论反腐败中的信息公开制度

张 杰

(最高人民检察院职务犯罪预防厅,北京 100726)

论反腐败中的信息公开制度

张 杰

(最高人民检察院职务犯罪预防厅,北京 100726)

信息公开是实现权力有效监督的重要方式,是民众知情权的基本保障,是媒体自由的必要条件,信息公开构成反腐败制度建设的重要内容。美国、日本、韩国等许多国家均通过立法规定了信息公开制度。中国目前规范信息公开的法规主要是《政府信息公开条例》。在政府、民众观念及法律规范方面,中国信息公开都存在亟待完善之处。必须高度重视信息公开问题,从多方面完善中国的信息公开制度。

信息公开;腐败;制度建设

信息公开是反腐败制度建设中的重要一环。国际社会普遍重视通过立法来推动信息公开制度建设,保障公民的知情权。在我国当前注重通过建设健全廉政制度实现制度反腐败的大背景中,有必要特别注重信息公开的问题。所谓信息公开,是指信息持有者通过一定的形式和程序,主动或经申请将信息的内容向社会公众或特定范围的人群公开。信息公开最主要的是指政府信息公开,但在反腐败制度中,也还包括某些具有一定的政治经济价值,涉及公共管理,关系特定或不特定人群利益的其他公共信息的公开。

一、信息公开的反腐败功能

“阳光是最好的反腐剂”。信息公开是实现有效反腐败的重要措施。在透明国际提出的反腐败六十条指引性规则中,第一条即为信息公开[1]。1965年,美国在通过信息自由法案的报告中指出:“政府的秘密运作、信息的不公开,对任何人都没有好处,伤害政府所服务的人民,损害政府自身的公正和廉洁运行,滋长了腐败,削弱了民众对公共事务参与的热情和对政府的忠诚。”[2]实际上,在一个公开而民主的社会中,只有当公民享有知晓政府以及一切涉及公共利益的信息的权利时,才能真正促使权力持有者对自己的行为负责,有效防治腐败。

(一)信息公开是实现对权力有效监督的重要方式

法国启蒙思想家孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[3]英国著名历史学家约翰·阿克顿勋爵提出,权力易于腐败,绝对的权力导致绝对腐败[4]。权力腐败总是与权力的秘密运作紧密相联的。权钱交易以及一切见不得人的腐败行为,无不发生在权力的暗箱操作中。要防止权力的异化和腐败,就必须加强对权力运行的监督制约。然而,权力运作的不公开透明,造成权力持有者与权力监督者之间信息的不对称。权力监督者无法及时了解权力的运作过程,无法获取权力动用的必要信息,自然也就难以实现监督的准确、到位。信息公开的重要意义就在于,以明确的方式,强制性地要求权力运作全程透明,从而改变监督者和被监督者之间信息不对称的局面,帮助监督者全面准确地掌握权力的运作过程,最终也就将权力拥有者置于透明的监控状态下,实现从源头上预防腐败。

(二)信息公开是民众知情权的基本保障

知情权 (the right to know)又称“知的权利”、“知悉权”,是“二战”后广为流传的概念。“知情权”最早由美联社前社长肯特·库柏在 1945年 1月的一次讲演中用到。当时提及该词的背景是美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化,“任意扩大保密权限的官僚主义倾向”。现代研究一般认为,知情权就是指公民、法人及其他组织依法享有的、要求政府组织或公共机构向自己或社会特定人群公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。

知情权与信息公开密不可分。没有信息公开,公民的知情权就将流于空谈。在民主的政治体制中,权力的掌握者必须公开通过权力获取的信息,使权力的相对方知道权力的行使状态,了解权力如何分配公共资源和社会利益。最终,社会中的公民在全面掌握信息的基础上,借助各种途径,畅所欲言地发表自己的见解,对权力形成严密的监控网络。由此也就发挥出以权利制约权力的作用,并及时揭发各种权力滥用行为,遏制腐败的滋生蔓延。

(三)信息公开是实现媒体自由的必要条件

媒体自由是有效防治腐败的重要举措。马克思深刻指出:“报刊按其使命来说,是公众的捍卫者,是针对当权者的孜孜不倦的揭露者,是无处不在的眼睛,是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”[5]只有在充分实现媒体自由的情况下,腐败行为才能得到及时有效的揭露。而信息公开,则是保障媒体自由的重要前提。“一个知情的社会需要记者有接触信息来源的能力。如果缺乏这种能力,即使允许媒体自由和独立的国家,其民主建设的道路也不会畅通”[6]。可以说,保障媒体自由,需要多方面的条件,其中,信息公开是极为重要的一条。只有在信息公开的情况下,媒体才可能充分获取最大数量的信息,并及时准确地反馈给社会公众。如果权力持有者掌握大量稀缺信息,并时时严守秘密,拒不公开任何信息,媒体将很快陷入“巧妇难为无米之炊”的境地,既不能作出有价值的报道,也无法吸引公众的关注和热情,媒体的自由、独立都无从实现,借由媒体揭发、防控腐败,也将流于空谈。

