二维视角下的公共行政范式演变及其启示

蒋婷

二维视角下的公共行政范式演变及其启示

蒋婷

公共行政范式变迁可粗略概括为官僚制、新公共行政、新公共管理、新公共服务四种模式；在公共行政应追求的价值与公共行政研究的对象这两个维度的视角之下梳理这四种范式，总结其变迁规律并分别评述。

公共行政；范式；价值；行政改革；启示

一、引论

范式（paradigm）概念是库恩范式理论的核心。库恩认为，范式就是一种公认的模型或模式，即“在科学实际活动中某些被公认的范例（包括定律、理论、应用以及仪器设备统统在内的范例）——为某种科学研究传统的出现提供了模型。”［1］公共行政发展百余年来是否形成自身范式至今仍无定论。本文粗略按时间顺序选取多数学者认同的四个范式 （官僚制行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论）来进行梳理。

不同学者面对的时代背景不同，所提出的理论自然也各异，但有两个维度却是所有的公共行政学者不可回避的。“一个维度是公共行政应该追求什么样的价值，即政治的价值还是行政的价值”［2］，或许也可以表达为相似的两个概念——“宪政主义”和 “管理主义”［3］。前者的核心价值在于社会公正平和民主，注重通过构建宪政框架保证个人自由。后者的核心价值在于效率，强调组织的弹性结构和管理的灵活性。事实上，二者都不存在绝对的价值优势，而公共管理思想也一直如钟摆一般，徘徊于二者之间。“一个维度是公共行政应该研究什么，是研究政府官僚组织，强调政府行政和政治自身的治理，还是研究公共服务的提供，公共问题的解决，强调公共行政和公共事务的管理。”［2］这一点反映在研究的对象主要是侧重于公共行政的主体抑或客体。

二、公共行政理论范式变迁

（一）官僚制行政理论

德国著名社会学家马克斯·韦伯设计和建构的官僚制行政理论一度在西方倍受推崇、魅力彰显。马克斯·韦伯自己也曾预言“20世纪世纪的人类将生活在官僚制的铁律统治之下”。虽然随着时代的变化和社会的变迁官僚制理论越来越成为人们批判的靶子，但它作为行政体系的主要基石却仍然具有顽强的生命力。

建立于正当性认同与服从这个立论基点之上，韦伯的官僚制作为一种超越于人、抽象于人的制度体系和法理系统，主要包含：（1）科学化。官僚制强调合理分工、层级节制、职位分等、井然有序。韦伯以其对客观精确的把握，认定官僚制是完美无缺的技术体系。（2）法制化。官僚组织体系中的所有管理都建立在法律规则上，行政事务在权限范围内按法规持续地运作。（3）超越价值的工具主义。官僚组织中一切岗位职位依法设立，人被异化为这台技术机器上的齿轮。（4）过程主义。过程优先于结果，过程绝对优先，一切依程序办事。

这一切无疑体现着科学精神、法制精神、理性精神，避免了官员的任性专断和情感用事，带来了理性和效率。正因如此，韦伯盛赞其为“实施统治形式上最合理的形式”。不过，韦伯同时也看到了官僚制的弱点：无所不能的官僚体系犹如一个巨大的铁笼子，人成为一种附属品，只会机械地例行公事，变成了没有精神的专家和没有情感的享乐人；人在追求合理化、理性化的过程中丧失了自我，变成了实现目的的手段，可悲之极。正是伴随着对这种人的异化的反思和抵制，新公共行政登上了历史舞台。

（二）新公共行政

“新公共行政”出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期,即20世纪60年代末。1968年，以弗雷德里克森为代表的32位学者在锡拉邱兹大学召开的学术会议上第一次提出“新公共行政”这个范畴。新公共行政主要强调平等、责任、过程和支持，反对纯效率与官僚研究。其主要理论表现在：（1）在公共行政中引入了价值视角 （尤其体现在“公共”二字上），认为行政活动应更多地关注社会公平、代表性、回应性等方面的价值问题。（2）特别关注公共政策研究，且将公共政策与公共行政联系起来，形成了公共事务这一特定的研究取向。（3）在行政管理中逐步推进了以社会参与为特征的组织改造，强调社会管理中的互动、公民在行政过程中的参与。

新公共行政理论对官僚制理论进行了激烈的批判，但并没有改变传统公共行政的理论预设。它只是提出了一整套应然的价值观要求，没有实践上的大作为，更没有突破传统公共行政的理论基石。它仍然是在国家主义背景下、政府主导型行政的模式，以官僚制为研究对象，必然表现出权力本位的集权倾向。

