社会动员问题研究:以群防群治为视角

代海军,解永照

(1.中共青岛市委政法委,山东青岛 266000;2.山东警察学院学报编辑部,山东济南 250014)

一、社会动员概述

(一)社会动员的概念及发展阶段

“动员”一词最初是一个军事用语,主要是“战争发生时,国家发动和调动一切力量以应战时需要”的意思。随着时代的发展,动员被广泛应用于非军事领域。现在,动员作为一种工作方法,一般指为了实现特定目标而进行的宣传、发动和组织工作[1],即通常意义上我们所讲的社会动员。社会动员是一个社会学名词,同时也是一个政治学名词。社会学中的社会动员更强调各种资源的有效调动,因此有些社会学者也称之为“资源动员”。而政治学中的社会动员着眼于政治资源调动,引导本政治团体或其他社会成员自愿服从和主动配合,以实现特定的政治目的、任务的行为过程。就一般意义上来说,社会动员也可以称为社会影响,是指人们在社会持久的、主要的因素影响下,其态度、期望与价值取向等不断发生变化的过程[2]。但社会动员比社会影响更集中,更有力。

社会动员根据不同的标准有不同的表现形式。从其目的来看,有为经济建设而进行的社会动员,有为政治目的而进行的社会动员,有为文化目的而进行的社会动员,有为抵御自然灾害而进行的社会动员,有为实现战争目的而进行的社会动员;根据其范围可分为世界性社会动员、国家性社会动员、地区性社会动员、系统性动员、行业性社会动员;根据其出现情况,可以分为常态下的社会动员和危机状态下的社会动员。社会动员的内容和方式、强度与效果,是随着社会发展而不断变化的,它大体经历了革命动员→政治动员→社会化动员的发展阶段。

1.革命动员阶段。在革命战争年代,主要任务是夺取和巩固政权。为了把广大人民群众发动、组织起来,我们党进行了广泛、艰苦的革命动员,以鼓舞战斗士气,坚定必胜信心等。这种战斗动员、宣传鼓动,主要通过会议、宣传、讲话等方式面对面进行,动员效果十分强大。

2.政治动员阶段。社会主义改造及建设初期,国家的主要任务是进行社会主义革命和建设,满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要。为了调动广大人民群众生产和建设的积极性,我们党进行了深入、细致的宣传工作。这种建设动员,主要是通过会议层层传达、层层动员的方式进行的,其效果是明显的。无论是在除“四害”、“大跃进”、“农业学大寨”还是“文化大革命”中,“毛主席一声令下,全国人民行动起来”。

3.社会化动员阶段。改革开放后,全国性的轰轰烈烈的社会动员逐渐淡出了人民的生活,经济建设、依法治国成为主旋律,制度化、常规化的行政管理成为政府管理社会的主要模式。事实上,社会动员仍然普遍存在,如“创建无毒社区”、“建设学习型社会”、“建设节约型社会”等不同类型的社会动员几乎每天都在发生。不同的是,市场经济增强了人们的自主性,开放的环境增加了人们的选择性,特别是在科学技术因素的影响下,社会动员呈现出色彩粉呈的状态,这一阶段的动员主要是一种社会化动员。社会化动员是一种不再借助于体制内资源,毋需利用行政命令与组织推动的方式进行的资源动员,是基于市场机制、利用各种传媒手段进行资源动员的模式。

(二)现代社会动员的模式

在当代条件下,党执政方略向依法治国的转变、社会的逐步成熟以及有限政府模式的确立,使得社会动员模式由“对社会动员”逐步走向“由社会动员”。虽然群众性的学习讨论、开会、报告等动员方式仍继续使用,但影响已不如过去,许多新的、综合性的动员方式,迅速发展起来,对人民群众的影响也越来越强烈。现代社会主要有以下三种社会动员模式[3]。

1.传媒动员。即通过新闻、广播、电视、录音、多媒体以及互联网等传播媒介而进行的动员。这种通过传播媒介进行的社会动员往往不是某一个人所能操作的,有时甚至是不以个人意志为转移的。

