新时期服务型警务建设的困境与出路

陆 伟

(中国人民公安大学,北京 100038)

新时期服务型警务建设的困境与出路

陆 伟

(中国人民公安大学,北京 100038)

服务型政府是我国政府的建设目标,警察机关作为我国公务员人数最多的政府部门,建设服务型警察机关是我国建立服务型政府最重要的组成部分,它的成功与否直接关系着我国建设服务型政府的进程。在现阶段的社会经济发展大环境下,建设服务型警务还存在着诸多负面因素的影响,这也是警学界必须研究的问题。

服务型政府;服务型警务

前言

纵观我国警务职能的历史,大致分为以下几个阶段:在新中国建国之初至上世纪 70年代中期,以“专政型警务”为主,70年代后期至 80年代,以“管制性”警务为主,90年代至本世纪初以实施“管制型”与“服务型”相结合的警务模式为主。公安部2002年 3月在杭州召开了全国派出所工作会议,对公安机关的工作的性质在原有职能的基础上,突出强调了预防职能和服务职能,并部署在全国范围内全面实施以服务为导向的社区警务战略,这是对未来一段时期全国公安工作重点方向的调整,这是打造服务型政府的大势所趋,同时也是中国警务发展的必由之路。但是在打造服务型警务的过程中出现了一些影响其进程的问题。如在宣扬公安机关的服务型的同时,公安机关的打击犯罪职能会不会削弱,百姓会不会对公安机关的服务产生过度依赖思想,如何协调公安机关的服务型在整个公安工作中的角色等等一系列问题。之前很多学者都是从宏观上对服务型警务建设进行讨论。笔者则是对服务型公安机关建设中面临的具体问题展开分析,然后提出相应的对策。

一、服务型警务的涵义

关于服务型警务的定义,警学界也有很多种看法,可谓仁者见仁,智者见智。有些学者认为:所谓建设服务型公安机关,就是以服务精神作为公安工作的价值导向,为公民、国家和社会提供良好的公共安全产品以及公共安全服务,要求最终做到让人民群众满意。这一理解也就指出了公安机关工作的最终归宿是让人民群众满意,注重强调了要以服务作为衡量公安机关的价值标准。还有的学者认为:服务型公安行政模式是政府行政模式的一种,是在公民本位、社会本位理念指导下,以提高公安工作的整体效能和服务水平为中心,以提供公共安全服务为内容的公安行政管理方式。这一诠释提出了服务型公安行政模式的中心内容和目标。

中国人民公安大学管理系魏永忠教授认为服务型警务是相对于管理型、权力型、命令型、约束型警务而言,它的行政基础、执法方式与管理理念是在公民本位、社会本位指导下,实现以权力为中心向以规则为中心的转变,以强调权力利用、管制约束向权力和利益有效分配、服务与效率并重的转变,通过服务理念更新并强化服务职能、转变服务方式等途径,提高公安机关行政管理效能,它是以提供优质公共服务为核心的现代警务新范式。以笔者看来服务型警务是以人为本理念的一种体现。作为公安机关,打击犯罪和维持社会秩序是其本职所在,建设服务型警务就是在打击社会犯罪和维护社会秩序的同时,把服务型理念渗透到各个日常的公安工作当中去。它也是建设良好警察公共关系的必由之路。其实建设服务型警务和建设学习型警务、科技型警务一样,都是适应现阶段经济社会发展新形势的需要。

结合以上学者的观点,服务型警务的含义可以概括为:公安机关在现阶段为了能够更好的保障经济社会又好又快的发展,提供良好的和谐社会环境,所有公安工作以公民本位、社会本位的理念为指导,以全心全意为人民服务为宗旨,同时以效率效益和满意度为价值目标,以执法、管理、行政、服务并重,同时把公共服务职能摆在更加突出重要的位置,从而建立更加利民、便民、亲民、为民的现代警务新模式。

二、服务型警务的现状及困境

1996年,公安部在福建省漳州市召开了“110”报警服务工作现场会,将“110”报警台统一改称为“110”报警服务台。1997年前后,全国县级以上公安机关的“110”报警服务台相继开通,并蓬勃发展起来,各地认真履行由公安部 认可并推广的漳州“110”率先实行的“有警必接、有 难必帮、有险必救、有求必应”的承诺。“110”一度成为老幼皆知、妇孺皆会的重要生活工具之一,“四有四必”的提出和践行,较大地弥补了政府对社会对公众服务的职能缺位和不足,较大地便利了社会组织和民众在日常生活中急、难、险、重的求助。

