创新管理模式推动检察工作科学发展

深圳市人民检察院

创新管理模式推动检察工作科学发展

深圳市人民检察院

深圳检察机关在新一届领导班子带领下，大力解放思想、深化改革创新，坚持“打基础、利长远、重实效”，把检察工作创新作为落实科学发展观的重要途径，取得了可喜成绩。对近五年检察工作创新情况进行系统总结，有利于适应新形势新任务新要求，进一步提升和完善各项改革创新举措，进一步推动深圳检察工作的科学发展。

一、实践探索

所谓创新，就是顺应时代的发展和人民的需要，革除旧的思路、办法和机制，创造推行新的思想、制度和方法。创新是推动检察工作不断科学发展的动力和源泉，深圳检察最有特色的工作创新可以概括为“创新以三大管理新模式为核心的战略支点”。主要是指以案件管理系统为核心的业务管理新模式、以政务管理系统为核心的政务管理新模式、以绩效管理系统为核心的队伍管理新模式，即案件管理——管业务，政务管理——管事务，绩效管理——管人员。

（一）主要原因。之所以确定这三个方面为检察工作创新的战略支点，是因为：案件管理工作即业务管理是加强法律监督能力建设的根本，既是法律监督能力建设的主体工程，也是检验队伍建设和保障建设成效的标准。因此，把工作创新重点放在业务工作上来，把人力和物力等资源优势集中到业务工作上来具有重要意义；政务管理即事务管理是保证检察机关在以检察长为核心的前提下有序、科学、高效运行的载体，也是制约检察机关法律监督职能高效发挥的重要因素，如何在繁杂的事务型工作中凸现服务领导参谋决策功能、强化行政执行力和督查督办效能，创新政务管理工作意义同样十分重大；绩效管理即人员管理体现的是马克思主义以人为本、促进人的全面发展的哲学观，马克思主义认为，人是生产力中最活跃最革命的因素，没有全面发展的人，实现社会变革是不可能的。检察机关法律监督职能的履行，再完备的工作流程、再严密的监督制约、再科学的信息技术网络，都要依赖于人的开发、使用、运行和执行，因此，加强对检察人员的科学管理具有特殊意义。所以，在检察工作创新中，三大管理新模式在创新格局中具有核心地位。

图一

（二）逻辑关系。为什么把创建政务、案件、绩效三大管理新模式作为深圳检察机关改革创新的切入点？这三点有什么样的逻辑关系？可以从两方面进行比拟：一方面，在平面上，三个战略支点，组成一个非常稳定的三角形，其目的是为了提高法律监督能力，如图一所示：另一方面，在空间里，这三大管理模式以深圳检察机关的工作实际为立足点，以增强法律监督能力为核心，以社会主义法治理念为主线；且每一管理新模式都是以社会科学方面的现代管理理论和自然科学方面的现代信息网络技术为两大支撑，又构成一个立体的三角型。如图二所示：

图二

综合起来，可以用下图把逻辑关系表现出来：

图三

（三）基本内容。（1）创新案件管理模式。对案件管理主要体现在加强内部监督制约、提高办案效率、提高检察机关的社会公信力上。具体举措：一是设立了案件管理机构。市院和各区院全部设立了案件管理部门，建设案件受理大厅，实现了案件的统一收送案、统一分案、统一流程监控、统一录入信息、统一管理赃证物“五个统一”。二是自主开发了案件管理系统。将自侦、侦监、公诉、控告、申诉、监所、民行等七项检察业务涉及的所有案件全部纳入网上流转，实行自动轮案、跟踪监督、问题预警。三是强化了案件管理系统辅助办案的功能。根据自动提取的各种案件数据、信息，自动生成各类专项指标、特殊指标、效率指标，并加以量化综合，预测案件走势，分析把握案件质量。四是建立了案件质量监督控制体系。实行实体与程序并行管理，在实体审查方面，对检察委员会和检察长决定的执行情况进行督办，防止案件处理失当或承办人暗箱操作。在程序监控方面，案件管理系统通过设置办案程序监控节点，对办案环节进行同步跟踪监控。五是加强对赃证物的管理。在案件管理系统中，使用条形码信息技术，建立赃证物管理信息库，对赃证物实行统一管理，堵塞了赃证物管理漏洞，确保赃证物随案移送，及时依法处理。

通过这些举措，基本建立起以加强内部监督为根本目标，以信息化为基本手段，以权力集中、统一管理为原则，坚持效率和质量并重、程序和实体并重、管理和监督并重，打造体现检察工作特点、符合现代司法理念的检察业务管理新模式。

