面向公众的公共图书馆服务体系研究

●郭海明（潍坊学院 图书馆，山东 潍坊 261061）

公共图书馆是政府履行公共服务职能的重要文化设施，是政府保障公民基本文化权益的重要途径，是政府面向公众实施文化关怀、文化享有、文化提高、文化创造的重要方式。建设面向公众的公共图书馆服务体系是构建公共文化体系的重要内容，是建设社会主义和谐社会的必然要求，也是保障公民基本文化权利，继承优秀传统文化和实现文化创新的需要。

1 公共图书馆的社会公众性价值

1.1 公共图书馆是公共文化服务体系的主体组成部分

加强公共文化服务体系建设、提升公共文化服务职能是构建社会主义和谐社会的基本要求。公共图书馆是国家公共文化服务体系的重要组成部分与基本实现形式。2002年起实施的“全国文化信息资源共享工程”是我国公共文化服务体系建设中的一项重大工程，是对现有公共文化服务体系的一次重大创新，为社会主义和谐社会建设提供了重要的文化基础。此项工程依托现有的文化设施网点，以各级公共图书馆为实施主体，国家图书馆是共享工程的国家中心，各省市图书馆是共享工程的省市分中心，截至2007年6月底，已经有省级分中心33个、市、县中心1821个。[1]公共图书馆不仅是公共文化服务体系不可缺的资源节点，也是公共文化服务体系中的最为主要的服务站点。从国家统计局网站公布的数据可以了解到，至2007年底，我国共有城市图书馆600多个，公共图书馆2799所，基本覆盖了全国总人口的45%。无论从公共图书馆数量还是其所服务的人口数量来看，公共图书馆无疑是公共文化服务体系的主体部分。

1.2 公共图书馆是实现公众信息公平权利的制度保障

近年来公众的信息公平权利问题受到社会各界的普遍关注。要落实信息公平权利，政府信息公平的制度选择与建设是关键。实现信息公平的方法就是建立信息公平制度，防止对公共信息的垄断，保障弱势人群的信息获取，制衡商业领域的信息不对称及过度知识产权保护等。[2]公共图书馆制度就是这样一种实现信息公平的一种国家制度安排。正如范并思先生所讲：公共图书馆不但是一种社会机构，而且是一种社会制度。[3]蒋永福也提出：图书馆制度就是国家及其政府为了保障公民的知识权利而选择的一种制度安排。[4]图书馆是图书馆制度的载体形式，是社会制度安排的产物，是信息公平的保障制度。事实上，公共图书馆制度一直在发挥保障信息公平的社会价值：一是公共图书馆贴近平民能为弱势人群提供有效的信息获取途径；二是促进民主政治，保障公民基本文化权利；三是为公众提供了自由接触信息的公平机会。

1.3 公共图书馆是社会弱势群体的知识援助机构

改革开放带来了国民经济高速发展、人民生活水平不断提高，然而与此同时日益严重的贫富分化现象引发新的社会问题—社会弱势群体问题。社会弱势群体不仅表现了经济生活上的严重困难，同时也表现出知识文化生活上的极度贫乏。知识援助是指由政府和社会力量免费或以较低的费用为弱势群体提供知识产品或服务的一种公益性活动。它是我国社会福利事业及社会保障制度中应有的重要组成部分。它不同与社会救济，不是通过国民收入再分配的形式对贫困者给予经济求助，以保障其最低生活标准；而是通过支援性的服务提升弱势群体的竞争能力，增加他们的社会参与机会，从而改变他们的弱势处境。它既是一种政府行为，具有公益性、导向性，其实施主体是各级政府及公共事业机构；也可以是一种社会行为，具有一定的自愿性、选择性，其实施主体是社会团体或个人。[4]图书馆作为社会公共事业机构之一，是信息知识的集散中心，人类社会文化的传承中介，有知识援助上的资源、人财、地缘优势，是知识援助主要机构。

2 我国公共图书馆体系问题分析

2.1 图书馆制度供给不平衡

公共图书馆的公共产品属性决定了公共图书馆制度只能由政府来提供，政府是公共图书馆事业的核心责任主体上。长期以来，我国公共图书馆制度供给与需求严重失衡，有效的制度供给严重不足，远远不能满足公众日益增长的文化需求，成为制约公共图书馆事业可持续发展的瓶颈。公共图书馆制度供给失衡主要表现为制度供给不及时、不完善。这种现象被称为制度缺失或制度缺位，具体包括核心制度缺位与配套制度缺位。就图书馆核心制度缺失而言，最突出的表现就是国家图书馆法建设明显滞后，我国至今还没建立图书馆法，只有各级图书馆条例，立法层次偏低。由于图书馆核心制度的缺失，进而引发更多的图书馆配套制度缺失，不管安排多少其他制度都未产生预期效果。改革开放以来，政府针对困扰公共图书馆事业发展的诸多问题，如资源共享、管理体制、治理模式等，出台了不少制度，但收效不理想，其原因就在于此。公共图书馆的制度缺位，使得我国离公共图书馆依法治馆还有一定的距离。