2.竞争动员。即通过有组织、有制度的评估、交流、惩罚、比较等具体方式而进行的动员。竞争动员一般有制度、有规范、有条件、有规则,每一个竞争者往往事先按照标准进行自我评估,然后进行竞争择优。竞争有一套完整的指标体系,结果与奖惩挂钩。

3.参与动员。它是通过人们亲自参与本单位和社会的教育、社交、管理等活动而进行的动员。参与动员是具体生动的动员方式,它能使社会成员每个人都扮演一定的角色,实现自己的人生价值。

应该说,社会动员在不同阶段呈现出不同的特点。尽管前期的社会动员存在背离市场机制、压抑社会成员个性等方面的消极影响,但从整个历史发展来看,其主导方面的因素还是积极的。对此,我们必须进行全面分析。

(三)社会动员的意义

1.有效的社会动员在心理上可以减轻、避免民众的恐慌,防止危机的扩散。通过有效的社会动员,民众可以了解危机的性质、特征、现状等情况,从而对危机有一个正确的认识,避免信息不畅引起的恐慌。在 2003年非典型性肺炎 (以下简称 SARS)以及 2009年甲型 H1N1流感事件中,为了控制危机,需要减少人员流动、加强对疑似病人及其他可能传染源的监控,需要各有关单位、公共场所、家庭等加强消毒,需要广大民众注意个人卫生、增强免疫力等等,要实现这些目的,没有广泛、成功的社会动员简直不可想象。

2.有效的社会动员可以使政府和民众两支力量协同作战,形成合力。现代政府是有限政府,因而无论是在革命战争中,还是在经济建设或社会管理中,都需要民众的配合与主动参与。从实践上看,有效的社会动员历来是党领导全国人民战胜困难的法宝。在 1998年的抗洪斗争中,高峰时刻有关各省每天动用的人力上百万,在一定意义上说,1998年抗洪的胜利也是社会动员的胜利。

3.有效的社会动员可以更好地发挥社会监督作用。在社会管理、经济建设特别是应对重大自然灾害过程中,政府决策不可能做到面面俱到、十全十美,从而也需要社会的监督和参与,需要调动有关社会团体、广大民众监督和参与的积极性。从近年来各地爆发的重大群体性事件来看,尽管政府内部有完备的监督体系,但如果没有社会舆论的监督,很容易出现隐瞒信息等对危机处置有重大负面影响的行为。

4.有效的社会动员可以增强人们对事业追求的动力,提高人们工作的积极性、主动性和创造性。在社会经济、科技发展的推动下,通过传媒、竞争等新型社会动员手段,人们的潜能被激发出来。这是一种由社会动员激发的内生性的动力,它使得人们由被动地参与“社会动员”到积极主动地去“动员社会”。而正是这种朝着事业目标奋进的强大动力,推动着我国民主法制建设和社会主义现代化建设事业不断向前发展。

二、社会动员与群防群治

随着社会的发展,社会动员的内容、方式及应用领域也在不断地发生变化。“社会动员”一词用于群防群治工作,最早出现于罗干同志在 2006年全国政法工作会议上的讲话中。2006年 11月 27日,罗干同志在全国政法工作会议上讲话时强调指出:“……要切实把平安建设的重点放在基层,全面推动工作重心下移,创新社会治安综合治理的社会动员方式,充分发挥群防群治组织的作用,努力实现矛盾纠纷就地化解……”罗干同志之所以在社会治安综合治理工作中将“社会动员”与“群防群治”工作联系起来,有其深刻的历史内涵。

(一)群防群治的历史沿革

“群防群治”是我国社会治安管理的重要特色。“群防群治”作为一个完整的概念提出来,并赋予它特定内容和把它作为一种专门的组织形式、工作模式,始于 20世纪 80年代。新中国建立以来,特别是改革开放 30多年来,我国为实现社会的长治久安,不断加强社会治安综合治理,对群防群治工作从理论到实践进行了长期的探索。实践已经证明,社会治安管理实行群防群治,这既是我国政治优势的体现,也是我国在长期的社会治安和社会管理实践中形成的优良传统和做法,也是适应新形势的要求,把人民群众组织起来维护社会稳定的有效机制。