（2）创新政务管理模式。是指对检察机关行政事务方面的管理，主要体现在提高事务工作效率、提升参谋决策水平、强化行政执行力上。具体举措：一是建立了精简统一效能的检察政务管理中心。二是研发了政务管理系统，搭建信息化的检察政务管理工作平台。应用管理系统3.0版本，完善了收文流程，制定并实施工作周报制度，加强检察信息工作，强化拟办、转办、执行和督办环节。三是优化运行机制，打造科学高效的检察政务管理决策体系，起草制定了《检察政务管理工作规范》，《对外联络工作规范》、《信息工作规范》等规章制度，将其作为检察政务管理的“程序法”和“实体法”，指导各项检察政务工作的开展。四是把政务督查纳入政务管理的范围，以强化检察机关对党委政策和党组决策的贯彻落实。

通过这些举措，基本建立起以整合机构职能为先导、以电子信息化为依托、以建立健全工作制度为保障、以政务管理中心为中心枢纽、以政务管理系统为操作平台，以增强决策力、强化执行力、提升公信力为核心理念的检察政务管理新模式。

（三）创新绩效管理模式。实际上是对检察人员、各内设部门和基层院建设的管理，主要体现在增强检察人员的执法办案水平、履行法律监督职能上。具体举措：一是推行《职位说明书》，对每一个检察工作岗位进行职位分析。市院按照职位基本信息、职位职责、素质要求和职位管理四个大方面的内容，对院内224个岗位编制职位说明书。这是解决“是什么”的问题。二是编写《检察工作指引》，将所有的岗位如何履行职责制定了工作流程图，加以指引。这是解决“怎么办”的问题。三是出台《检察人员绩效考核试行办法》、《部门绩效考核试行办法》和《基层院绩效考核试行办法》等规章制度，加强对检察人员和机关各部门以及区院的考核。这是解决“办的结果如何”的问题。四是依托信息化手段，专门开发绩效考核管理系统，对个人考核和部门考核，在平时定期填写指标完成情况后，年终系统自动生成考核结果，避免了考核结果的随意性。

通过这些举措，基本建立起以职位说明定岗定编定职定责、以工作指引解决工作流程、以绩效考核对工作成果进行评估评价、为提拔任用、岗位交流建立电子业绩档案的检察人员管理新模式。

二、理论认识

（一）创新动因。进行工作创新是因为工作中存在“四个不相适应的矛盾”。一是检察机关执法能力与人民群众日益增长的司法需求不相适应的矛盾仍然突出。深圳市场经济比较发达，市民素质比较高，利用法律武器维护自身权益的意识比较强，司法需求快速增长。但检察机关的执法理念、执法能力、执法方式、执法保障等自身建设仍然存在薄弱环节。二是检察机关关注和保障民生的能力与人民群众对司法公正高期望值不相适应的矛盾仍然突出。人民群众依靠检察机关寻求公正的期盼越来越强烈，越来越多的矛盾和纠纷以案件的形式进入了司法渠道。但检察机关在司法实践中保护人民群众的根本利益的方式和途径仍有待进一步完善。三是检察机关查处和预防职务犯罪的能力与党的要求和人民的愿望不相适应的矛盾仍然突出。市场经济是法治经济，市民社会是法治社会。深入开展反腐败斗争，关系党的执政地位和生死存亡。中央对检察机关查处和预防职务犯罪提出了新要求，人民群众也高度关注反腐倡廉建设。但检察机关作为反腐败的主要力量，监督方式、办案方式仍不完善，反腐败工作任重道远。四是检察机关履行法律监督能力与维护社会稳定的压力不相适应的矛盾仍然突出。由于深圳受特殊的地理位置、特殊的发展阶段、特殊的人口结构影响，各类社会矛盾和问题“首当其冲、异常复杂、集中显现”，维护社会稳定的压力仍然很大。这些问题的存在，“倒逼”全市检察机关不得不走上“改革创新以实现科学发展”的必由之路。

（二）有利条件。一是工作创新的实践积累比较丰富。深圳检察机关恢复重建30年来，推行了很多在全国具有开创性的创新举措。如1988年，深圳检察机关借鉴新加坡的反贪腐经验，率先在全国成立“经济罪案”，实现了反腐倡廉工作体制的根本性变革。如2008年成立的“知识产权刑事法律保护中心”，在全国就是第一家成立专门机构（内设）保护知识产权的检察院。二是工作创新的保障条件比较成熟。全市检察人员35岁以下青年干部占干部总数的44%，本科以上学历占干部总数的83.5%，研究生以上学历占干部总数的16.6%，法律专业的检察人员占干部总数的75%。具备了较强的人力与智力条件。深圳多年来积累的敢为人先的创新观念、厚实的经济基础和先进的信息网络技术，使推进工作创新具备了良好的思想观念、物质技术等条件。三是工作创新的时代要求比较迫切。创新是深圳的根、深圳的魂。处于改革开放前沿和比邻港澳的深圳，正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期、对敌斗争复杂期并存的特殊历史时期，市场经济比较发达，经济社会转型走在全国的前面，有些情况凸现得更早、更突出、更集中。深圳检察工作如何通过工作创新，积极发挥实践与创新中国特色社会主义检察制度的示范作用，勇当全国检察机关科学发展排头兵，率先实现科学发展并为全国检察机关的科学发展提供经验，具有特殊的示范意义。

