略论20世纪初中国的联邦主义思潮及政治实践

余轩

略论20世纪初中国的联邦主义思潮及政治实践

余轩

清末民初的联省自治运动是中国近现代唯一一次建立联邦制的实践尝试，联邦主义思潮对此起到了推波助澜的作用。分析了联省自治失败的原因，总结了联省自治运动的历史意义。

清末民初；联邦主义思潮；联省自治运动；中央集权；地方自治

中国自秦朝以来，“大一统”思想一直指导着国家意识形态和各种体制的建构。国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授权性，这一直是中国古代社会政治体制的基本特征之一。清末民初，军阀割据，中央集权衰微，地方自治兴起，亟待在理论和实践上进行调和，否则国家将走向分崩离析。伴随西学东渐，联邦主义思想传入中国，并成为当时先进知识分子冀图解决中国长期以来国家结构形式方面存在的诸多问题的重要理论武器。联邦主义“最为简单而可能的定义是自治加上共享治理”［1］，它一般是指某个民族国家中权力由中央与构成联邦的成员单位分享的思想和制度安排，这种制度安排使得中央和地方政府在一个有限范围内既是独立的但又是相互合作的。联邦主义有时专指其观念形态，其制度形态即联邦制。联邦主义在20世纪初中国的实践——联省自治运动，虽然无果而终，但个中之经验与教训也是中国政治现代化探索道路上的宝贵财富。

一、联邦主义在中国的实践

20世纪初叶，联邦主义在中国最有影响力的政治实践无疑是联省自治运动。联省自治运动在20世纪20年代初兴起并席卷全国，一方面固然与当年的直皖战争爆发以及护法军政府的瓦解等政治格局的变化紧密相关，另一方面清末民初的联邦主义思潮传入以及有识之士倡导的联邦体制更起到了推波助澜的作用，使得以实行联邦制为核心内容的“联省自治”成为盛行一时的思潮，并进而演变成为一场政治实践运动。

联省自治运动最早于湖南省发起。湖南为通往西南各省的军事要冲，连年受战乱之祸，加之军阀张敬尧主政湖南施以暴政，民怨沸腾，湖南政学界接受并传播联邦自治的思想，要求自决自治的呼声极其强烈。1919年各界人士起而自决，发动了“驱张运动”。湖南进步人士在考虑驱张后的湖南建设问题时，提出了自治的具体方针。督军谭延闿于1920年7月发出了实行自治的通电，但谭延恺等人企图包办省宪的制定，想继续实行军阀割据，这种明显违背联省自治目的的做法遭到多数士人的反对。不久，谭延恺被迫下台。赵恒惕决定直接由省政府聘请专家组成宪法起草委员会，负责起草宪法，完成后的草案由湖南各县人民选举代表组织审查委员会进行审查和修改，最后将草案交湖南全省人民投票公决，通过后公布施行。从省宪制定的程序来看，达到了前所未有的民主程度，尤其是由全省人民对宪法草案进行公决，这在中国制宪史上也是绝无仅有的。1921年11月1日，开始了为期40多天的全省公投。12月11日以1800万余票通过，并于1922年1月1日起正式公布实行。

四川、贵州、广西、浙江、广东等省继而响应，或由当局宣布制宪运动，或由人民积极制宪自治。由于各省的纷纷响应，联省自治运动发展到高潮，各省形成了从驱逐军阀、要求废督到民选省长、制定省宪自治的声势浩大的民主运动。20世纪20年代，联省自治潮流激荡全国，但在军阀势力的宰制下，加上革命形势的风云突变，联省自治运动最后无果而终。

二、联省自治运动失败的原因

20世纪初联邦主义思潮在中国的兴起及联省自治运动作为中国近现代唯一一次建立联邦制的尝试，其中的经验与教训值得认真总结与反思。

（一）联邦主义思想与中国传统政治文化以及近代中国的国情相疏离

自秦朝以来，单一制的国家结构和集权式的治理方式成为中国古代社会政治统治的主要方式，历史上有过的分裂与割据都被认为是对大一统的反动。在我们的政治文化观念中，常把分权看成分裂，把集权视为统一，这种二元对立的思维模式难于接受法治框架内的分权自治，没有产生出联邦主义思想。

近现代意义上的联邦主义源于拥有悠久普通法秩序和传统的英国，它长期以来所形成的地方自治制度传统，可以被视作某种实质上的联邦体制。近代以来，英国在世界范围内建立殖民体系，也必然把它的政治传统和治理模式植入这些地区，于是形成了美国、澳大利亚等当今世界典型的联邦制国家。在缺乏自生自发的普通法秩序和传统、民主共和思想和制度尚未普及完善的近代中国实现联邦制则无异于在空中建立楼阁。

