政府信息资源共享中信息质量管理法规的建设思考

●宋立荣（中国科学技术信息研究所，北京 100038）

1 引言

政府信息资源共享就是将一定范围的政府信息资源通过应用现代信息技术手段纳入到一个有组织的网络中，从政府宏观层次上营造一种政府信息资源共享氛围，使网络中的所有信息经过有序管理提供给有关用户、政府人员共同分享与利用的一种方式。目的在于使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地利用政府信息资源，保证各个政府机构都能有效地履行各自的职责。[1]实质是通过协调信息资源在时效、区域、部门数量上的合理流通和优化配置，使布局更加合理，用户的信息需求得到最大限度的满足，信息资源发挥最大的效用。

随着政府信息资源共享的不断进行，尤其是我国政府信息公开条例实施以后，政府信息资源共享得到快速发展，信息资源总量不断增加，对外信息服务程度不断提高，从国家到地方各级政府部门都建立了负责政府信息工作的职能部门，政府信息网络体系建设初具规模，政府信息资源开发及共享环境基本形成。

但总体上来看,由于社会对政府信息的需求日益增加，需求趋向多元化，需求层次不断提升，且随着政府信息资源共享工程的深入推进，共享信息的信息质量（InformationQuality，IQ）问题日渐凸现，也已成为影响我国政府信息资源共享工作中一个突出制约因素。例如：政府信息资源共享中IQ指导的法规制度建设滞后，缺乏有效的IQ控制执行依据；缺乏有效信息质量管理（Information Quality Management，IQM）机制，使IQ协调力度不强；注重数据量的积累，而忽视IQ建设；政府信息资源共享建设管理的规范化、标准化程度不高，影响IQ的提高；尚未建立完整的信息质量管理体系；等等。[2]总之，目前对政府信息资源共享环境下的IQ问题还缺乏深刻认识，这既易造成对信息资源共享环境下IQ的错误理解和模糊认识，也在某种程度上阻碍了政府信息资源共享实践的可持续发展。

为此，本文基于政府信息资源共享IQM法规建设的必要性和可行性的认识，尝试谈谈在政府信息资源共享建设中制定IQM法规的对策措施，有助于从管理角度进行共享信息资源的IQ改进，更接近于实践中问题的解决。

2 政府信息资源共享中信息质量管理法规建设的必要性

2.1 政府信息资源共享的复杂性需要国家法律或法规予以规范和保障

政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府各项业务活动有影响的信息的统称。[3]它是相对于企业以及其他非政府组织的信息资源而言的。政府信息共享是多种类型资源的共享，涉及不同部门、不同行业、不同学科领域的资源，是一个庞大的系统，也是一项政策性很强的工作，复杂程度高，做好政府信息的收集、质量控制、资料存贮和管理、分级分类服务等各个环节的工作，均需要国家法律或法规予以规范和保障。目前，利用法律的规范性功能来预防和约束网络IQ问题，已成为当今世界各国的共识。[4]从国外的经验来看，确立必要的法规是促进信息共享的有力保障。[5]政策法规规定政府信息资源共享活动的确定性，对人们在信息活动中的权利、义务作出明确的规定，不致造成混乱。如美国的《信息自由法》《美国联邦信息资源管理法》，德国的《信息和通讯服务规范法》，法国的《信息社会法》等。[6]美国也是最早通过法规手段明确信息质量，美国公法Treasury and General Government Appropriation a Act for Fiscal Year 2001要求其行政管理与预算局（OMB）促进联邦机构提供的数据与信息确保信息质量，确保信息的有效性、客观性、完整性和质量（Section515ofPublicLaw106-554，HR5658），其中 Section515被认为是信息质量法。[7]

2.2 制定强有力的信息共享法规是保证高质量政府信息资源的基本条件

制定强有力的信息共享的政策、法规和管理制度，以政策法规为准绳，加大政府信息资源共享建设的宏观调控力度是解决目前政府信息资源建设各自为政、分散管理、统筹规划、统一协调难以奏效、信息质量参差不齐等滞后问题的一个重要措施。信息共享法规的作用在于：① 规范和约束信息共享参与者的行为，维护共享信息的质量和共享环境秩序；② 改善信息资源的生存和发展环境；③ 促进信息共享的良性循环，有助于避免信息共享运行的无度和无序，弥补现行的网络中因“无质量控制部门”而可能导致的信息质量失控的缺陷，促进信息共享的良性循环。制定和实施正确的政府信息资源共享政策法规对我国政府信息的共建和共享具有重要意义。