（三）两大支撑。一是社会科学方面的现代管理理论。思想决定行为，一定的管理理念决定了一定的管理模式。管理理念更新，科学的管理模式才有可能产生。过去简单的、准军事化的、行政属性突出的、效率低下的管理理论和模式显然已经不能适应形势发展和时代进步的要求。而突出司法属性、强化创新功能、优化资源配置、提升工作效率、有效结合行政管理理念和企业经营管理理论的新的管理理论在检察工作创新中得到了广泛的适用。二是自然科学方面的信息网络技术。信息化是当前和今后最为显著的时代特征。信息网络已不单是一般地提高效率和降低成本，还将通过管理的科学化和民主化全面增强管理功能，积极促进管理业务流程的合理重组，综合集成各种互有联系的管理职能，使管理工作的面目根本改观。信息网络成为创新的战略资源而成为管理本身不可分割的重要组成部分。

这两方面的有机结合对检察工作创新起到了根本性的作用：一方面信息化是推动检察业务管理科学化的重要手段，另一方面，科学管理理论的广泛应用又是信息化建设的动力和发展源泉。如以案件管理（即检察业务管理）创新为例，就是在科学的管理理念指导下，以信息化管理为重要支撑，以规范业务活动和提高办案质量为重点内容，以业务工作流程管理和质量评估为基本方式，以标准化为主要途径，把现代管理理念和管理手段引入检察工作，同步信息时代的科技发展，将计算机信息网络技术运用于检察业务管理，由过去注重方式方法的思路向形成系统的配套的思路转变，跳出长期以来呈闭合状态的工作体系和工作机制，结合建立完善内部制约监督机制，加大对业务活动内容、程序、效果的公开力度，逐步实现由注重结果的管理向注重过程的管理转变、由相对静态的规章制度管理向相对动态的模式管理转变、由事后的监督制约向事先预警、事中监督、事后问责的管理转变。特别需要强调的是，这两方面有机结合，已经聚集成为承载后述“三大管理新模式”的信息网络软件系统，由深圳检察机关主导开发，具有自主知识产权。

（四）核心理念。检察工作创新，无论怎么进行，其核心是必须坚持检察工作的政治属性、人民属性、法律属性。政治属性，是指检察机关的政治职能是为了巩固党的执政地位，保证人民当家作主的社会秩序，体现人民民主专政的统治功能；人民属性是由人民授权在履行法律监督职能，并不断满足人民群众日益增长的司法需求；法律属性是作为法律监督工作必须以保证法律的正确实施、维护法制统一、实现社会公平正义为己任。具体要求是必须做到“三个始终坚持”：一是巩固中国特色社会主义检察制度，始终坚持正确的政治方向不动摇。就是在检察工作创新中，要坚持中国特色社会主义理论体系，坚持中国特色的社会主义检察制度，坚持社会主义法治理念，坚持党的领导至上、宪法法律至上、人民利益至上，始终不渝地坚持党的领导，始终不渝地接受人大监督，始终不渝地坚持检察机关的宪法定位。二是强化以人为本的民生意识，始终坚持立检为公执法为民不动摇。就是在检察工作创新中，要密切关注群众需求，倾听群众呼声，围绕人民群众反映强烈的问题开展检察工作，使检察工作的成效更多体现在改善民生、维护民生、保障民生上，把“护民、亲民、利民”的思想落实到工作创新之中。三是立足法律监督职能，始终坚持服务大局不动摇。就是在检察工作创新中，在打击犯罪、维护稳定、惩治腐败、保障民生、司法公正等方面履行好检察职能，为实现全市经济社会又好又快发展提供公正、权威、高效的司法保障。特别强调服务大局要坚持以事实为根据、以法律为准绳、以稳定为前提、以发展为目的为指导思想；服务大局要坚持以服务人民、依法维护好人民群众的根本利益为切入点和归宿；服务大局要坚持以化解矛盾、构建和谐、促进发展为职责定位；服务大局要坚持以实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一为标准要求。

