对社区服务体系建设的思考

白友涛，施碧钰

对社区服务体系建设的思考

白友涛，施碧钰

通过对南京市建邺区兴隆街道的实地调研，发现单一性质的社区服务正在被体系化的社区服务所替代。认为应避免社区服务的单一化倾向，重视并完善社区服务体系建设，使社区服务的不同内容和机制从疏离走向整合，促进社会和谐。

社区服务；社区服务体系；社会和谐

近年来，中国社会的矛盾和问题日渐增多，群体性事件时有发生。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出了“构建以改善民生为重点的和谐社会”的目标。要改善民生就必须努力满足民众的日常生活服务需求，大力完善和发展社区服务体系，使社会和谐发展具有坚实的基础。

一、关于社区服务的内涵

一直以来在有关社区服务的政策中，社区服务的性质没有清晰界定，政府指导原则也不明确，“福利服务”“互助服务”“商业服务”“公共服务”等性质不同的服务都用社区服务一个话语系统来统一。再加上不同利益主体在社区服务中扮演的角色有所不同，因此对社区服务内涵的理解也出现了多元化的倾向。

关于社区服务的内涵，学术界占主流地位的有两种观点：一是侧重于规范分析，强调社区服务的福利性，认为“社区服务以福利性、公益性为内核”，“社区服务本质上是一种为满足社区居民特别是弱势群体需要而开展的福利性、互助性服务”；二是侧重于实证分析，强调社区服务具有福利性和经营性的双重属性，认为目前社区居民的物质、文化需求呈现出多样化的趋势，纯福利服务无法满足社区居民的个性需求，因此社区服务应包括福利性服务，也包括一定程度的营利性服务。

社区工作人员对社区服务的理解主要是从社区工作实际来认识的。在他们心目中，社区服务包括两个方面：一是政府部门提供的公共服务在社区的落实，如劳动保障部门提供的劳动和就业服务，包括下岗职工失业金的申领、最低生活保障的落实、部分抚恤对象的定期抚恤等等，服务重点集中在社区救济、优抚优待等的具体实施上。二是组织和帮助社区民间组织或志愿者开展服务工作，如社区工作者帮助成立老年协会、健身协会、合唱队、书法协会、青年志愿者组织等，培养社区民间组织积极分子和民间领袖，再通过这些组织为居民提供力所能及的社区服务。

不同群体对社区服务的不同理解，在一定程度上影响了社区服务的实践。下面以南京市兴隆街道的社区服务为例，分析社区服务的现状及存在的问题。

二、兴隆街道社区服务现状

兴隆街道位于南京市河西新城区，是2000年以来围绕奥体中心建设的城市新区。居民包括安置户、农转非、商品房住户等多种类型，对社区服务的需求具有多样化的特征。街道和社区在开展社区服务方面做了大量工作，提供的服务主要包括面向特殊群体提供的服务、面向一般居民提供的便民利民服务和政府委托的带有一定行政性的公共服务。

（一）面向特殊群体开展的服务

面向社区老人提供的服务，主要包括三个方面：一是日常生活照料。社区相关工作人员会定期上门为老人洗衣、购物、做饭等。二是生理保健服务。社区为老人的保健运动提供场地和健身器材。三是文化娱乐服务。社区服务中心设有老年活动室，老年人可以在活动室进行多种文体娱乐活动，像唱歌、跳舞、练书法、下棋、打牌等。社区还组织老年人开展义务演出等活动，使老年人有机会发挥余热，重新融入社会生活。

面向社区残疾人提供的服务，主要生活上的关心帮助，如对家庭生活有困难的残疾人给予物质上和政策上的支持，逢年过节进行慰问，协助其办理低保，尽量做到“应保尽保”；为残疾人提供参与社会的方式，开展就业培训，帮助残疾人就业。

面向社区未成年人提供的服务，主要是教育服务。以积善社区为例，社区在寒暑假都会利用社区的资源组织教育活动，比如开展家电安全和游泳等方面的知识讲座和组织参观南京大屠杀纪念馆等。

（二）面向一般居民的便民服务

兴隆街道的社区服务中有一项特色服务：给每户居民一张“便民服务卡”，卡上写明社区联系人的姓名和电话，居民有生活上的任何困难可以直接与联系人联系，联系人在能力范围之内会尽可能帮助解决。每名社区工作人员负责一定数量的居民。目前家居生活方面的服务是比较全面的，有的小区设有便民商店、干洗店、理发点和钟点工介绍所等。

社区环境综合治理方面，主要涉及小区绿化环境的维护和扩大、小区环境卫生的管理、违章搭建的控制等。每个社区都根据人口比例安排了一定的保安。

（三）政府委托的服务

兴隆街道社区承接的服务有很大一部分是来自于政府委托的公共服务工作，主要有劳动和就业服务、实施最低生活保障制度、计划生育（独生子女证的领取等）、离退休人员管理（退休职工体检等）、社会救助对象的落实和部分抚恤对象的定期抚恤等。服务重点集中在社区救济和优抚优待方面。

