浅析环境非政府组织的职能

刘明洋

（四川大学政治学院，四川 成都 610065）

浅析环境非政府组织的职能

刘明洋

（四川大学政治学院，四川 成都 610065）

从20世纪以来，随着世界人口的激增、科学技术的突飞猛进、经济全球化的高速发展，肆无忌惮的人类活动已经导致一系列相互关联且逐渐加速演进的环境灾难。其间，环境非政府组织凭借自身的独特优势逐渐从环境治理的边缘向中心区域靠近，并在环境事务中发挥着许多关键的职能。然而，环境非政府组织在发展过程中也暴露出一些问题，这些问题在一定程度上制约着其职能的有效发挥。

环境非政府组织；职能；制约因素

一、全球环境的恶化和环境非政府组织的兴起

1970年，生态学家加勒特·哈定写下了《公共地的悲剧》一书。他在书中描绘了一个小村，遍地绿草，到处都可以供人们放牧羊群，却没有人负责养护。这种不存在规则的公共地最后出现了过度放牧，遭到了严重破坏。

现在，地球和居住在地球上的人类面临着同样的“公共地的悲剧”。随着世界人口的激增、科学技术的突飞猛进、经济全球化的高速发展，肆无忌惮的人类活动已经导致一系列相互关联且逐渐加速演进的环境灾难——人口爆炸、温室效应、臭氧层耗损、大气污染和水污染、物种灭绝等等。不断恶化的全球环境正严重影响着地球的生态系统和人类的可持续发展。

目前，人类对于环境问题的回应主要来自两个方面。一是传统路径：政府和政府间国际组织凭借其“硬权力”（如：奖励惩罚、组织外交会议、资金支持等）来推动制定环境治理的政策议程，并通过“硬性”规定迫使大众回应其环境治理的政策倡议。然而，自20世纪后期特别是90年代以来，信息革命已经导致全球化进程空前加速，超越国家边界限制的跨国关系快速发展，环境问题迅速从区域问题演变为波及世界的全球问题。同时，政府与政府间国际组织在解决环境问题时由于利益的分歧和官僚体系的缺陷效率变得越来越低下，进展缓慢。在这样的背景下，第二种非传统路径的作用日益突出：非政府组织作为一股民间力量越来越多地参与到一些重大国际环境问题的解决过程中，并正在“侵占”国家的某些特权,力图“摆脱”政府的控制，这在一定程度上削弱了国家在环境治理中的主权。

进入21世纪后，经济全球化的加速发展客观上进一步促进了环境问题的全球化。全球化时代下，环境问题的扩散性与超国家性和民族国家主权的有限性为环境非政府组织的发展创造了前所未有的机遇。环境非政府组织凭借自身专业性强、群众基础广泛、活动机制灵活、信息便捷等优势，已经成为全球环境治理中最显著的特色之一。

二、环境非政府组织的职能

自20世纪70年代以来，环境非政府组织凭借自身的独特优势逐渐从环境治理的边缘向中心区域靠近，并在环境事务中发挥着许多关键的职能。

第一，环境非政府组织充当一般性的国际批评者，通常利用媒体表达不满，使环境问题进入国际和国家议程。例如，雨林行动网络发起一个倡议，反对因牧场放牧而加剧亚马逊森林退化，把目标指向购买牛肉的汉堡王快餐店，直接导致快餐店业主要求政府采取行动减少进口来自亚马逊地区的牛肉。再如，绿色和平组织控诉巴西对红木森林进行不可持续的砍伐，致使该国停止了全部木材运输，直到林业行为得到改善。

第二，环境非政府组织可能通过政府间国际组织发挥职能，并致力于改变这些组织本身。环境非政府组织参与政府间国际组织的方式有两种：一是作为政府代表团成员。在实际工作中，环境非政府组织的代表往往充当政府代表团的专家顾问，提供建议、咨询服务。二是作为观察员参加政府间国际组织的会议。例如，绿色和平组织参加了超过26个国际公约以及联合国环境发展会议，并在其中享有咨询或观察员地位。环境非政府组织参与相关国际组织的目的无非是提出自己的政策倡议，并力图改变这些组织本身。例如，环境非政府组织对国际捕鲸委员会所做的就是如此，它们将该委员会由一个通过配额方法限制捕鲸数量的机构转变为一个完全禁止捕鲸的机构。

第三，环境非政府组织可以通过指出问题的所在，或进行实际的现场勘查，在监管和执行环境规定方面提供帮助。根据奥尔森的“集体行动”理论，由于个人理性与集体理性的矛盾，在一个国际法、国际公约无强制力的世界中，各国会追逐私利而严重损害全球公共利益。国家在监督执行相关环境条约时往往会受到各种限制，而环境非政府组织作为一种民间环保力量具有相对于国家的独立性和自主性，因此在维护国际环保公约方面发挥着重要作用。例如，作为世界野生动植物基金会和世界自然保护联盟的野生贸易监督项目，环境非政府组织野生动植物贸易调查委员会得到授权，根据《濒危物种国际贸易公约》执行核查行动。

第四，环境非政府组织可以作为跨国专家共同体的一部分发挥功能，与政府间国际组织和国家机构的同行一道，致力于改变解决问题的惯例和程序。例如，围绕联合国环境署地中海行动计划就形成了这样一种认知共同体。专家们集结开会，讨论改进海水质量的方法，分享数据，并监督既定的项目。同样，这些个体还在国内讨价还价进程中积极活动，推动政府精英间的学习。