2.2 图书馆布局不合理

公共图书馆服务体系以普遍均等为目标，着力构建覆盖全社会的服务网络。这要求图书馆以便利性为原则，距离合理、规模适中地科学地分布于社会各个角落。然而，由于长期以来经济、地理、历史和文化的原因，我国公共图书馆区域基础薄弱，城乡差距明显，图书馆布局还十分不合理。据统计，到2000年底，全国仍144个县无图书馆、5000多个乡镇无文化站；还有相当数量的图书馆、文化馆、站有馆无舍或设施简陋，这种状况在西部地区尤为突出；人均拥有图书0.3册；到馆读者18854万人次，占全国总人口的15%；有756个县级图书馆全年无一分购书费，占全国公共图书馆总数的28.3%。[5]布局不合理主要体现在以下几方面：空间布局上，东部图书馆的数量要比中西部多，部分西部地区有的省市图书馆结构还不健全；城乡布局上，图书馆资源主要集中在城市，农村的图书馆事业薄弱，图书馆设施陈旧落后，无法实现普遍均等的公共文化服务要求；网点布局上缺乏对弱势人群等特殊人群的具体考虑。

2.3 图书馆结构不完善

首先是上下结构比例失调。公共图书馆有顶层、中层和底层的结构。顶层为城市中的省市级图书馆，中层有地市区县图书馆，底层有街道乡镇、社区、特殊人群集聚区和村图书站室等基层服务点。我国顶层图书馆建设完善，基层图书馆十分薄弱。不少城乡结合部和进城务工者居住区的图书馆服务网络尚未到达，不少街镇和村的图书馆站室还难以维持。其次是类型结构安排失当，如成人图书馆多，少儿图书馆缺乏，研究型图书馆多，大众型图书馆少。第三是形态结构不完善。公立与民办图书馆形态结构有待改善。从目前发展的情况看，准公共产品与服务模式和私人公共文化产品服务模式还较少，我们应当鼓励和引导这两种模式在图书馆公共文化服务体系中的结构比重。[6]第四是城市公共图书馆服务错位、交叉，特别是在省会城市中，省图书馆与市图书馆的服务对象与功能定位不明，从而造成两类图书馆不能很好履行各自职责，导致了重复建设和资源浪费。

2.4 管理体制不畅通

当前我国图书馆建设主体多头多级，管理各自为政，造成条块分割，体制不顺、资源重复浪费，为普遍均等服务带来了极大的不利。特别是在新建设中过于追求“大而全”“形象工程”，分散对整体图书馆网群的关注，忽略使用过程能耗过大等问题，增大图书馆运营成本。长期以来，我国一直实施“一级政府负责一级图书馆”的管理体制，区县级及以上的公共图书馆和街道/乡镇图书馆由于拥有明确的建设主体—对应级别的地方政府，因此运作情况相对较好。与之相反，社区/村图书馆由于没有对应级别的地方政府作为其建设主体，致使开办资金及日常运作经费均得不到相应保障。

3 面向公众的公共图书馆体系构建

3.1 建设平衡的公共图书馆制度供给机制

3.1.1 正确定位政府在图书馆制度供给中的地位与作用

在公共图书馆制度供给机制发展过程中，制度供给主体经历了从单一政府到政府主导再到多元主体的变化过程。在这个过程中，政府的地位与作用也发生了相应的变化。当前，政府不再是公共图书馆制度供给的唯一主体，其责任主体是多元的。但这并不意味政府主体不再重要，只是政府主体的地位与作用的重点在发生改变。由原来的微观与宏观责任主体并重的双重身份转向了以宏观制度供给为重点的主体责任上，政府重在促进整体性宏观图书馆制度的供给。其作用主要表现在：为图书馆机构及其从业人员提供外在制度环境的支持和约束；确立正确秩序，以规范图书馆职业制度的发展方向与范围；帮助解决社会制度变迁过程中图书馆业自身无法解决的问题；图书馆新制度机制的引入等。[7]