从总体上看，目前我国政府信息资源共享，不仅缺乏系统的关于信息质量管理方面的法律规范体系，而且专门或者直接对政府信息资源共享中IQ进行明确具体规定的法律规范也较少，即使有些部门已经颁布的与共享IQ约束有关的个别管理规范，也存在结构体系不成熟、内容规定不齐备等问题。由于缺乏共享制度建设的法律法规准绳，没有法律的约束，随意性很大，这影响了信息资源共享的IQM，致使共享制度建设滞后。

2.3 必要的信息质量管理法规是进行信息质量控制的重要依据

通过现实社会中法律的控制对IQ实行法规控制，是对政府信息资源共享进行质量控制的重要形式。其特征主要体现在它是一种国家对政府信息资源的宏观质量控制，有着明确的控制准则，且具有特殊的控制力量和控制效力。在网络信息共享环境中，对网络政府信息资源IQ问题进行法律控制的依据和前提是：从适应国家对政府信息资源共享发展战略的要求来制定相应的信息质量管理法律规范。这些法规应当能够具体地为政府各个部门及信息用户的网络行为（或活动）指示方向，也可作为衡量政府信息资源共享行为是否合法的标准，同时又是处理IQ的准则和处理网络共享活动中法律纠纷的尺度。

我国网络信息化发展的实践经验也表明，政府信息资源的共建与共享必须用政策法规进行调控。[8]随着政府信息资源共享的不断深入，相关配套的法律法规还不健全，法律法规缺失的问题也将变得越来越突出，信息资源的开发利用与管理、信息安全、信息有效性等方面的法规明显滞后；由于法律手段不健全，对政府信息资源共享管理缺乏法律依据和标准，使得政府调控、引导手段有限，而单纯重视和强调政府及其事业单位的信息资源管理职能，或简单运用行政手段解决信息采集、加工和传递等问题，或采用刚性的权力命令式管理容易导致政府信息资源的社会自发管理和市场参与的薄弱，影响信息基层采集、传递质量。[9]此外，在共享方面，还需要数据公开与保密、采集、发布与储存、共享交换、IQ监督等方面的相关法规和管理制度，这些操作层面规则的缺失使得共享管理无法可依，缺乏有力的监督实施效力。

3 制定信息质量管理法规的可行性

任何一项活动的开展都必须有一定的规则来约束，否则，必将各自为政，致使活动难以正常开展，信息共享也是如此。政府信息资源属于公共信息资源范畴，政府信息资源共享是崭新的公共信息资源共享管理与发展理念，必然具有公共性特征，因此，政府信息资源管理主要由政府发挥主导作用，必然是政府信息资源组织者、管理者和发布者，也是政府信息资源共享建设的管理者。故政府应加强对政府信息资源共享建设管理的宏观领导，坚持统一规划、需求主导、突出重点、整合资源和基础先行的原则，要从政策的需求、目标、内容以及信息技术与开发水平等方面出发，制定符合我国实际的政府信息资源共享政策，积极进行IQM法规研究工作，同时，加强信息立法，把IQM法规、信息标准规范等内容一一加以规定，制定信息资源共享的相关的技术与行业管理标准，使有关政府信息资源共享的各项活动有法可依、有法必依。

根据我国目前法制建设和政府信息管理的现状，建立IQM的法规，明确共享中IQ责任、义务将有利于利用国家法律的强大力度推行政府信息资源共享的全面展开，有利于进行有效的监督控制，避免政府网站的“有网无市”现象，有利于信息共享理念的积极倡导并贯彻，保证共享信息资源的IQ。