自鸦片战争以来，西方列强的坚船利炮打开了中国的国门，给本来已经走向没落的封建帝制以沉重的打击，中央政权衰微，地方各种势力崛起，在此内忧外患的背景之下，国家有走向分崩离析的趋势。这些情势，都有悖于精英和民众根深蒂固的大一统观念，建立强有力的中央政权和领导核心作为一种历史传统的“路径依赖”而必然出现。联邦主义思想与中国传统政治文化以及近代中国的国情相疏离，在20世纪中国建立的两个共和国最后都选择了和传统政治文化具有亲合力的单一制作为国家结构形式，都没有选用联邦制。

（二）倡导者和实践者的工具性目的导致联邦制最终成为暂时性工具

清末民初，政界学界的知名人士在中央集权单一制与分权联邦制的选择问题上态度变化不定，政治活动家没有也难于考虑中国长远利益的国家结构形式，只是把联邦主义作为一种政治工具或暂时策略，因此在各个时期的言论变化反复极大。孙中山、宋教仁、张东荪等许多知名人士，各时期均有赞成和反对联邦制的言论和行动。各省军阀更是借联省自治来为建立自己的独立王国披上合法的政治外衣，最大地拥有不受中央控制的权力是其最终目的。1927年，国民党执政后则完全压制联邦主义的言论。

作为舶来品的联邦主义思想，本来对于长久闭关锁国的封建帝国就十分陌生，加之中国的掌权者和有识之士对西方列强的政治、经济、军事的强烈刺激产生过激的反应，对西方的政治理论和治理模式囫囵吞枣式的拿来，对于其理论实质和精髓以及当时环境下实现的可能性，都缺乏学理和法理上的深入研究，缺乏完整系统的中国化体系，所以把其运用于中国政治现实的实践，成功的几率十分微小。

三、联邦主义思潮及联省自治运动的历史意义

（一）联邦主义思想丰富了中国近现代政治思想和学说

清末民初，联邦主义思想通过先进知识分子的译介传入到中国，丰富了中国近现代政治思想和学说。当时大部分政界学界的知名人士关于联邦制的主张和讨论，都是在真诚地探讨在封建帝制转型到民主共和制度的过程中如何运用更为先进的理论来处理分裂与统一、自治与集权等矛盾。辛亥革命之前，革命党人把联邦制作为革除中国传统封建集权统治弊端的良方。辛亥革命后，政学两届对联邦制的宣传与实践是出于反对袁世凯武力独裁以及之后祛除军阀混战割据之弊的需要。一时间，《民报》《努力周报》《太平洋杂志》等有影响力的报刊杂志，都充斥着联邦主义思想的论战。这些论战资料也成为了珍贵的历史文献，丰富了中国近现代政治思想和学说，对中国未来政治现代化的探索具有一定的参考借鉴价值。

联省自治中通过公民投票产生的湖南省宪法，是中国第一部以联邦制为基本原则的省宪法，它遵循主权在民的原则，人民有言论、结社、信仰、迁居自由及营业自由等基本人权，并将选举、罢免、创制和复决四项权利第一次写入宪法。这些在中国宪政史上，无疑具有里程碑意义。在湖南省宪法的内容中，最有特色的就是公民总投票制，凡是省议会的解散、省宪的修改、省长的选举和罢免、法律的复决案等，都由公民总投票来决定。江苏、四川、广东等省的自治运动继湘、浙两省之后发动，但最后均因各种原因而未能通过制宪程序，仅仅形成了一些草案。湖南省宪和这些草案也为我们留下了弥足珍贵的历史文献，成为中国近代政治思想史不断丰富和发展的见证。

（二）联省自治运动对中国政治发展的意义

在一个实行了两千多年中央集权的国家，要推行在法治框架下的地方自治，在理论和实践层面都是十分困难的。20世纪初联邦主义思潮的兴起以及联省自治运动的勃兴就从理论和实践上尝试了在宪政框架下的地方分权自治。联省自治运动中各省制定的宪法或宪法草案，都是对法治和民主的尊重与肯定，由此带来“人的观念”上的进步，为中国未来的宪政改革提供了历史积淀，成为中国人民探索政治现代化道路上的重要精神财富。联省自治普及了“分权”、“民主”的思想，培育了在宪政框架内地方自治的精神，这对以后的民国体制的设计，以及后来共产党执政后少数民族自治区的设立，都有着潜移默化的影响。中国民族区域自治制度以及特别行政区制度，都可以视作联邦制在中国的异化形态。如何解决长期以来悬而未决的台湾问题，联邦主义思想及其在中国历史上的实践所产生的经验与教训，都是可借鉴的宝贵思想资源。

[1]丹尼尔·J·伊拉扎.联邦主义探源[M].上海：上海三联书店，2004：15.

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1673-1999（2010）23-0024-02

余轩（1977-），男，湖北武汉人，广西师范大学（广西桂林541001）政治与行政学院2008级硕士研究生，研究方向为政治学理论和中国近现代政治思想史。

2010-09-17