城镇的社会保障,也区别于发达农村的社会保障,甚至区别于一般农村的社会保障。政府要根据青藏高原农牧区的客观实际,以科学发展观为指导,从各族群众和当地现实迫切需要解决的领域构建具有高原地区特色的农牧民社会保障体系,将其作为一种过渡性的制度安排,再通过逐步建立的方式,最终实现与城市社会保障制度的接轨。

3.全面完善和多元化发展青藏高原农牧区社会保障

尽管青藏高原农牧区养老保险、新型医疗合作社和最低生活保障等制度不断健全和发展,但仍存在一些空白亟待建设。由于高原地区自然灾害频繁和高原生态建设带来的失地问题已经成为影响高原地区农牧民生活的一个因素,因此有必要完善自然灾害社会救济制度。应建立国家专项基金和专门机构,确定切合实际的自然灾害救济线和保障线。此外,由于工业化和城市化的进程以及青藏高原生态建设等因素,许多农牧民失去土地。他们长期从事农牧业,很难另择他业,亟待发展失地保险。因而,多元化地发展青藏高原农牧区社会保障非常必要。

[1]撒玛.试论现阶段西藏农牧区社会保障对策研究[J].西藏科技,2009(4):15.

[2]李彦丽.对全面建立海西农牧区基本社会保障制度的思考[J].柴达木开发研究,2009(3):54.

[3]邓燕云.西部地区新型农村合作医疗制度持续发展的思考[J].重庆大学学报,2009(4):61-62.

[4]张平姚,红义.完善青海农村最低生活保障制度的思路与对策[J].青海师范大学学报,2008(3):95.

[5]于存海.牧区社会政策建构的需求约束及适应路径分析[J].内蒙古社会科学,2008(2):104-108.

(责任编辑 王莉)

Present Social Security System,Problem s and Development of the Farm and Pastoral Areas on Tibetan Plateau

W U Guo-liang1,CHEN Ping2,XIE Zong-tang2
(a.School of Economics;b.School ofManagement,NorthwestUniversity forNationalities, Lanzhou Gansu 730030,China)

Although the social security of far m and pastoral areason Tibetan plateau has been developed,problems still exist.Based on the analysisof the present social security system in these areas and some problems,thispaper attempts to probe into the factorswhich restrict the development and put forward some suggestions.

Tibetan plateau;far m and pastoral areas;social security

book=7,ebook=168

C91

A

1009-315X(2010)04-0319-03

2010-03-09

西北民族大学中青年基金项目(XBMU-2010-AD-19)。

武国亮 (1984-),男,河北邢台人,西北民族大学经济学院硕士研究生,主要从事中国少数民族经济研究。