公安机关应对突发事件之我见

李奇志

(怀化铁路公安处麻阳车站派出所,湖南怀化 419400)

当前,我国正处于一个改革开放进一步深化、人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争形势复杂的特殊历史时期。在此时期,贫富差距加大,各种矛盾突出,境内外敌对势力加紧渗透人民内部矛盾,不断煽动、利用、制造和扩大各种因素引发的群体性事件,妄图动摇我们党的执政地位和执政基础。各式各样的突发事件层出不穷,从因为对溺亡小女孩的鉴定不满而引发的贵州瓮安事件到因为对跳楼者死因及警方处置不满引发近八万人与警方对峙的湖北石首事件直至境内外分裂势力一手策划、煽动、制造的“7·5”乌鲁木齐暴力事件,以及我们日常生活中常见的群众围堵党委政府部门事件,这些都说明目前我国已经进入突发事件多发期。而近日被网络媒体大事报道的重庆打黑除恶事件飓风迅猛、激荡全国之时,湖北嘉鱼县公安局楼上正召开打黑会议,楼下大门竟然被赌场马仔们冲击,这些则显示公安机关面临着无处不在的突发事件的困扰。然而,由于一直没有完成工作模式的彻底转型,一旦遇到突发事件,公安机关往往束手无策,不知如何应对,错过最佳的处置时机,等事情发展到不可收拾的地步再出手,人民群众的损失已经造成,负面效应已经形成,党和政府的威信已经受到损害,这些损失是难以估量的。笔者认为,对新形势下公安机关如何更好地应对和处置突发事件进行研究和探索,是非常必要的。

一、当前存在的突发事件的诱因

(一)罕见、复杂的社会矛盾给公安机关应对突发事件带来了严峻的挑战

胡锦涛同志指出:“中国仍是世界最大的发展中国家,我们在发展进程中遇到的矛盾和问题,无论是规模还是复杂性,都是世所罕见的。”当前,我国正处在社会转型、经济转轨、矛盾凸显的特殊历史时期,改革开放以来积累下的人民内部矛盾,如失业、医疗、教育、企业改制、转产等等问题所引发的矛盾没有得到及时的处理,极易成为各类群体性突发事件的导火索。而目前政府借助其他社会组织和机构平衡社会矛盾的载体以及处理和解决各种社会矛盾的社会联动机制还没有形成,凡事找警察、遇事依靠警察已成为习惯,致使公安机关承担了过多的职责之外的救援解困任务,要做许多超出自身能力和职责范围之外的事,成了社会这个大机器的“平衡器”和“解压阀”,也就使公安机关处于各类社会矛盾的风口浪尖上。一旦发生突发事件,群众往往把矛头对准公安机关,向执勤民警和公安机关发泄对社会的不满,这样就不利于公安机关对突发事件的处理、处置。如在瓮安事件中,就是有人利用了公众对当地政府和公安机关的不满,才使得一件小事引发了一场影响极大的围攻党政机关、打砸抢烧的恶性事件。

(二)严峻的治安形势给公安机关应对突发事件带来了前所未有的压力

社会矛盾增多、调处不力,境内外敌对势力捣乱、破坏甚至插手我国人民内部矛盾,煽动、制造、扩大事态等客观因素的存在,使得社会转型期我国的社会治安形势变得更加严峻。从社会发展的角度看,这些问题不仅不可避免,而且在短时间内也不可能消除。这些问题的存在严重影响了人民群众的正常的生产、工作和生活。公安机关作为维护社会治安的主要职能部门,由于受到现有警力、自身素质、科技水平等因素的制约,在这样的社会大背景之下,常常显得独木难支。而且社会上有相当一部分群众对警察期望过高,在他们眼里警察是万能的,他们的希望一旦无法及时实现,就会产生巨大的失望,进而转化为负面效应,将社会治安环境的恶化全部归咎于公安机关,使公安机关在人民群众心目中的整体形象下降,从而对公安机关处置突发事件带来极大的阻力。