（三）新公共管理

20世纪70年代开始，西方各国建立在韦伯官僚制理论基础上的传统公共行政面临重重危机，其固化、僵硬的层级官僚体制随政府职能的分散化与公共服务主体的多元化，日益无法适应公共行政要求。新公共管理正是在这样的背景下涌现出来的。新公共管理发韧于英国，再逐步扩展至美国、澳大利亚等国家。代表性事件有英国撒切尔革命和行政改革以及美国的里根革命和克林顿的新自由主义改革。

虽然新公共管理运动的发展在各个国家的进程不一，改革和政策选择的侧重点亦有所不同，但其主要涵盖点可以采取陈振明教授的归纳，他将“新公共管理”的内涵归纳为如下八个方面∶(l)“让管理者进行管理”；（2）衡量业绩；(3)产出控制；（4)顾客至上；(5)分散化；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。

建立在公共选择理论、委托-代理理论和交易费用理论基础之上的新公共管理范式将自己的理论建立在经济学之上，但却忽视了政治过程与市场过程的本质差别；它过分强调用私人部门管理的模式,而忽视了公共部门的公共性，有照搬私人部门管理模式之嫌。此外，新公共管理所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制和企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。

事实上，新公共管理在公共行政的发展史上是一个颇具争议的理论，在其盛行于欧美等西方国家之时，质疑与批判之声就不绝于耳，学者们从不同的角度对新公共管理理论展开了批评。

（四）新公共服务

以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批新公共服务理论家在对新公共管理理论，尤其是对企业家政府理论批判的基础上，建立了新公共服务理论。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在服务于公民社会时，以公民为中心的治理系统在其运行时所应发挥的一套系统的价值观念。

新公共服务理论的来源有四个方面：公民权理论、组织人本主义与新公共行政学、社区与公民社会理论、后现代公共行政。在新公共服务的视角下，公共行政的着力点既不是传统公共行政所强调的“划桨”，也不是新公共管理所突出的“掌舵”，而应该是为公民服务。具体来说，新公共服务理论主要包括如下观点：(1)政府的职能是服务，而不是掌舵。(2)公共利益是目标而非副产品。(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。(4)为公民服务，而不是为顾客服务。(5)责任并不简单。(6)重视人而不只是重视生产效率。(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要［4］。显然，新公共服务体现了行政性价值与政治性价值的汇合。但从目前的研究和讨论来看，二者在同一价值层次的研究还未真正开始，在此意义上，将新公共服务理论提为公共行政的新范式或许还为时过早。但本文本着服务于现实的目的，将它作为一种崭新的、充满前景的范式先提出来，寄希望于它能在理论与实践中都能脱颖而出，为公共行政带来新的生机。

三、范式演变对我国行政改革的启示

我们在用一种公共行政范式来套用中国行政现状或历史时，须格外谨慎，务必防止“橘过淮南为枳”。当然，这也并不意味着封闭与禁锢。西方发达国家的公共行政变革在很大程度上体现了全球公共行政发展的规律和趋势，而我们也正处于世界性的政府改革浪潮之中。西方国家在管理与技术层面所推行的一系列面向市场的公共行政管理方法与举措，确实值得我们学习和借鉴。

（一）官僚制行政理论

在西方各国纷纷声讨理性官僚制的声浪中，中国的行政改革是随波逐流，还是另谋出路？对此，不仅需充分理解理性官僚制理论本身，还需兼顾当今中国所处的现实背景，找出与西方的差异并寻求共识，把学习和超越的双重任务放在一个统一的进程之中。事实上，当今中国仍然与提出“解制”前的西方国家一样，有着建设新型的工业国家的需要。在这一阶段，我们面临的困境之一是理性官僚制的不足：行政领域中人治色彩过重；专业知识和技能的公务人员仍存在欠缺；组织功能混乱，政令不统一，层级不清晰；关系行政和人情泛滥等等。而这些正是理性官僚制的科学化、法制化所解决的弊端。因此，在转轨期的中国，官僚制的理性精神完全符合中国这个后劲发展中国家的现代化需要。正如美国学者盖伊·彼得斯所言∶“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大化经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”［5］

当然，官僚制的责任问题、公平问题、效率问题及专横统治等问题无法回避。

（二）新公共行政

新公共行政学强调和重视价值分析，而在我国，价值因素极大地被破坏至少被淡化，官僚主义、以权谋私的腐败行为层出不穷，故不应忽视公共行政的规范层面、价值层面和理论层面的研究。在当前的行政改革中既要重视行政体制改革和精简机构，健全行政法规，也要重视行政文化建设，以积极主动的态度改革有悖于社会公平和公共利益的行政体制和组织结构。

新公共行政学重视公共政策的研究，这对我国行政现实极有参考价值。事实上，当今世界各国政府在处置利益关系时越来越拥有支配地位。公共政策的科学化与民主化应成为我国行政学研究关注的重点。