制定信息质量管理法规具有可行性，主要理由有以下几点：

（1）理论上是可行的。要建立关于信息共享的法律秩序，就必须结合信息共享的社会行为，而其中IQ的约束起到基础作用，制定一套IQM的法律规范来调整信息资源的生产、管理、应用等彼此相互联系的各个环节、IQ行为，以及解决、规范在共享过程中所出现的各种IQ问题。它是一整套内容上相互衔接、效力上相互补充的政府信息资源共享法规体系。

目前，我国已经形成的科技进步法、知识产权保护法、著作权法、专利法和政府信息公开条例，以及陆续制定的信息共享管理规定，这些都是制定政府信息资源共享中IQM法规的基本法律依据。同时，对政府信息资源共享活动的基本特点及其生产、管理、应用与共享已经形成了一系列比较科学的认识，并对国外制定政府信息资源共享方面的法律规范和相关的理论研究成果也有比较广泛的了解。换言之，建设政府信息资源共享中IQM法规既有法理上的依据，又有大量的参考文献可供利用，在理论上是可行的，尤其我国于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》①中华人民共和国政府信息公开条例.国务院第492号令，2007年4月5日公布，2008年5月1日起施行。（以下简称《条例》）为政府信息资源共享建设提供了重要法律保障。《条例》通过立法促进政府信息资源开发，有利于打破政府部门之间的信息垄断，解决部门间互联互通、资源共享的瓶颈问题，以实现信息资源的共享与充分利用。《条例》的一个重要目标是促进行政法制化，这无疑给政府信息资源共享建设创造良好的法制环境。

（2）技术上是可行的。政府信息资源共享中IQM法规是针对具体问题所产生的，是有实际调整领域的法规内容。按照“先政策后立法”的工作思路，首先应当通过政府制定的IQM行政法规和规章制度来调整人们的共享行为，正确利用政府信息资源的各种技术规范；其次在技术上针对数据库建设及共享系统设计，可采用先进完善的共享技术加以保障，起到对IQ筛选、监测作用，有效保证共享信息资源质量，所以，对政府信息资源共享的立法不会破坏原有的法律关系和法律规定。

（3）实践中是可行的。目前国家各级政府部门在政府信息资源共享项目建设进程的推动中，信息共享涉及的领域广泛，种类繁多，需要通过法规来协调各方面工作，共享中的IQ问题也已成为发展中亟待解决的关键问题，这已在各界达成基本共识。[10－12]与此同时，各有关部门进一步加强了政府信息管理和利用的规范化、制度化建设，这些都为政府信息资源共享中IQM法规的建设不断充实和积累了理论与实践经验。

4 政府信息资源共享中IQM法规建设的思考

IQM法规的建设应当依据现行的立法体制，它属于政府信息资源共享法规体系的重要组成部分，必须与信息共享法规体系和相关法律的规定与具体内容的要求相一致。要考虑到政府信息资源共享过程中所发生的各种性质的社会关系，要先确定立法的重点，注意法规体系的制定与现实的一致性，解决共享过程中当事各方的责、权、利的统一性，有效地调整与共享相关的各种社会关系，建立政府信息资源共享的法律秩序。

在制订IQM法规约束时，一是注意信息质量指标的取舍、筛选能反映应用目的，多以准则层指标为主，而不宜过多过细；二是注意适用范围、适用信息类型；三是实施的可能性、实施成本等；四是及时修订质量约束法规条款，以适应信息共享环境的变化。

信息共享中IQM法规建设应遵循“先政策后立法”的工作思路，在调查研究和试点实践的基础上，可分步骤、分阶段实施，基本思路有以下几点：

（1）把握政府信息资源IQ的基本质量特征。建立IQM法规应从对政府信息资源共享主体的行为约束、政府信息资源共享的客体即信息资源的约束，以及政府信息资源共享系统的环境（如组织形式等的约束）等三方面入手。应把握IQ中基本质量特征，多以原则性指标为主，而不宜制定过多过细的具体质量指标。比如：在美国信息质量法（OMB公法106-554第515部分，2001）明确规定了IQ的要素指标、组织保障、过程要求、改进措施等，它的质量方针主要集中在客观性（关注内容方面）、实用性（关注效用方面）、完整性（关注集合方面）三个方面，而不是要求信息质量特征的面面俱到。而且OMB的政策要求美国联邦机构必须在OMB指导方针出台后1年内发布各自的明确的信息质量政策，保证提供信息的质量和优化，并建立相应的管理机制允许相关人员可以获得修改信息，定期向OMB汇报本机构散发准确信息导致的申诉及其处理方式。[7]