二、域外信息公开的实践

1946年,联合国第一届会议通过的第 59号决议认为,“信息自由是一项基本人权……也是联合国追求的所有自由的基石”。此后,除联合国外,美洲国家组织、欧洲议会和欧盟理事会、世界贸易组织、世界银行等国际组织也都在相关的国际条约、协定中规定了有关公开信息的制度。另外,许多国家也以不同的法律形式确定了信息公开制度。据统计,目前世界上已有 68个国家制定了有关政府信息公开的法律[7]。以下选取具有典型性的美国、日本、韩国三者予以介绍。

(一)美国

美国的信息公开立法不但比西方许多国家早,而且更为完备,堪称信息公开立法的典范。美国的信息公开制度是由一系列法律文件所构成的,包括《信息自由法》、《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等,在实践中具体表现出以下特点:

1.以法律的形式确立了政府信息公开的基本准则。《信息自由法》规定:政府信息公开“以公开为原则,不公开为例外”。

2.对政府信息公开的内容作了详尽的规定,增强了政府信息公开的可操作性。《信息自由法》强调信息的自由传播,以列举的方式对必须公开的政府信息、豁免公开的政府信息 (即基于特殊需要不能公开的信息)、可分割公开的信息等都作了详细明确的规定。

3.规定了政府信息公开的救济途径。政府机关如果拒绝公众的特定请求,必须说明理由。同时,申请人可以据此向该机关行政首长提出复议,如果复议请求被拒绝,申请人可以向法院提起司法审查。一旦诉讼程序启动,政府机关应负举证责任。

(二)日本

1999年 5月 7日,日本经国会审议正式通过《信息公开法》,于 2001年 4月正式施行。日本的《信息公开法》共分 4章,由 44条组成,主要对行政文书的开示、不服申诉、咨询、信息公开审查会、审查会调查审议的程序以及诉讼管辖的特例等作了规定。日本的信息公开制度表现出以下四个特色:

1.公开的对象相对宽泛。《信息公开法》对可公开的行政文书划定了范围,包括行政机关的职员在职务活动中制作或获得的,供组织性使用的,且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录,其范围较之其他国家和日本各地方自治体的条例更为广泛。

2.公开请求权主体不限。《信息公开法》第 3条规定,任何人都可以提出开示请求。这就意味着具有开示请求权者不仅仅限于日本国民,即使外国人也可以提出开示请求;不仅限于自然人,也包括法人,甚至不具有法人资格的团体,只要有当事人能力,也可以成为请求开示的主体。

3.公开的范围无特殊限制。从信息公开制度的规定来看,所谓的公开是指将被请求的相关信息提供给公开请求人使其知晓,同时并不禁止公开请求人在知晓相关信息后将该信息内容转告他人或将该信息的复印件供他人查阅。

4.公开请求的救济。公开请求人在对行政机关作出的信息不公开决定不服时,既可向根据《信息公开法》专门成立的信息公开审查会提出复议,也可向特定管辖法院提出专门的行政诉讼。

(三)韩国

韩国是亚洲第一个拥有信息公开法制的国家。1996年 12月 31日,韩国制定了《关于公共机关信息公开的法律》(简称《信息公开法》),于 1998年 1月 1日起施行。由于《信息公开法》存在非公开对象的抽象、模糊,以及救济措施不完善等方面的问题,2004年 1月 29日对其作出全面修改。修改后的《信息公开法》于 2004年 7月 30日开始施行。现行韩国信息公开制度主要内容有:

1.公开信息的范围。《信息公开法》第 2条规定,作为信息公开法适用对象的信息是公共机关职务上编制并取得管理的文书 (包括电子文书)、图片、照片、影像、磁带、幻灯片以及其他媒体里记载的事项。

2.信息公开请求权人的范围包括一切国民和外国人。

3.信息公开的方式包括定期信息公开与信息目录的编制和备案。所谓定期信息公开,是指公共机关对跟国民生活有重大影响的政策信息等,虽没有公开请求但必须事先确定公开的范围、周期、时期、方法等,并定期对外公开;信息目录的编制和备案则是指信息公开机关应事先编制信息目录,便于公民查询。

4.信息公开的救济。信息公开请求人在对公共机关的信息不公开或部分公开决定不服时,可以向作出该决定的机关或法律规定的其他机关提出异议或提起行政复议,也可直接向法院提起行政诉讼。