新中国的群防群治源自历史上的治安联防,是对治安联防制度的完善和发展,但在性质上完全不同。我国的群防群治工作,从组织形式到工作机制,都进行了长期的实践探索。

1.新中国初期,在镇反肃反运动中,由毛泽东同志倡导,全国城乡各地普遍建立了治安保卫委员会(以下简称“治保会”)。治保会是群众性自治组织,是公安机关依靠群众维护社会治安的重要力量,是党和政府联系群众的纽带和桥梁。

2.党的十一届三中全会以来,随着改革开放政策的实施和深化,我国治安形势日趋严峻,人、财、物的大流动,使违法犯罪的时空得以延伸,治保会这种管“熟人”为主,难以管“生人”的组织形式受到了挑战,建立一支新型的专业化较强的群众性治安联防队伍势在必行。20世纪 80年代初,我国从城市到农村逐步建立了治安联防队,这是一支由企业出人、出资建立起来专门维护社会治安的,由公安机关直接管理的队伍,是新形势下对治保会的补充和发展,是适应改革开放初期群防群治工作的专门组织。

3.20世纪 80年代中期,借鉴国外的经验,结合我国实际,首先在深圳特区,建立了一支契约型的专业化的为客户提供安全保卫有偿服务的组织——保安服务公司,之后在全国范围内逐步推开。这是新形势下公安机关依靠群众维护社会治安的新探索,是群防群治工作在市场经济条件下新的尝试。

虽然我国在群防群治工作中进行了大量实践,但第一次明确提出群防群治的概念、组织机制的是1988年 9月 30日公安部转发《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见》的通知。1991年全国人大常委会颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》,对“群防群治”作了明确定位,并把群防群治工作作为 1991年社会治安综合治理工作的重点。由此可见,群防群治作为一种专门的组织形式和工作模式,是以治安联防队的建立为标志的,它是以治保会为主体,以治保会、治安联防队、保安服务公司和护厂队、护校队、治安巡逻队为基本载体的群众性治安防范组织。如果给群防群治下个定义,那就是指在各级党委、政府领导和专门机关的指导下,把群众组织起来,预防和治理违法犯罪,协助公安机关维护所在地区或单位的治安秩序的一种组织形式和工作模式。

(二)群防群治工作的现状

群防群治工作是在总结新中国建立以来社会治安管理实践经验中逐步探索和完善起来的,具有坚实的科学基础。国内外的历史经验早已表明,维护社会治安仅仅依靠警察的治安行政管理力量是远远不够的,还要依靠社会的力量、群众的力量,建立治保会、治安联防队、保安服务公司等群众性的安全防范组织。但是,也应当看到,由于种种原因的存在,目前我国群防群治工作发展缓慢,群防群治队伍的运行机制越来越不适应市场经济条件下专业化、市场化、产业化的安全防范机制要求。如果我们再沿袭计划经济条件下政府要求企业事业单位以无偿“出资、出人”来协助公安机关维护社会治安,要求人们以自觉无偿奉献来搞社会治安防范工作的做法是难以行得通的,也是无济于事的。任其发展下去,只会导致群防群治组织瘫痪、人员老化、素质降低、经费不足、队伍萎缩、战斗力下降,势必影响群防群治工作的有效开展和功能的有效发挥。

三、群防群治工作的创新发展

人类已经迈入 21世纪,我国社会主义现代化建设进入一个新的发展时期,经济社会的大发展对社会稳定、治安管理提出了新的更高的要求。面对新时期的新要求,群防群治工作必须在新的理论支撑下进行实践探索,以寻求新的组织形式和运行机制、管理模式,努力使群防群治工作在新形势下有所作为、有所发展。笔者认为,群防群治工作创新的理论基石是社会动员理论。