(三)治安热点问题和涉警事件的恶意炒作给公安机关应对突发事件带来了严重冲击

一方面,境内外敌对势力、敌对分子抓住个别社会治安热点问题和涉警事件,利用互联网等媒体恶意炒作,加之一些别有用心或不明真相的网民在网络论坛、聊天室等虚拟空间不负责任地发帖、炒作,误导了人民群众对公安机关的看法,在一定程度上加剧了警民之间的矛盾。更有甚者,它们往往煽动群众与警方对抗,蓄意制造事端,挑起群体性事件。种种不利因素大大增加了突发事件的发生概率。另一方面,个别新闻媒体为追求所谓的阅读率、收视率和轰动效应,有意无意地抛弃了媒体所应当承担的正确舆论导向责任,混淆局部与全局、偶然与必然、个别与普遍的关系,将极个别民警存在的问题焦点化、扩大化,将公安机关处理的个案作片面的甚至是失实的报道,将社会上存在的丑陋现象归咎于公安机关的不作为,也在一定程度上影响了公安机关正常应对突发事件。在湖北石首事件中,当地一些媒体和网络反复报道、评论的是,警方对该地呈蔓延趋势的黄、赌、毒“不闻不问”、“放纵不管”,此前,同一酒店也曾经发生过类似事件等耸人听闻的“新闻热点”。这些“热点报道”加剧了公众对警方的不信任,对此次事件影响的急速扩大起到了推波助澜的作用。

二、影响公安机关应对突发事件的内部因素

(一)公安队伍自身存在的各种问题是影响公安机关成功应对突发事件的重要原因

当前,公安机关的部分领导和民警受传统思维习惯的影响,在思想上还没有实现从人治向法治的转变,仍然习惯于以管人者自居。对于在工作中获取的应当公开的警务信息,尤其是关系广大人民群众切身利益的信息,很少公开或公开不及时,加之少数民警宗旨意识不强,对群众缺乏应有的感情,不愿意做群众工作,与群众保持着距离。少数民警耍特权,抖威风,执法不公、不严,滥用职权,执法违法。这些现象严重侵害了人民群众的利益,极大地伤害了警民感情,导致了人民群众对整个公安队伍缺乏信任,严重影响了公安队伍在群众心目中的形象,极大地降低了公安机关在处置突发事件时的亲和力和公信度。

(二)对公安情报信息重视不够也是影响公安机关应对突发事件的重要因素

从目前情况看,公安机关的部分领导和民警对公安情报信息的重要性和必要性还缺乏足够的认识,没有认识到公安情报信息在公安机关应对突发事件中的举足轻重的地位。公安情报信息关系到公安机关处置突发事件的成败,关系到社会主义和谐社会的构建,也是公安机关履行三大政治使命的基本前提。具体表现在:各级公安机关缺乏对公安情报信息相关领域,尤其是缺乏对预警性信息的深层研究、精心研判和科学决策。各级领导和广大民警缺少相关专业培训,没有专门的新闻发布与公关机构,突发事件的公关工作分散在少数几个部门,缺乏科学的指导和系统运作。专业人才的匮乏导致公安机关很难系统、规范地收集和研判各种信息,也就谈不上能及时有效地处置各类危及公共安全和社会治安的突发事件。

(三)公安机关还缺乏完善的突发事件应急处置决策机制

大多时候我们往往并不是因为不知情,而是因为决策不及时,不能果断处置而延误战机。“7.5”乌鲁木齐暴力事件就充分说明公安机关保守的决策机制已经远远落后于形势了。据公开报道,乌市公安机关早在“7.5”事件当天的凌晨 5时许就已经得到有大量人群在不同地点集结,有暴力突发事件暴发的重大嫌疑情报。然而暴力事件最后集中暴发则是在 20时左右。其间,公安机关有 15个小时的时间。但是,很显然,在这宝贵的 15个小时里,公安机关并没有做到快速接警、迅速决策、及时处置,也没有采取有力的措施防止事态扩大,结果终至不可收拾的地步。这充分说明,光有畅通的情报信息系统还不行,我们还亟需有效的决策机制和科学的判断。这样,才能未雨绸缪,防患于未然。

(四)公安机关缺乏有效的警民沟通渠道,没有充分地运用好突发事件的信息公开制度,也是影响突发事件中公众对警方的理解与支持的重要因素

因为长期的历史原因,我国的公安机关一向习惯于将警务工作中所获取的工作信息视为工作秘密,不愿意公开。尤其对涉及警方内部的不良行为,甚至是违法行为,不敢面对公众,怕负面效果,更多地倾向于内部消化。在一些涉及公众利益的案事件的处理、处置上,操作透明度低,程序性不强,不能给公众以强有力的说服力。即使现在我们有了公安机关发言人制度,也是形同虚设,没有积极发挥信息公开在突发事件中警方与人民群众的有效沟通功能,容易使公众有被蒙蔽的感觉,从而难以与警方实现和谐互动。如在 2009年 6月 19日湖北石首事件中,如果警方事前能够及时将勘验、调查、走访的情况及时向公众公开,并给民众充分的表达民意的机会,与民众亲密接触,或者事先与民众保持良好的警民关系,事中与民众保持有效的沟通,而不是将民众的意见通通视为“一小撮人的煽动,挑拨”,那么,绝对不会引发八万人聚集与警方对峙。