（五）基本目标。检察工作创新，最终是为了解决问题。主要着眼于解决“五个方面”的问题：一是有利于解决检察工作的主要矛盾。当前和今后相当长的历史时期内，社会主要矛盾体现在检察工作领域，就是人民群众不断增长的司法需求与检察机关提供的法治保障和法律服务不足的矛盾。随着社会主义法治国家进程的不断加快，人民群众的司法需求会以大量法律纠纷的案件形式进入司法渠道。其基本逻辑是：存在社会矛盾——产生司法需求——体现法律纠纷——进入司法渠道——解决法律纠纷——满足司法需求——消化社会矛盾。为此就必须不断进行工作创新。二是有利于推进检察工作的科学发展。要实现深圳检察工作的科学发展，必须紧紧围绕建设中国特色社会主义示范市的发展目标，牢固树立大局意识、服务意识，提高“维护社会稳定的能力、促进廉政建设的能力、维护社会公平正义的能力、促进社会和谐的能力”四种能力，为深圳经济社会发展创造和谐稳定的社会环境、廉洁高效的政务环境和公平正义的司法环境。三是有利于检察机关依法独立行使检察权。独立行使检察权是指检察机关独立于其他机关、团体和个人，检察机关及其检察官在行使检察权时，只服从法律，不受任何其他行政机关、社会团体和个人的干涉。当然，我们特别要强调，检察权是公共权力，国家通过宪法和法律赋予检察机关的职权，但不是检察机关的私有财产，不是实现检察机关集体利益或检察人员个人利益的工具，而是实现国家利益和公共利益的工具，因此，检察权必须始终用来为国家的发展改革稳定服务，为维护安宁和谐的社会秩序服务。独立行使检察权只是指业务的独立而不是政治的独立、是有限的独立而不是充分的独立、是检察院的独立而不是检察官的独立。四是有利于检察工作加强内外部监督制约。加强对检察机关的监督，防止检察机关滥用职权，是检察工作创新特别需要注意的问题。在检察权的行使中，必须建立一套完善合理的监督制约机制，以求最大限度地克服随时可能出现的权力异化。这里的监督制约，包括外部人大的监督、党的监督、人民群众的监督、新闻舆论的监督以及内部的监督制约机制等各方面。五是有利于检察机关提高执法公信力。检察机关通过办理案件与社会发生直接联系，案件办理得如何与其社会公信力有直接关系。如果案件得到公正处理，检察机关的权威和公信力就会加强。

三、反思展望

（一）经验总结。深圳检察工作创新之所以取得显著成绩，是因为：一是坚持党委的领导。在检察创新工作中，及时主动向党委报告重要情况和重大问题，确保检察工作创新中得到党委的支持。二是实践科学发展观。这几年检察工作创新之所以有些成就，就是坚持了贯彻落实科学发展观为前进方向。三是提高法律监督能力。推进检察工作创新不能离开提高检察机关的法律监督能力这个“本”，只有本质工作做好了，才能体现工作创新的价值。四是践行社会主义法治理念。五是建设团结和谐干事创业的领导班子。

（二）理性反思。尽管三大管理新模式和十项工作新机制取得了很好的成绩，但还是存在一些不足之处：一是单项成绩卓著而整体联动不足。主要体现在：局部突进式的创新而非整体协调型的推进；百花争艳式的创新而非系统设定型的推进；自发调整式的创新而非组织控制型的推进。二是实践效果突出而理论提升不足。主要体现在：很多创新举措比其他地方检察机关搞得更出色但为人所不知或者知之甚少；对成功的实践理论上没有进行总结和提炼；工作创新务实的多务虚的少。三是内生发展有余而学习借鉴不足。主要体现在：主要是走“自力更生”的内生型创新之路，方案设计是逐步自我完善式的，因为本身创新举措的先进性，所以对其他地区同类的工作举措之借鉴不足。

（三）未来指向。检察工作创新是永无止境。深圳检察事业也是在不断的改革创新中得到发展的。但对比法治建设比较好的新加坡、香港等其它先进国家和地区以及检察工作科学发展比较好的其他检察机关，我们还有很多可以借鉴的先进经验。面向未来，深圳检察工作也有一个在新的起点上深化工作创新的问题。这个问题关系中国特色社会主义检察制度的坚持与发展、关系我们检察事业的兴衰成败、关系科学发展观在检察工作中的贯彻与落实，全市检察机关要把工作创新上升到这样的高度来认知、来推动、来攻坚。检察工作创新要适应新要求，把握新机遇，应对新挑战，解决新矛盾，全面贯彻落实科学发展观，进一步解放思想、开阔思维、明确思路，努力实现法律效果和政治效果、社会效果的有机统一，更好地履行检察职能，为深圳经济、政治、文化、社会的全面发展保驾护航。工作创新要在落实科学发展观上下功夫，善于用科学发展观解决发展中存在的问题；要在创新工作机制上做文章，着眼长远，夯实基础，增强发展后劲，建立长效机制；要在强化创新意识上出成效，始终保持良好的精神状态；要强力推进各项创新举措，取得扎扎实实的进展，不断增强检察工作坚持以人为本、全面、协调、可持续发展的动力；要立足于深圳具体实际，切实解决制约检察工作长远发展的体制性困难。