通过仔细分析、回顾群防群治工作的发展历程,我们不难发现,群防群治工作每一次的革新与前进,都是社会动员机制起作用的结果。可以说,社会动员与群防群治理论和实践的结合由来已久。群防群治工作的早期正处于政治动员阶段,毛主席一声令下,治保会、治安联防队遍地开花。群防群治工作发展到今天,单纯依靠以“行政命令”为主要手段的政治动员已难以适应形势发展的需要,以“政府引导、公众参与、舆论监督”为主要内容的市场化的动员机制成为主流,群防群治组织也逐步向新型社区警务、保安有偿服务等方向发展。特别是随着改革开放的不断深化和市场经济的迅速发展,社会治安工作面临着许多新情况、新问题,相关治安问题向多样化发展,工作主体、工作对象和社会心理出现新变化,治安形势不容乐观。一是犯罪诱因多样化,治安防范形势出现复杂化;二是犯罪日益智能化,治安防范管理手段创新迫在眉睫;三是利益主体多元化,治安防范管理的社会化意识亟待进一步加强;四是环境变量与组织变量的互动愈加明显,要求治安防范管理系统化。面对新情况、新问题,我们应该冷静看待、辩证思索,积极探讨社会动员的新方法、新途径。

(一)动员主体要从完全意义上的政府主导向政府力量为主、社会力量为辅发展,也就是我们通常意义上强调的坚持社会化参与的问题

要积极培育和整合除政府部门之外的社会组织、自治组织、企业组织和NGO力量,增强社会自主管理的能力。众多的社会组织本身是相互竞争的,彼此竞争的社会组织对于社会动员力既是分担也是分解[4]。

当前社会治安防范中一个十分突出的问题是犯罪诱因社会化和防范力量单一化的矛盾。政法部门是维护社会治安的主力军,警力不足只是矛盾的一个方面,况且警力的增加只能与经济社会发展水平相适应,单纯依靠政法部门的力量难以有效地控制和防范违法犯罪。要牢牢掌握新形势下社会治安防范控制工作的主动权,从根本上改变社会治安的严峻形势,维护社会治安的持续稳定,必须正确运用社会力量,提高社会动员的全面性,向社会要警力、要战斗力,建立健全社会化治安防控机制。要坚持党委政府领导下专门工作与群众路线相结合的工作方针,发动群众、组织群众,自下而上地动员社会各方面的力量,落实治安管理措施,开展治安巡逻防范,构筑立体化、联动化、网络化的治安防控体系,形成齐抓共管、群防群治的工作局面。社会化的治安防控机制既不是单个防范控制主体的独立运作,也不是单个防范控制主体的简单叠加,而是在公安机关指导协调下层次分明、各司其职、各负其责、协调联动、高效运转的整体防范网络。

(二)动员的内容要适应市场经济的客观需要,让市场机制调节社会动员的部分供求和资源配置

社会主义市场经济是全新的经济形态,各种新的改革措施不断出台,需要不断的社会动员,把可能产生的不安定因素减少到最低限度。美国著名学者塞谬尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中,就提出一个显得矛盾的命题:“现代性产生稳定,现代化造成不安定。”他还专门给出了一个公式,说明这一普遍现象:社会动员/经济发展 =社会挫折感。“社会挫折感”,是指公众的期望值与市场经济进程中诸多问题将会形成巨大落差,于是每个社会群体、行业、部门都从自身角度观察利益得失,形成普遍的社会挫折感[5]。实质上,在市场经济条件下,随着各种市场经济组织对结构性社会活动的支配,传统的以政治手段为主要内容的政府动员能力是在下降的。此时,政府动员更多地体现为一种调控和监管。