最后，环境非政府组织试图直接影响国家环境政策，为政策选择提供信息，有时候还提起法律诉讼程序，并通过国家立法机关或官僚机构进行直接游说。例如，绿色和平组织最新测试发现iPhone材料里含有毒物质，并且电池设置使得手机遗弃后很难进行回收处理，这些发现与苹果公司做出的“greener apple”承诺相背。于是，绿色和平组织便通过直接游说政府官僚机构的方式向美国环境健康中心提供了一份研究报告，并最终促使环境健康中心向苹果发出了为期60天的法律通知，敦促苹果在它的产品上贴上警示标签或最终不再在手机上使用有毒材料。

三、制约环境非政府组织有效发挥职能的因素

虽然环境非政府组织在全球环境治理中的作用已经获得国际社会的广泛认可，但是它在发展过程中也暴露出了一些问题，这些问题在一定程度上制约着其职能的有效发挥。

（一）全球环境治理中环境非政府组织的代表性严重失衡

在不同地区、不同国家，环境非政府组织的发展程度存在着巨大差异。现今积极参与全球环境治理，影响较大的非政府组织大都源于发达国家，它们起步较早，能募集到充足的资金，并且拥有一套完整的组织体系和一支专业的人员队伍。而亚非拉发展中国家的环境非政府组织一般规模较小，很多组织依靠发达国家非政府组织或国际组织的资金支持，甚至有的组织就是直接为分配西方国家或国际组织对发展中国家的环保援助而设立的，这些环境非政府组织很难真正有效地参与或影响国际环境问题的决策过程。更令人警惕的是，在这种地区发展不平衡的局面下，发展中国家的环境非政府组织极为容易充当西方国家意识形态的传播工具，甚至可能直接成为西方国家推行霸权政策的工具。

因此，如何构建一个公正、平衡、有效的非政府组织参与全球环境治理的体制，是今后环境非政府组织发挥环境治理“第三部门”特殊作用的关键所在。

（二）环境非政府组织缺乏传统形式的权力

除了一些邪恶团体以外，非政府组织没有军事力量或警察，而且大多数非政府组织拥有比国家和跨国公司更为有限的经济资源。因此，大多数环境非政府组织参与环境治理时，必须依赖“软权力”，即用可靠信息、专业才能和道德权威，来吸引政府和公众的注意与赞赏。这意味着环境非政府组织需要拥有如将职员迅速送往环境问题热点地区的灵活性，强大的资助基础，或同草根团体的联系等此类的组织资源，从而才可保证其能够在偏远地区运作。

由于环境非政府组织“硬权力”的缺乏,因此在全球环境保护中国家依然发挥着主导作用,而非政府组织仍处于边缘或半边缘地位。环境非政府组织要想在全球环境保护中发挥更大的作用，很大程度上取决于它与国家的关系，即它能不能从国家或政府间国际组织获得必要的组织资源。

（三）环境非政府组织自身一系列因素的制约

1.利益、目标的分散性

环境非政府组织群落是分散的，没有一个单一的议程，而且它们各自的利益千差万别，通常致力于实现不同的目标。几乎在每个问题的每个方面都可以找到不同的团体，这样使得压力彼此抵消。例如，在自然资源问题上，自然保护管理局和雨林行动网络为土地保护进行游说，而地球岛研究所和全球气候联盟则关注污染问题，全球气候联盟是一个工业资助下的反对限制温室排放的团体。

总之，如何做到“和而不同”，在多样性中实现协调，是环境非政府组织今后面临的一大挑战。

2.外部资源的竞争

环境非政府组织之间存在着外部资源的竞争关系，这种竞争表现在它们对资金、支持者和影响力的竞争上。例如，地球之友就是一个与绿色和平组织同步发展起来的环境非政府组织，它们的活动领域有很多相同之处，如能源与气候变化、海洋保护、生物技术问题等等。这必然造成两个组织之间争夺支持者和捐款，竞争在国际上的影响力。不断产生的其他中小规模环境非政府组织为了谋求长远发展，它们与原来的非政府组织之间也会产生资源竞争的问题。

在这种情况下，外部资源的竞争很容易导致同类环境非政府组织立场对立，从而部分抵消环境非政府组织对于国家或政府间国际组织环境政策的影响力。

3.资金来源的匮乏

所有非政府组织都具有独立性、非营利性的特点，它们既不是政府的一部分，也不隶属于任何私营部门，这是非政府组织合法性的重要来源。因此，大多数环境非政府组织最初为了保证自身的独立性与合法性，一般只会接受私人或社会捐款。

但是随着环境问题日趋严重，在环境治理与保护上的资金投入也就要求越来越多，再加上资金来源的单一以及民间捐赠易受社会、经济状况的影响变动性很大，很多环境非政府组织不可避免地陷入长期或阶段性资金短缺的困境。这在很大程度上限制了环境非政府组织职能的有效发挥。

因此，为了解决自身生存和发展问题，越来越多的环境非政府组织被迫改变初衷接受来自政府和企业的捐款。当然，随之而来的还有对其合法性和中立性的质疑。环境非政府组织究竟代表什么人？它们应对谁负责？如何既能获得足够的资金支持，又能保持自身的独立性，这是环境非政府组织面临的又一个重大挑战。

［1］张贵洪.国际组织与国际关系［M］.杭州：浙江大学出版社，2004.

［2］王杰，张海滨，张志洲.全球治理中的国际非政府组织［M］.北京：北京大学出版社，2004.

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1673-0046（2010）3-0061-02