3.1.2 创新图书馆制度变迁方式

要推动中国公共图书馆事业的发展，就必须提升图书馆制度的供给能力，创新图书馆制度变迁的方式。历史经验表明，单一的强制性制度供给方式已经不能在现行制度环境下实现制度供给的均衡。仅靠图书馆职业机构的自发推动，虽然制度安排比较贴近需要，但很难实现图书馆事业的快速发展。完全信赖政府的主导作用，一定程度降低了制度交易的成本，却很难提高制度安排的效率。要提升制度供给能力，推进公共图书馆制度供给均衡，就必须创新图书馆制度变迁方式，即由强制性制度变迁向强制性与诱致性制度变迁相结合、借鉴式制度创新与自创式制度创新相兼顾的方式转变。宏观层面的图书馆制度采取强制性供给方式，微观层面的图书馆行业规范采取诱致性供给方式。同时兼顾借鉴式制度创新与自发式制度创新方式，既借鉴其他国家图书馆制度供给的经验教训降低制度变迁费用，又要发挥自力更生的制度创新能力。[7]

3.1.3 加大图书馆立法力度

核心制度供给的短缺尤其是图书馆立法的滞后已经成为制约我国公共图书馆事业发展的严重瓶颈。现有的工作条例和规章多属于行政法规，只是对图书馆工作的内部要求，缺乏图书馆与社会、经济相互联系的内容，难以协调图书馆与外部的各种关系。个别条例、规程的内容也显得陈旧，远远跟不上时代发展的要求。我们应当加大图书馆立法力度，充分发挥政府在公共图书馆立法中的责任主体作用。只有政府才能力从整体上设计图书馆法律制度并保障其实施，也只有政府才可能站在公众的立场平衡维护公众的知识权利和降低交易成本。为促进公民文化权利的充分实现，政府不仅要提供良好的制度供给，更要通过制度的执行和落实来使公共图书馆制度保障从形式化规定转化为切实履行的职责与人们实际遵守的自觉行为。

3.2 面向公众进一步完善城市公共图书馆服务体系

3.2.1 正确定位省图书馆与市图书馆功能

依托经济的发展、文化的繁荣，城市公共图书馆在馆舍、资源、服务等方面均取得了长足的进步。然而，我国图书馆体系结构的不尽合理导致了城市公共图书馆的低效运营、发展失衡、服务缺失等问题。比如省会城市的省图书馆与市图书馆在服务上往往出现错位与交叉，以至于影响了两类图书馆作用的发挥。因此在完善城市公共图书馆体系时，首要的任务是正确定位省会城市的省图书馆与市图书馆的功能，对二者的服务宗旨、服务功能、服务对象作出具体的定位与划分，从而使读者能够充分有效的利用好图书馆内资源。应该打破城市行政体制的框架，根据人口分布情况和社会经济、文化、教育、科技事业发展需要来确定城市图书馆的数量、规模、布局和结构，逐步形成比较完善的城市公共图书馆服务体系。把现有的省级图书馆转变为以服务于本地区政府决策和文献储藏为主要职能的政府图书馆，公共文化服务职能转移给市级图书馆；重点突出市级图书馆为面向社会大众的公共文化服务的职能。[8]

3.2.2 加强城市中心图书馆辐射功能

城市公共图书馆服务体系以普遍均等为目标，着力打造覆盖整个区域的服务网络。覆盖全社会的公共文化服务体系强调的是公民获取基本文化服务的方便性，建设小而精的社区馆比建设大而全的大型馆更能满足全民的阅读需求。因此，城市公共图书馆应该在整合省市中心图书馆服务职能后，实行总分馆制度，构建以城市中心馆为核心，以城区馆为节点，以社区馆为终端的星形网状服务体系。将中心馆的服务功能辐射到城区，延伸到街道社区，从而减轻中心馆的服务压力，扩大城市公共图书馆的服务对象范围。同时，在业务指导、资源共享、服务互补等方面向城郊拥有类似结构特征的县级图书馆和农村图书馆进行辐射，共同组建图书馆在公共文化服务体系中的实施主体。

3.2.3 构建广泛的公共图书馆区域服务网络

区域服务网络是当前形势下形成的一种新的行业网络合作形式，它已经突破了传统的图书馆网的内部业务合作，工作重点延伸到了信息服务领域，它把跨馆利用资源的权限直接交给了读者，使它们不管持有哪个图书馆的借书证，都可以自由利用网内的任何图书馆的资源和服务，使面向公众的普遍均等服务有了更好的实现方式。[9]近年来，各地正在探索这一区域服务网络体系的实现模式，比较成熟并投入使用的有一卡通借模式、一卡通借能还模式、分层通借通还模式。它们是指一个地区的图书馆在一定的协调组织、计算机管理系统支持和物流系统支持下，组成多级图书馆（市、区/县、街道/乡镇、社区/乡村图书馆）共同参与的网状行业管理结构，读者用一张借书卡就可以在网内全部或部分（分层通借通还卡）图书馆（通借卡）借还图书。