(五)公安机关缺乏应急处置突发事件的训练和实战经验是另一个重要原因

有的突发事件发生起因很可能只是一件小的治安或者刑事案件。由于公安机关目前主要精力都集中在政治方面,学习钻研业务的较少,真正的实战经验与实战能力更是十分欠缺。尽管公安部近几年全力“抓基层,打基础,苦练基本功”,但是由于公安机关人少事多,一年到头种种战役和专项斗争填充得满满的,民警基本没有多余时间进行体能训练和实战训练。2001年 11月 7日黑龙江省佳木斯市发生一起五名持枪械犯罪嫌疑人劫持四名人质的案件,而九名公安民警在解救人质时竟牺牲二名,重伤一名,轻伤一名,公安机关付出了巨大的代价。可是人民群众却反映说公安机关是吃干饭的,九个人捉不住四个人。实际上是参战的那几名民警根本没有实战经验,或者说根本没有起码的警惕性,居然在进入劫匪绑架人质的房间时还脱了鞋,在没有确认现场安全的情况下就贸然进入绑匪设伏的房间,结果付出了生命的代价。纸上得来终觉浅,这些实战经验只有在模拟或者实战的现场进行反复锻炼才会总结出来,而我们在面对突发的治安、刑事案件时,如果仍然是“追不上,打不赢,说不过”的话,势必激起人民群众的愤怒,而人民群众对社会治安不好的愤恨很可能就会转而变为对公安机关的发泄。

三、公安机关应对突发事件需要把握的主要方面

公安机关成功应对突发事件,是公安机关履行职责的迫切需要,是公安机关实现“巩固共产党的执政地位,维护国家长治久安,保障人民安居乐业”的迫切需要,也是公安工作适应新形势、持续深入发展的迫切需要。为此,公安机关必须多措并举,大力加强公安队伍在应对突发事件工作上的建设,努力在应对各种社会突发事件工作上做到“发现得了”、“控制得住”、“处置得好”。

(一)进一步提高认识、更新观念,是公安机关应对突发事件的前提条件

认识是先导,思想支配行动。公安机关要应对突发事件,就必须提高思想认识,转变思想观念,切实改变以往那种被动出击、穷于应付的局面。公安机关应对突发事件,必须在公安机关全体民警中,尤其是各级领导干部中广泛树立牢固的应急处置理念和敌情观念。为此我们要积极适应形势变化,正确看待和处置各种突发事件,切实维护党和人民的最高利益。要努力提高三种意识:一是早期要树立服务意识。就是要充分运用公共关系学的基本原理和方法,结合公安工作实际,在群众身上作“感情投资”,努力做好为人民服务的日常小事、琐事。对人民群众反映强烈的热点问题、焦点问题要高度重视,主动出击,打黑除恶,维护人民群众的切身利益,建立人民警察与人民群众鱼水和谐的关系。在处置突发事件时,这种早期投资将发挥至关重要的作用,它将直接转化为人民群众对公安机关的信赖和支持。要树立这种意识,就必须自觉摒弃以管理者自居的心态,逐步把自身的角色完全定位在“公仆”和“勤务员”上,心甘情愿地为人民谋利益,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。二是事中要贯彻法治意识。公安机关既是行政执法机关,又是刑事司法机关,因此要牢固树立社会主义法治理念,切实做到依法行政。对在工作中获取的与公众切身利益相关的警务信息,应当根据《政府信息公开条例》的规定,及时、准确、全面公布,保障公众的信息知情权,以真实、公开、准确的信息引导公众,破除谣言的生长土壤。三是在事件的处置中和处理后坚持沟通。沟通是公安机关掌握社会动态、了解群众意愿的重要渠道,也是扩大公安机关社会影响、提高公安机关社会声誉的重要渠道,更是公安机关在处置突发事件中赢得公众支持的重要途径。因此,要通过开展各种形式的宣传活动,加强与社会各界的沟通和交流,使民众知道、了解公安机关正在做什么,为什么要这么做,民众应当如何配合。及时有效的沟通既可以有助于帮助广大人民群众明白事实真相,又可以及时纠正我们此前发布的不够准确的信息。如此既可以让公众对公安工作不感到神秘,也可以摒弃暗箱操作的嫌疑,从而提升群众对公安工作的满意度,达到公安机关在处置突发事件时得到群众积极配合的目的。