2003年 11月,党中央作出了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》,决定总结了公安工作实践所积累的九大基本经验,其中第三条为:“坚持全心全意为人民服务的宗旨。坚持人民的利益高于一切,把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为全部公安工作的根本出发点和落脚点。”人民警察服务人民的神圣职责不断被赋予新的内涵,如何向公众提供一种有效的服务机制,以实现警务工作由管理型向服务型的转变,成了当前一段时期内公安工作的重点。但在向服务型警务转变的过程中,出现了一些背离初衷的问题,有些是不可避免的,有些则是可以避免但始料不及的。

随着建设服务型警务的宣传及其在实际公安工作中的落实,建设服务型警务形象的工作确实取得了良好的效果。如:拉近了人民群众和人民警察之间的距离,警民关系得到了进一步的改善,为和谐警民关系建设起到了进一步的推动作用。但成就的背后也带来了一些不容忽视的问题。其一是由于宣传口号过于绝对化,“四有四必”和有困难找警察使民众对公安机关产生过度依赖和过分期望的心理。群众不仅要求公安机关提供人身财产安全保护等公共安全服务,还要警察帮助解决生活中急事、难事,如失物寻找,开门问路,寻医问药,甚至追讨欠款等生活服务。其二是影响了公安机关预防打击犯罪、维护社会秩序等职责的正常履行。在我国公安资源是相对有限的,人均警察数量也远低于世界平均水平,加之服务性职能的过度担当使公安机关更是不堪重负,严重地分散与挤压了公安机关打击犯罪、维护秩序的时间和精力。其三是影响了公安机关在社会公众中的公信力。在人们的传统观念中,公安机关的主要任务还是遏制和打击犯罪,当出现刑事、违法犯罪案件而未及时得到侦破时,公安机关就会面对强大的社会舆论压力,留给社会大众的印象是公安机关只会做一些琐碎的事情,从而带来了社会公众对公安工作的评判扭曲。而且承诺由于过于宽泛与兑现程度不够,反而影响了群众对公安机关的满意程度,以至降低了公安机关在人民群众中的公信力。

其实公安机关向社会大众提供公益服务也是无可厚非的事情,关键是对提供服务范围的把握是否恰当,事实上提供过度服务也缺乏客观的法律依据。关于公安机关提供服务的范围,《人民警察法》并没有做出详细和明确的规定,规定人民警察义务和纪律的《人民警察法》第三章,只在其第二十一条笼统地表述为人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。这就大大增加了公安机关提供公益活动范围的不确定性。在实际公安工作中,由于人民警察在社会角色当中担负着很高的伦理道德责任,对于人民群众的求助要求,一般都很难拒绝,否则就会受到来自各方面的谴责,这也是公安机关承担过多公益活动的原因之一。笔者认为我国公安机关的服务职能一直处于超负荷状态,部分原因是缺乏其他的服务机构。在美国公安机关日常也会面对大量的求助电话,但他们的处理办法是对民众的服务要求先进行不同的分类,或者是对报警求助电话进行筛选,通过电话让公众到其他机构咨询求助,对于民众的苛刻的服务要求也会进行不同程度的约束,甚至直接拒绝。这种务实的经验值得我们思考借鉴。

三、如何走出服务型警务的困境

(一)以实事求是的作风建设新型服务型警务

公安机关的“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”承诺已经在社会上流传一段时期了,随着时间的推移,公安机关的公益活动包袱愈来愈重,以至影响到了动员足够的警力资源开展正常的打击犯罪活动。当然公安机关也早已认识到了这个问题,可民众心理和社会公众对公安机关的需求惯性已经形成。如想从根本上解决这个问题,还需要对上述口号进行重新认识。有警必接和有险必救自然是公安机关的本职所在,履行本职工作是毋庸置疑的;有难必帮和有求必应则需要重新考虑它们的可行性。日常生活中人们总会遇到各种各样、大大小小的困难,有选择地提供帮助也无可厚非,如果这些都由公安机关给予包办或解决,势必会挪占十分有限的公安资源。让公安机关去扮演一切包办的社会保姆角色,未免欠妥当。所以还是要以实事求是的态度来建设服务型警务。