一般，IQ法规应首先起草基本IQ管理法规的基本指导性方针，把握IQ中基本质量特征。而涉及不同类型政府信息资源的管理部门，则要求其根据各自具体情况，根据基本IQ指导法规来制定本部门的信息质量管理规范，建立对应IQM程序，等等。

（2）注重二级法规的补充完善。在基本IQM法规制定后，应注重二级法规的补充完善，它是针对不同领域、不同专业、不同机构进行IQM的必要规范。在这方面，美国在科学数据共享方面的立法值得借鉴。如美国政府对国会的重要立法通常会作出相应的贯彻执行，并出台一些指导方针，责成联邦机构及其下属部门拟订具体的实施细则，再落实到具体的实践工作中，在科研项目的合同协议上执行。通过上述一系列立法过程，美国在科学数据共享的法规管理中两级法规管理体系建设已比较齐全：第一级，制订联邦法律，明确国家各类政府信息生产者的权利与义务；第二级，在国家法律的原则下，联邦政府管理机构、各部门、各行业机构针对不同行业的数据特点，制定具体的行业数据管理和共享指导办法。通过制订不同层次的法律法规，全面整合形成政府信息资源管理体制，使得各类政府信息最终收集、汇交到相应政府信息资源共享网站，以便提供统一的存储、管理和运行服务。

（3）注重实施政策的落实。国家不仅制订IQM法规，还需要出台政策实施指导方针，应责成国家相关部门、管理机构或委托科研机构制订政策执行的实施条例。目前，随着《条例》的实施，在国家层面的政府信息资源共享政策的出台应该说具有突破性的意义，但目前在执行力度上还远远不够。因此，我国应该抓紧从行政上由上而下要求各政府机构、科研单位和委托研究机构制订各自共享信息的IQ的执行条例或实施指南。

由于信息共享是一个阶段性工程，它的相关政策法规的制定不可能一蹴而就，因此，可就个别政府部门或学科领域的信息共享研究制定IQM法规，在现在国家法律法规的情况下，制订各个机构的IQ管理政策，并在条件成熟时促进国家相关IQM法规的出台，逐步完善共享法规体系。

（4）及时更新、修改相关政策条款。IQM法规是国家信息共享政策的有机组成部分，是针对政府信息资源共享的特殊性而制订的有关规范、管理和发展政府信息资源共享活动的行为准则和指南。IQ法规应能灵活地随着国家的发展目标以及政治、经济、文化等状况和条件的变化而改变，及时更新、修改相关政策条款，以适应当前信息共享发展变化迅速的客观实际。在这方面，有必要建立相关规章制度的更新机制，重视信息用户和其他来源的建议或反馈，不断完善和指导国家IQM法规的完善。

5 结束语

根据我国目前法制建设和政府信息资源管理的现状，建立IQM的法规，明确共享中IQ的责任、义务将有利于国家法律强力推行政府信息资源共享的全面展开，有利于政府信息资源的IQ提高，以及信息共享工作中IQM的逐步改善、提升，促进政府信息资源共享的深入进行。但也应看到，政府信息资源共享是一项牵涉面非常广泛、信息分类复杂的系统工程，是一个涉及资源本身、共享技术、组织管理、共享规则、用户需要的多种因素协调作用的开放复杂系统工程。其IQM是一个系统、全面的管理理念，更是一种有效控制质量方法的综合。完整的信息质量管理体系不仅仅包括IQM法规，还包括在数据资源管理、组织管理、技术规范、标准建立、流程控制等方面来加强信息质量的诸多工作。因此，其IQM离不开国家宏观调控和共享机构的微观管理，它是基于宏观层面的整体规划和管理，通过政策调控和法规体系保障，应用现代信息技术等方法，引导参与建设部门的组织完善其内部质量管理活动，是一种综合运用各种控制手段共同提高信息质量的系列活动。

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