(二)建立突发事件预警机制,努力做到耳聪目明

突发事件就是因为有其突然发生的偶然性,所以才称之为突发事件。但是,偶然性里必定包含着必然性,那就是人民群众长期合理合法的诉求没有得到及时回应,人民群众的疾苦没有得到及时解决,人民群众的切身利益没有得到维护。而这些所谓的突发事件,事前一般都会有这样或者那样的反映,会有一定的预警信息流露。或者是信访的人群大量增加,或者是有人扬言激化事态,或者是有人群聚集等等,不一而足。那么这时,就需要公安机关及时准确地掌握各类不稳定因素并作出初步分析,提供给上级领导和决策机构作为参考。如果我们的工作能够做到及早发现,及早干预,及早消除,那将大大减少公安机关处置突发事件中所耗费的人力、物力、财力,取得事半功倍的效果。这就需要公安机关能够及时收集社会各个阶层、不同群体、不同组织的各种不稳定因素信息,而这就要求我们公安机关与人民群众保持密切的联系。警力有限,民力无穷。如果公安机关的工作能够得到人民群众的支持,那就会如虎添翼,大大拓宽我们的视野,扩展我们的信息渠道。如 2009年公安部从 8月份开始实行的查禁酒驾专项行动,就是汇集了广大人民群众反映最为强烈的酒后驾车肇事等信息而果断作出决定的。它有利于将矛盾化解在基层,将突发性事件消除于萌芽状态,将人民群众对酒后驾车肇事的强烈不满通过法律的渠道进行规范和疏导,从而清除了类似的突发事件滋生的土壤。

(三)坚持群众路线,提高工作水平,坚持依法公开警务信息是公安机关应对突发事件的内在要求

一是要坚持群众路线,切实增强公安队伍的亲和力。群众路线是公安机关的根本路线,要紧紧围绕“一切为了人民,争取群众支持,真诚善待群众”这个主旋律,始终带着对人民群众的深厚感情去工作,以实际行动赢得人民群众的信任。要积极探索新形势下发动群众、依靠群众做好公安工作的新思路、新办法。要针对群众反映强烈的治安、刑事问题,及时开展整治行动,坚决维护人民群众尤其是困难群众的合法权益。要坚持实行警务公开,增强工作透明度,主动接受社会各界和人民群众的监督,增强公众对警方的信赖感。二是要强化素质培训,全面提高民警的工作能力和水平。提高做群众工作的能力和水平已成为公安机关的现实需要,要利用各种时机贴近群众,激发人民群众为公安执法工作提供信息、智力支持乃至人力支持的积极性,推动公安工作的发展,取得良好的社会效益。同时,严格依法办事,及时、准确地公开警务信息,认真落实《政府信息公开条例》。通过对各类媒体的正确引导和依法管理,及时通过媒体将突发事件公之于众,以争取公众对公安工作的理解与支持,这样,应对突发事件将不再是一个伤脑筋的难题。早在 2008年的西藏拉萨打砸抢烧暴力事件前期,当地政府试图对事件进行隐秘处置,结果是流言满天飞。而一旦中央迅速决定公开事件真相,在电视网络传媒上及时滚动播放事件真相时,谣言就无处可藏。从贵州的瓮安事件到湖北的石首事件,其中无不隐藏着当地政府和警方的“小九九”,它们原本都想将事态控制下来,隐瞒下来,不惊动上级,不影响自己的前程,说到底是为了地方和局部利益,结果却事与愿违,产生了全局性的负面影响。现在要建设社会主义法治社会,如果我们仍然执行过去的老套路,肯定无法应对当前变幻莫测的局势。这就是说在突发事件发生后,我们要积极应对,将事态控制在我们可以掌握的范围之内,其最好的方法就是信息公开化,程序透明化,公众参与化。