3.3 以城市返哺农村为导向，加强乡村图书馆体系建设

3.3.1 加强农村图书馆基础设施建设

当前我国农村公共图书馆基础设施和信息资源建设还不够健全。2006年，县级公共图书馆建筑平均面积1616平方米，总支出52.3万元，其中新增藏书购置经费7.5万元。[10]县级图书馆基础设施有待完善，部分西部省区县级图书馆建设举步维艰，农村图书馆情况就更加严峻。长期以来，我国政府主办下的公共图书馆的建制只到县级，乡镇社区图书馆多为民办事业，缺乏必要的人、财、物等基本保障。各地政府在建设农村图书馆过程中，只对乡镇图书馆建设普及率要求，而没有提出巩固率的要求，大都只有新建投入，没有稳定的可持续日常办馆投入，日常服务很难长期开展。这就需要建立城市文化反哺农村的机制，文化公共产品适当向农村倾斜，缩小城乡差距和地区差异。明确农村图书馆在公共文化体系中的地位，将农村图书馆建设纳入政府公共图书馆建设的规划范围；加强城乡文化一体化进程，把城市与农村文化体系作为一个有机整体协调发展，扩大资源与服务共享；建立文化援助机制，争取其他公共服务部门以及赢利性公共服务部门的资源支持。[11]

3.3.2 整合农村文化信息资源

当前农村图书馆的组织状况比较复杂，有县级政府支持建立的农村公共图书馆，有以项目形式设置的村委会自主运行的“农家书屋”，还有社会力量主办的图书馆（室）等。它们隶属于不同部门，独立开展资源建设与服务，相互间没有密切的业务联系和资源合作。这势必造成管理混乱、服务方式随意、服务效率、重复建设的问题。复杂的农村图书馆建设与服务体系，要求明确各方责任、理清建设关系、整合各类文化资源，共同实现农村公共文化服务目标。以政府建立的农村公共图书馆为中心，按照资金来源和服务对象不同将项目办“农家书屋”、民办图书馆（室）进行整合，明确建设和管理职责，确立唯一的提供公益性文化服务的图书馆组织和机构。在乡镇整合乡镇图书馆、文化站、中学图书馆，成立“乡镇文化图书中心”；在行政村，整合村组图书室、文化活动室、农村书屋，成立“村文化图书站（室）”。

3.3.3 提升县级图书馆的农村中心馆地位

县级公共图书馆是各级政府主办的公共性文化服务机构，是政府文化职能的实现部门，是农民享有公共文化权利的平台。农村图书馆服务体系要以县级公共图书馆为中心展开。县级公共图书馆定位明确，是我国现有图书馆管理体制中的最基层，在长期的发展过程中积累了较多的服务资本。从行政隶属上来讲，它是农村图书馆的领导者，从业务关系上来看，它是农村图书馆的指导者，县级公共图书馆有权利，更有义务在农村公共图书馆服务体系中发挥中心作用。同时，以县级图书馆为中心，在有条件的地区将区县级图书馆纳入市公共图书馆系统，与城市公共图书馆服务体系形成联运，在政策上给予支持。农村图书馆服务要坚持体现农村文化服务特色，坚持基本服务与特色服务相结合，开展大众服务与差异化服务，以满足农村文化的乡土性与传统性需求。

3.3.4 强化图书流动站建设，延伸公共图书馆的服务触角

图书流动站是公共图书馆为远离图书馆或不便到馆的读者提供馆外文献服务的一种手段，是与阵地服务并驾齐驱的一种服务方式，具有“分布面广，服务灵活”的优势。这是落实中央“工业反哺农业，城市支持乡村”的方针，加大文献信息资源向农村流动的力度的有效举措。图书流动站在很多国家都普遍存在，我国的一些公共图书馆也已较好地开展了图书流动站服务。如广东省立中山图书馆的流动图书馆建设，每年由省财政拿出500万元专项购书经费，在该省经济欠发达地区建立流动图书馆，为偏远农村公众提供知识服务，取得了很好的效果。因此，强化图书流动站建设，延伸公共图书馆服务触角，是完善农村图书馆体系的重要途径。

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[3]范并思.论信息公平的制度选择[J].图书馆，2007（4）：1－5.

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[7]梁欣.发展公共图书馆事业的政府制度供给责任[J].图书情报工作，2009（17）：39－42.

[8]陆晓红.面向公共文化服务的城市公共图书馆体系构建[J].图书情报工作，2009（17）：18－22.

[9]于良芝，等.走进普遍均等服务时代：近年来我国公共图书馆服务体系构建研究[J].中国图书馆学报，2008（3）：31－40.

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[11]陈昊琳.面向公共文化服务的农村公共图书馆建设研究[J].图书情报工作，2009（17）：23－26.