(二)挖掘社会力量参与到公众服务上来

随着社会的发展,社会的管理已经形成了多元性,社会大众服务的需求在不断增长,其服务体系的构建和服务力量的提供,同样需要多元化的模式,“警察包打天下”很难做到。这就要求引入其他社会力量,同时让公安机关在社会公共服务中起带头引领作用,通过政府引导、市场调节,去挖掘、依靠、整合民间的力量,然后将这种资源和力量由公安机关调配,再投放到公共安全服务的领域中去,这就是所谓的“警力有限、民力无穷”,这种模式不是推诿责任,而是要求公安机关在理念和功能上有更高的创新、更大的发挥、更广泛的作为。

(三)加强基层民警培训,推动社区服务型警务发展

要构建好服务型警务,就要做群众的贴心人。提高群众工作能力无疑便是摆在警察面前的一项重要任务了。一方面要坚持从老百姓关心的小事做起、真正把事关群众切身利益的事做好,在一点一滴中累积人民群众对公安机关的信任,赢得人民群众对民警的支持,增进人民群众同警察的感情。另一方面要善于化解小矛盾。这就需要民警具有较好的沟通和协调能力。一些邻里、家庭等民事纠纷看似小事,但如果得不到及时的化解和排除,往往会引发新的矛盾,所以对此类事情要保持高度的敏感性,要善于发现并主动去处理、早处理,争取及时化解小矛盾,不留隐患。全国优秀人民警察王霆就是这方面杰出的代表,他所建立的阳光社区闻名遐迩。王霆是一名普通的片警,几年来,凭借他为社区群众的贴心服务和辛勤耕耘,培育了与社区群众间的浓浓温情,他所分管社区的 18个家属院没发生一起重大刑事和治安案件,在人民群众面前为公安队伍赢得了极大的赞誉。所以说在群众服务工作上,应鼓励责任区民警发挥聪明才智,因地制宜,创造性地工作,探索出更好更多的社区服务工作方法,不断丰富我国社区服务型警务的内涵,从而推动整个服务性警务的建设。

(四)明晰公安机关的打击管理职能与服务型警务建设的关系

在日常的公安工作中,打击和管理似乎与服务型警务的建设有所冲突,但实际上它们与服务是辩证统一的关系。首先打击犯罪与服务性警务建设好比专政与民主的关系,对极少部分人实行专政是为了更好地实行民主,同样对违法犯罪的坚决打击是为了能够向社会大众提供更好的保护与服务,它们是相辅相成,互不冲突的。值得一提的是,在实际公安工作中,对公安机关的考核往往以破案率、发案率为重点,而服务方面由于标准缺失或难于统计衡量,又因周期太长难以一时见效,提供服务似乎有些得不偿失。针对这些情况,公安机关的领导就需要从思想上进行彻底的转变,认识到建设服务型警务与打击犯罪并不是相互矛盾的,而是相互促进的。没有领导的重视、没有警务人员的热情参与,服务型公安机关的建设就会成为一句空话。其次,我们必须树立“管理治安为人民”的理念,摒弃“为了治安管人民”的思想,将管理寓于服务之中,将服务寓于管理之中,逐渐淡化管制的色彩,增加服务的含量,以服务的态度面对群众百姓。如交通、消防、出入境、户籍及涉及治安的特种行业,大多与企业生产和群众日常生活息息相关,近年来,各地的工作实践反复证明,通过优质的窗口服务,是能够有效达到管理的目的。只有这样服务性警务建设才会有质的转变,才会迈向一个更高的台阶。

[1]李海月,廖伟嫔.现代美国警察服务职能的发展[J].河南公安专科学校学报,2006,(3).

[2]陈建民.关于构建服务型警务的几点思考[J].上海公安高等专科学校学报,2005,(4).

[3]邵华.关于推进服务型公安机关建设的几点思考[J].中国人民公安大学学报,2004,(2).

[4]邓九生,张志华.“有求必应”的理性思考与正确解读[J].江西公安专科学校学报,2009,(9).

责任编辑:仪宏斌

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1009-3192(2010)06-0106-03

2010-08-20

陆伟,男,安徽宿州人,中国人民公安大学 2008级公安管理专业硕士研究生。