(四)小结

通过对美、日、韩等国家信息公开法制的概览可以看出,当前各国在信息公开立法方面主要有如下特点:(1)信息公开的范围普遍比较宽泛。它们虽然在规定信息公开范围的同时,都对不可公开的信息作出了规定,但普遍以公开为原则,不公开为例外。(2)信息公开的申请人不限于直接的利害关系人,而是常常扩大至“任何人”,包括外国人、法人、社团组织。(3)都规定了完善配套的救济措施。救济措施中,既包括行政复议,又包括行政诉讼,并且,普遍以司法审查手段补充行政审查的不足。此外,日本等国,还成立了专门的行政公开审查委员会。

三、我国信息公开的现状

受几千年“法不可知,则威不可测”的权力神秘主义思想的影响,中国的信息公开现状不容乐观。当前,规范信息公开的法规主要是《政府信息公开条例》。围绕《政府信息公开条例》,我国要实现通过信息公开制度有效预防腐败,仍可谓任重道远,大量工作迫在眉睫。

我国信息公开立法经过了较长时间的探索和实践。早在 20世纪 80年代后期,在我国一些地方和部门开始开展“两公开一监督”(即公开办事制度、公开办事结果、依靠群众监督),拉开了政府信息公开的序幕。20世纪 90年代后期开始的“村务公开”工作,对政府信息公开起了很大的推动作用。在整个立法过程中,一些特定或突发的事件加快了政府信息公开的立法步骤。最主要的是 2001年,我国加入世界贸易组织 (WTO)。世贸组织的透明度原则要求中国政府加强信息公开制度建设。2003年,全国范围内的“非典”事件,更使人们意识到加快政府信息公开制度建设的紧迫性。

在内外因的共同作用下,2007年 4月 24日,温家宝总理签署了第 492号国务院令,公布《中华人民共和国政府信息公开条例》,并于 2008年 5月 1日正式实施。《条例》是我国实施政府信息公开制度的最重要的行政法规。《条例》的颁布实施,标志着我国的信息公开制度走上了法治化道路。

《条例》最主要的内容有:(1)在《条例》中,明确规定公民有权获取政府信息,政府有义务主动或经申请公开信息。(2)《条例》规定了较大范围的可公开的信息内容,规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他法律法规限制公开的信息外,原则上政府信息都要公开。(3)政府信息公开的方式包括媒体公开、场馆公开、编制指南和目录公开、经申请公开等。(4)《条例》还规定了一系列政府信息公开配套制度。如政府机关应当准备政府信息目录、公开办事指南,应当指定专门人员负责信息公开工作,应当在办公地点提供查阅条件,必须在特定时限内作出答复,应当建立违法责任追究制度。(5)《条例》第 4章还专门规定了详细的监督保障措施。规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

四、我国信息公开制度存在的问题

尽管《政府信息公开条例》已经颁布实施,但这并不意味着我国在信息公开方面已经臻于至善。实际上,无论是观念上,还是制度建构方面,我国在信息公开制度中仍存在颇多问题。

(一)法律规定的不足

我国信息公开制度首先存在的问题是,作为信息公开最重要法律依据的《政府信息公开条例》层级较低,仅是行政法规,没有上升到国家立法的层面。而且,《政府信息公开条例》就其内容来说,也存在颇多与《保密法》、《档案法》等国家法律不能衔接之处。例如,《条例》第 14条规定,“政府信息公开不得涉及国家秘密”,“政府机关在公开政府信息前,应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”,“不能确定是否可以公开时,应当按照法律法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。由此可见,信息公开要受到《保密法》的严格限制。而我国《保密法》对国家秘密的划定,较为宽泛。虽然2010年 4月召开的第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修改保密法,进一步完善了国家秘密的确定、变更和解除机制,缩小了国家秘密范围,但现实中,国家秘密确定的随意性和任意扩大化,仍成为法律上制约信息公开的重要原因。

此外,就具体内容来说,从国外立法经验来看,完整的以司法审查为后盾的信息公开救济措施,都是信息公开立法中的重要内容。公民在申请信息公开得不到批准时,可以采取行政复议或行政诉讼等多种手段寻求救济。对此,我国《政府信息公开条例》第 33条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这与申请信息公开得不到批准时的司法救济措施存在明显区别。司法救济的缺位,成为我国信息公开制度的软肋,直接影响公民知情权的实现。

(二)政府观念的不足

除具体法律制度外,现实中制约信息公开更为关键的是观念问题。我国当前信息公开制度存在的最大问题是:相当多的权力机关及政府工作人员,仍没有清晰的信息公开意识,相反,从根本上信奉权力秘密,对待信息公开采取“多一事不如少一事”、“能不公开尽量不公开,以免惹是生非”的态度。在这些想法的支撑下,政府信息即使公开,也主要是形式公开、原则公开,很少有实质性的公开、具体内容的全方位公开,特别是对于涉及政府工作中的一些负面信息,更是讳莫如深,掩盖都来不及,更谈不上主动公开了。