三、兴隆街道社区服务存在的问题

兴隆街道的社区服务虽然取得了不错的成绩，但是社区服务体系的建设与构建和谐社会的要求之间还存在差距，问题主要表现在：

一是存在服务内容、形式与居民需求之间脱节的现象。居民们反映社区提供的有些服务不是他们所需要的，而他们需要的有些服务得不到。如在对老年人提供的服务方面，老人需要的保健康复服务、咨询服务等都没有提供。有些服务虽然需要，但是形式不是他们能够接受的，比如慈善超市，而居民更乐意接受的救助形式是发放代币券。

二是提供社区服务的组织职能模糊，影响了社区服务的水平。兴隆街道在贯彻建邺区推行的“一委一居一站多中心”为主要内容的社区管理体制改革后，社区居委会和社区管理服务站分开，两者在实际工作中存在职能模糊的问题，职能错位、越位、不到位的现象时有发生。这可能带来互相推诿责任的后果，不利于专业社区服务的开展。

三是提供的服务内容专业化不够。服务的内容大多停留在表面层次，简单的服务活动多，而社区养老服务、社区矫治服务、居民心理咨询与辅导、社区康复服务等专业性和智力型的服务少。兴隆街道的许多社区尚未开展任何专业化的社区服务。造成专业化不够的原因之一是社区行政性的任务过多。据部分社区工作人员反映，他们70%的精力都用在处理上级政府下达的任务上，无暇顾及社区服务的质量。按照费随事转的原则，这些工作本来应当有部分行政费用，但实际操作中几乎没有任何费用，却占用了社区工作者的大量精力。

四是提供服务的人员不够专业化。在调查中，社区工作者普遍反映，城市社区服务从业人员的素质虽然得到了大幅度的提升，一批具有大学学历的青年人不断被充实到社区服务工作的一线，但社区服务不仅需要高学历的从业人员，而且更需要拥有社会工作、医疗保健、和心理学知识背景的专业人才，而这正是当前兴隆街道也是其他大多数街道缺乏的人才。

五是社区工作者的职业化水平低。职业化发展的基础是职业地位的建立，一些社区工作者反映他们的职业地位还没有确立，社会认可度低，待遇低，这影响了社区工作者的工作积极性。

四、社区服务体系的构建

鉴于目前社区服务的现状，我们认为应当避免社区服务的单一化倾向，重视并完善社区服务体系建设，从而使社区服务的不同内容和机制从疏离走向整合，最终实现社会和谐。

首先，从内容来看，在社区服务体系中应该包括的服务：一是为全社区居民提供的部分公共服务，如图书馆、公园、安全卫生、救济福利等；二是为无购买（市场支付）能力的中下层居民提供的福利性服务，如免费的医疗、咨询、维修和政府买单的服务项目等；三是为有一定购买力的居民提供微利性质的服务，如健身房、家电维修、网络服务等，这类服务需要引入市场机制，但又不能完全依赖于市场。

这三个方面应该是有一定偏重的。社区服务体系应以福利性服务为主，同时兼顾政府的公共服务和带有微利性质的服务。这样，既延续社区服务的福利性传统，又比较全面地界定了社区服务的内容，厘清了三者的关系。最终形成政府、市场、社会“三位一体”的社区服务大格局。南京市兴隆街道已经有了建设社区服务体系的意识，如积善社区提出了“三位一体”社区服务体系建设，为本地区居民提供集政务服务、福利服务、商业服务为一体的综合性服务新模式。

其次，要重视服务提供主体之间的关系，明确各自在社区服务体系中的责任。提供服务的时候要由相关政府部门统一规划。政府部门应当起主导作用，规划、监督、管理、资助社区服务业健康发展。要增加对社区服务的投入，兴办基础性、示范性的社区福利服务设施和服务项目，资助社会力量兴办社区福利服务事业，履行政府职责范围内的低保、优抚、助残、再就业和老年人福利服务等项职能。要为社区服务提供更多资源，并建立优胜劣汰的市场机制。要充分利用居民自助互助和志愿服务资源，组织居民自己解决自己的问题，促进社区资源的整合和社区共同体的形成与发展。

第三，社区服务体系应是专业化、职业化的服务体系。社区服务的专业化和职业化主要体现在社区服务内容的专业化、工作人员的专业化和职业化。应将社区养老医疗康复服务、社区矫治服务、居民心理咨询与辅导、社区残疾人康复服务等内容纳入社区服务体系，并重点进行，以增强社区服务的专业性。

同时，社区服务需要专业化的队伍。不仅需要高学历的从业人员，而且更需要拥有社会工作、医疗保健、心理学等专业知识背景的专业人才，需要充分利用义工和志愿服务人员的低偿劳动。加强社区服务职业化，要采取措施对从业人员的基本要求、职业资格认定、培训考试制度、福利待遇、职业职称晋升制度等加以完善。2008年6月全国社工师、助理社工师的开考，可以说是在社区服务职业化道路上迈出了一大步。

社区服务体系构建要使社区服务从疏离走向整合，不仅是社区服务内容上的整合，也是运行机制、工作人员等各方面的整合。通过这种整合，使社区服务能在更大程度上满足社区居民的需求，真正做到改善民生，促进社会的和谐。

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1673-1999（2010）23-0075-02

白友涛，南京师范大学（江苏南京210097）社会发展学院教授，研究方向为城市社会学、社区研究、回族学；施碧钰，南京师范大学社会发展学院硕士研究生。

2010-09-08