社会治安综合治理社会动员也要积极适应市场经济发展要求,走产业化发展的新路子。过去计划经济时代,群众参与维护社会治安主要是义务和兼职性质的,其组织主要由离退休老党员和一些年龄偏大的治安积极分子组成,存在人员老化、身体条件差等问题,难以适应当前日益繁重的治安巡逻、抓捕罪犯等工作任务的要求。特别是随着城乡基层机构改革步伐加快,组织机构、领导职数及工作人员数量减少,有些基层组织特别是群防群治力量相对弱化。为适应新形势的要求,在继续鼓励群众参与各种义务巡逻的同时,必须积极拓宽渠道,坚定不移地走“市场化运作、企业化管理、社会化服务、产业化发展”之路,社会治安综合治理工作成为第三产业的重要组成部分和特殊领域。主要有以下几种发展模式。

1.保安服务。保安服务是为客户承担安全服务和提供安全防范咨询业务的一种专业化、社会化、商业化服务型行业。随着市场经济的发展,保安服务在我国蓬勃兴起,成为安全防范的重要力量。它主要提供守护、门卫、内部巡逻、押运贵重财物和危险品等保安服务;提供保护财产或人身安全服务;按照国家有关规定,经营防火、防盗、报警等安全设备器材,提供安全技术防范设备的设计、安装、咨询和维修服务;应客户要求并有能力承担其他安全服务项目等等。

2.物业安全管理。物业管理由于能够运用现代化经营手段和修缮技术,由专业化的管理机构按合同对业主投入使用的各种物业实施多功能、全方位的管理服务,目前在我国大中城市迅速发展。物业安全管理作为物业管理的重要内容和派生行业,是指物业公司采取多种措施和手段,保证业主和使用人的人身财产安全,维持正常的生活和工作秩序的一种管理工作。具体内容包括治安管理、消防管理和车辆停放管理等等。

3.治安财产保险。治安财产保险是当前市场经济条件下,完善社会治安防范的新路子,它能有效地保护人民群众财产安全,营造一个宽松和谐的经济发展环境。治安防范所涉及的财产保险主要是企业财产保险附加盗窃险、综治家财保险、物业 (财产)综合保险等等。此类保险的最大特点在于,参保主体积极主动地参与配合,配合其他防火防损主管部门和单位开展工作,以减少保险标的风险损失,增强财务能力,增加保险经营收益,从而保障灾损赔付[6]。

4.政府有偿购买。由政府出资,建立年轻化、职业化的治安联防队伍,在公安民警带领下,专职开展治安防范、暂住人口登记等工作。同时,要根据治安形势的变化,建立健全多种形式的专业护卫队,把参与者的社会就业和经济利益直接挂钩,从根本上调动群众的积极性。可以预见,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,广大人民群众的生活水平的显著提高,第三产业的迅猛发展,治安防范管理产业化领域将不断拓展,成为现代治安防范管理的有机延伸部分,对维护社会治安稳定产生积极作用。

(三)建立健全社会治安防范工作机制和法律、法规,推动社会动员制度化、规范化

积极树立宪政理念和法治权威,用法律手段来规范社会动员的实体和程序,实现社会动员管理规范化、制度化。历史证明,法令行则国治,法令弛则国乱。法治化是社会动员现代化的前提和保障,也是依法治国方略的基本要求。实现国家的长治久安最根本、最靠得住的是加强民主和法制建设,实行依法治国,建设社会主义法治国家。随着改革开放的深入发展,社会治安管理的法治进程与改革开放和现代化建设不相适应的矛盾日益突出,例如,适应社会转型期治安形势复杂多变的现实,加快流动人口管理立法、群防群治立法、保安服务立法、见义勇为立法、刑释解教人员安置帮教立法、单位防范责任立法等,将为治安防范管理提供强有力的法律保障。

[1]龙太江.社会动员与危机管理[J].华中科技大学学报, 2004,(1).

[2]李永康.论危机状态下政府社会动员能力的提升[J].云南行政学院学报,2004,(6).

[3]郑永廷.论现代社会的社会动员 [J].中山大学学报, 2000,(2).

[4]中国未来走向编写组.中国未来走向:聚焦高层决策与国家战略布局[M].北京:人民出版社,2009.

[5]塞谬尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平,等译.北京:华夏出版社,1988.

[6]山东省委政法委员会课题组.平安山东建设工作机制研究[M].济南:山东人民出版社,2007.