(三)民众参与热情欠缺

民众对政府信息公开缺乏实质的热情也是导致我国信息公开工作迟迟不能大幅度推进的重要原因。客观地说,我国民众当前政治法律素质并不高,对政府行为以及社会公共信息,大多持“事不关己,高高挂起”的态度。他们对公共权力,能不惹的尽量不惹,自然不会积极主动地参与信息公开。

五、我国信息公开制度的完善

立足于反腐败的高度,当前必须高度重视信息公开问题,进一步从观念上到法律制度上,对信息公开问题展开深入研究,采取有力措施全面推进。具体来说,有以下三方面的工作亟须着手。

(一)提高公民的民主权利及政治参与意识

观念问题十分重要,必须采取多种教育渠道,提高公民的民主权利意识和公共政治参与热情。一个社会在以经济建设为中心、物质利益导向极为明显情况下,往往会导致民众对民主权利的忽视和政治参与意识的冷漠。这时,必须存在一些独立的社会组织和一些热情、有社会责任感的公共知识分子或公益人士,积极主动地借助媒体的力量,关注社会公共事务,发表独立深刻的见解。在信息公开方面,也应当充分借助他们的行动,唤起民众对社会公共信息公开的关注和热情,引领民众参与政治生活。这些非政府组织和公共人士在整个政治民主化进程中具有重要作用,政府和公共权力对他们必须持宽容、支持、鼓励的态度,不能将其视为“捣乱者”,强行打压。

除此之外,尤其要注意充分发挥网络的作用。要保护公民通过网络积极参与政治活动、促进信息公开的热情。网络是重要的平面型新兴媒体,其传播速度快、影响面广,对传统的宝塔型社会管理模式直接形成挑战。网络的出现,大大便捷了公民参与公共管理,激发了民众关注社会公共事务的热情,也大大推动了权力行使公开化的进程。国家公权力对待网络,不能将其视为洪水猛兽,一味围追堵截,而是必须加以引导,重视它的积极作用,充分发挥它在信息公开方面的正面效应。

(二)切实转变政府观念

政府观念的转变同样非常重要。要对各级政府机构、各相关政府部门进行深入的信息公开教育,使公开透明的观念深入权力行使者的脑海。客观地说,我们当前保密教育多,信息公开必要性、重要性方面的教育少。权力持有者对信息公开即使采取应付式的做法,也往往不能落实追究责任。必须改变这种状况,设立专门的机构、专门的人员,从反腐败制度建设的高度,抓好信息公开,使公开透明的观念深入人心。

(三)完善信息公开立法

就具体内容来说,当前亟需完善《政府信息公开条例》中的一些不甚完善之处。首先要设计科学合理的信息公开救济措施。应当在法律中明确规定,公民如果对行政机关作出的信息不公开的裁决不认可时,既可以提出行政复议,也可以通过司法途径提起行政诉讼。此外,还应切实研究《政府信息公开条例》与《保密法》、《档案法》等其他法律的衔接问题,进一步研究扩大信息公开的范围,拓宽信息公开的形式。时机成熟时,国家立法机关应当制定出台权威的《信息公开法》。

[1]http://www.transparency.org/publications/publications/ other/plain_language_guide.

[2]Generally S.REP.No.89-813(1965);H.R.REP. No.89-1497(1966).NLRB v.Robbins Tire&Rubber Co.,437 U.S.214,242(1978).

[3]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1961.154.

[4]阿克顿.自由与权力 [M].侯健,等译.北京:商务印书馆,2001.342.

[5]马克思恩格斯全集 (第 6卷)[M].北京:人民出版社, 1961.275.

[6]世界银行本书编写组.讲述的权利— —大众媒体在经济发展中的作用[M].北京:中国财政经济出版社,2005. 160.

[7]李盛.《中华人民共和国政府信息公开条例》的制定背景、主要内容及目录编制[J].电子政务,2008,(5).

责任编辑:赵新彬

On the Information D isclosure System in Anti-corruption

Zhang Jie
(Departm ent of Post Crim e Prevention,Suprem e People’s Procuratorate,Beijing100726,China)

Information disclosure is a key way to realizing the effective supervisor over power,a basic assurance for people’s right to know,a necessary condition of media freedom and an important part of anti-corruption system construction.Many countries,such asAmerica,Japan and Korea,have regualted their infor mation disclosure through legislation.China has The Regulation of Information Disclosure.It should be paid more attention and needs to be perfected from the aspects of government,people’s idea and law norm.

information disclosure;corruption;system construction

D921

A

1009-3192(2010)06-0064-05

2010-08-12

张杰,男,湖南浏阳人,法学博士,最高人民检察院职务犯罪预防厅主任科员,全国检察理论研究人员,主要研究方向:反腐败理论。