以上两种公共行政范式最明显的共同缺陷在于：都是政府主导型的行政模式，都忽视对主体多元性及对客体即公共事务的研究，这种思路在中国大有市场。但正因为如此，我们应看清其背后可能带来的权力本位。

（三）新公共管理

新公共管理对我国行政最有价值的借鉴之处在于它已不再将公共管理活动仅看作政府的行政管理活动，而是将其看作公共服务提供过程中的角色之一。这对于我国传统的官本位理念是极具冲击力的，我们理应从新公共管理中挖掘出对我国行政改革有意义的价值和资源。

根据其核心理念，我国行政改革至少应促进三个方面转变：政府工作从“以规则为本”到“以结果为本”的转变；控制机制从投入控制、过程控制到结果控制的转变；权力运行从高度集中到分权共治的转变［6］。

（四）新公共服务

目前我国行政改革中服务型政府的构建已成为行政体制改革的目标之一，服务型政府不仅是一种全新的理念，更是一种现实的政府模式与制度安排。可见，新公共服务的理念已经成为我国当前行政理论领域的显学。事实上，管理就是服务，以政府为核心主体的公共组织所实施的各种公共管理活动，无论是指导、协调、控制、监督抑或强制，在本质上都应该是为了实现这样一个目标——为公民服务。新公共服务的理论范式为我国行政改革注入鲜活的血液，公开公正、公平正义、公共责任、公民参与乃其价值诉求之所在。

当然，在提“服务”的同时，不能忽视对公平与效率的关注。因为这一理论颠覆了科层制管理中的政府主体，也颠覆了新公共管理过程中的企业家主体和公民的顾客身份认同，公民成为宪政名义共同体框架下的真正主体。但问题在于，我们能否真正做到。如果说共同利益形成的前提是个人利益博弈的结果，强者的利益无疑会凌驾于弱者利益之上。至此，正义不过是强者的利益而已，这一人类社会永恒的难题又凸显出来。这一理论看上去很精彩，但伴其左右的逆命题也不可忽视。

四、总结

由上看出，公共行政范式中无论公共管理追求的价值还是公共管理研究的内容都处于变动与循环之中：官僚制行政理论更强调行政的价值，注重对官僚组织的研究；新公共行政更强调政治的价值，注重对官僚组织的研究；新公共管理更强调对行政的价值，注重对公共事务的研究；新公共服务同时强调政治和行政的价值，注重对公共事务和公共产品的研究。转变的轨迹可以表示为：公共行政范式的价值取向由强调行政性价值向同时关注政治性与行政性价值转变；研究对象由注重公共行政主体即官僚组织自身向客体即公共事务转变。具体分析这些范式变迁并总结相关规律，对于我国的行政改革具有非常重大的意义和价值。

其一，对公共行政而言，政治与行政从来难以二分。在我国，“党政不分”与“党国同构”的政治框架导致了“政行不分”的强势政权［7］，致使我国的行政改革很难脱离政治因素的制约。因为行政改革往往使利益在不同集团之间发生再分配，这必然触动深层的利益分配体制问题，所以，要推进行政体制改革，必然要在政治体制改革的前提和方向指引下进行。也就是说，政治的价值与行政的价值二者应同等被珍视，缺一不可。

其二，中国传统社会家国一体，家天下、官本位，逐渐形成一个过渡依赖行政系统而自身发展严重孱弱的社会。政府一直处于主导地位，关于公共行政的研究自然也成了对于政府行为政府能力的研究。

由上文的梳理不难发现，随着公民主体意识的增强和社会公共事务的复杂性与数量的增加，公共行政研究再不局限于政府行为本身，而更多关注社会，培育公民精神，研究对于公共事务的处理。

[1]库恩.科学革命的结构[M].上海:上海科学技术出版社,1980:8.

[2]毛寿龙.西方公共行政学名著提要[M].南昌:江西人民出版社,2006:12-13.

[3]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].竺乾威译.北京:中国人民大学出版社,2003:1.

[4]丁惶.西方行政学理论概要[M].北京:中国人民大学出版社, 2005:380-383.

[5]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].许道然等译.北京:中国人民大学出版社,2001：20.

[6]黄健荣等.公共管理新论[M].北京:社会科学文献出版社, 2005:23.

[7]孙建军,丁友良.效率与公平统一:我国行政改革的价值取向及其实现路径[J].广东行政学院学报,2009(2).

D922.1

A

1673-1999（2010）10-0017-03

蒋婷（1987-），女，江苏泰兴人，中共江苏省委党校(江苏南京210004)硕士研究生，研究方向为政治理论和行政理论。

2010-01-24