(四)建立行之有效的现场决策机制,赋予各级地方公安机关应对突发事件的临时处置权,大胆起用有魄力和个性的领导干部,形成敢于承担、敢于负责的良好风气

对管内发生的突发事件,应当由当地县、市、省三级公安机关迅速组织成前线指挥部,指挥部应当根据事态的紧急状况、规模程度,拥有相应的现场应急处置决策权,能够对现场发生的事件迅速采取有效的措施,从而避免在信息已经比较明晰的情况下,不论事态缓急一律层层上报、层层怕承担责任、层层推脱的不良状况。这是因为,在高层进行决策时,他们并不能及时快捷地了解到现场的形势变化,正所谓“议者不行,行者不议”。其所做决策因时间迁移,往往难以及时奏效,这就会耽误最佳处置时机,酿成事端。所以,构建迅速有力的现场决策体制,赋予地方公安机关应对突发事件的应急处置之权力是完全可行也是完全必要的。这样也有利于防止层层推卸责任,使各级公安机关承担起本应承担的义务。同时对一定规模之内的突发事件,地方公安机关拥有相应的处置决断权,议行合一,也能够迅速遏制事态往恶性事件方面发展,也可以给广大人民群众一个清楚明确的态度,有利于防止突发事件升级、升温、扩大。“路线确定之后,干部就是决定性的因素”。如果我们光有好的制度而没有坚决有力的执行者,那些制度也只能是空中楼阁,或者是纸上谈兵,无法落到实处。因而,选拔、重用有个性、有魄力、敢于承担、敢于负责的公安机关领导干部将成为影响我们事业成败的一个重要因素之一。

(五)建立长效机制,落实各项制度,是公安机关应对突发事件的重要保障

一是要建立危机预警处置机制,积极、有效地处置公安情报信息危机。建立公安情报信息危机预警处置机制要突出两个重点:首先,要积极建立公安情报信息危机预警机制,做到防患于未然。选择具有丰富经验的社会舆论分析人员,组成强有力的舆情预测机构,通过新闻舆论分析,对可能成为新闻舆论热点的舆情,特别是有关涉警负面事件和突发性事件等群众、媒体关心的热点、焦点问题,预测新闻舆论未来总体走势,提前作出预警。其次要大力完善公安情报信息危机处置机制,及时消除负面影响。当发生警察信用危机时,公安机关要在第一时间启动危机应急机制,组织人员迅速查清事情的真正缘由,准确弄清危机的性质、趋势和发展后果,在此基础上迅速向公众发布正确的信息。对于误会和讹传、谣言,要通过展示证据予以澄清;对由于警察不当行为造成危害的,要在诚恳道歉的基础上,以最坚决的态度、最快捷的速度对警察不当行为进行调查和处理,把查处情况及时通报给公众,缓解社会公众的愤怒情绪,促使危机事件尽早解决;对情况不明、责任不清的事件,本着决不护短的态度,认真调查,及时向公众作出解释和说明;对一时难以查清的案事件,也要及时公开工作的进展情况,及时更新案件处置动态。同时,还可以组织策划一些具有正面效应的新闻宣传事件,以转移媒体和公众的注意力,使公安机关的声誉和公信力得到恢复。二是要建立公众互动机制,加强与各界的沟通交流。公安情报信息的广泛性、复杂性与多层次性决定了公安机关在应对突发事件时必须考虑不同对象的特点需求,按照不同方法开展工作。首先,要加强与新闻媒体的合作。警方需要借助媒体的平台,加强自我形象的宣传,同样媒体也需要警方的新闻线索和题材,以提高“卖点”,这样就形成了警方追求的目的与媒体追求的价值的结合点。公安机关应本着互利互惠、合作双赢的原则,积极促进与新闻媒体的联系沟通。其次,要加强与服务对象的沟通。公安机关形象如何,公安工作的好坏,最有发言权的就是公安机关的服务对象。因此,公安机关要应对突发事件,必须强化与服务对象的沟通交流,争取服务对象的理解与支持。比如云南“躲猫猫”事件发生后,网上舆情一片哗然,云南省委宣传部最后征集网友参与事件真相调查,最终使愤怒的舆论慢慢降温,直至平息,也不失为一种可以考虑的办法和手段。

总之,只要坚持转变观念,建立健全突发事件预警信息研判机制,建立和完善处置突发事件的长效工作机制,及时将公众所关心的突发事件及处置动态公之于众,将警方的决策与措施与公众进行良好的沟通,我相信,公安机关就一定能够争取最广大人民群众的理解与支持,也就一定能够在各种突发事件中果断处置,消除隐患,迅速恢复社会秩序,从而维护国家长治久安、保障人民安居乐业进而达到巩固共产党执政地位之目的。