民间组织参与群体性事件治理的价值考量及其限度

陈发桂

民间组织参与群体性事件治理的价值考量及其限度

陈发桂

在群体性事件中,缺乏制度化的对话机制是导致公众的诉求非制度化表达的重要缘由,而民间组织以理性的特质在政府与公众之间起到沟通和协调的作用。民间组织参与群体性事件治理对于满足公众有效获取信息、实现利益整合、促进理性表达和增强民众博弈方面具有重要价值。但任何事物都具有两面性,只有将其控制在一定的限度内,才能充分发挥民间组织参与群体性事件治理的政治价值。

民间组织;群体性事件治理;价值;限度

近年来,在中国社会转型过程中,各种社会矛盾交织,社会冲突激化,群体性、突发性事件明显增多,特别是一些无组织化群体性事件中出现了社会公众与地方政府直接对抗的现象。从农村失地农民、城市拆迁户的抗议,到各地出租车司机的罢运,再到教师罢课、工人停工,社会冲突在强度和广度上大有扩散的趋势[1]。出现群体性冲突和矛盾是一个转型社会的常态,需要政府有效妥善地加以解决。在当前政府公信力依然不容乐观的情况下,缺乏民间组织的有效介入,出于将冲突和矛盾消灭在萌芽状态政治愿景下的地方政府,必将自己推向前台,成为社会冲突的一方。伴随着民间组织发展的日益勃兴,政府正以宽容的心态为其营造出一个宽松的公共活动空间。由于其独有的组织理性,在推动和谐社会的建设中扮演着非常重要的角色。但同时还应当清醒地认识到民间组织在参与群体性事件治理中存在的限度,只有将这种限度控制在一定的范围内,才能充分发挥其应有的政治价值。

一、当前政府在无组织化群体性事件治理中面临的困境

当前中国无组织化的群体事件对社会秩序造成了严重的负面冲击。由于此类事件无规则底线、无行动策略,因而行动的参与者无须小心翼翼,政府在应对此类群体性事件中无法对参与个体的行为进行有效控制,无法寻找可以与政府进行有效磋商的对象,难免分散的个体利益表达行动经过无序聚集后演化为暴力性的群体性事件[2]。

(一)公众参与方式的自发性使政府难以甄别事件的真正“首恶”分子

当前民众在群体事件中普遍采取政治风险较小的自发性参与方式,使政府在治理中陷于困境,造成这样的局面与政府对事件的善后处置模式有很大关系。由于民众自发性的参与,使政府无法对分散的个体行为进行有效掌控,如果政府对事件的善后再采取具有负面性的处置模式,将更加导

(二)公众参与动机的多样性使政府无法对其诉求进行有效整合及回应

由于民众的参与是以无组织化的分散的个体作为基本方式,故民众的参与动机是多种多样的,既有借助事件进行情绪发泄的动机,也有借人多势众欲将事情闹大,迫使政府不得不重视、不得不公正处理的利害权衡。由于无组织化民众参与动机的多样性,导致地方政府在处置过程中难以捕捉到现场民众具体的诉求,也就无法对其进行整合并予以有效应对,从而加大了事件升级的不可控性。以“石首事件”为例。有的参与者之所以参与,是因为以往也遭遇了与事件类似的“抢尸”战或其他冤屈事件,参与的动机就是想看看对于这样的事件政府是否会公正处理,自己遭遇的事件能否有获得昭雪的机会;有的参与者参与的动机则是借机给政府一个警示,以获得解决当地长期困扰民众的深层次矛盾的机会。当地政府面对累积了大量怨气和怒气且长期得不到发泄的围观聚集民众,在惊慌失措的情况下根本无法有效应对,更糟糕的是由于没有捕捉到现场民众的情绪与诉求,所采取的每一个步骤不仅没有使局势得到缓解,相反却推动了局势向暴力的升级。

(三)公众表达方式的非理性使事件在发展中容易走向对抗

发生在社会控制末端的无组织化民众参与的群体事件,个体行为的非理性所产生的效应起到催化和助燃剂作用,特别是在得不到官方有效回应之前,传播着非理性的种子,群体聚集后,借助混乱实施非理性行为的现象也就由此产生。此外,事件现场由于缺乏可以与政府进行直接磋商的组织者或对象,在集体无意识的裹挟下,没有人去控制局面,也没有人事先为每一个参与者设置行动的规则,有的只是个体之间循环的情绪感染与振荡,气氛一紧张就极易走向群体无理性。而地方政府在面对这些非理性群体行为时,无任何缓冲和回旋的余地,也不能充分利用社会中介组织来调解矛盾和化解纠纷。其结果是,为了维护稳定,除了暴力压制或借助其他强制策略之外,无法谋求制度内的解决。政府本来可以处于“超脱”的地位,但由于民众表达方式的非理性,在实践中政府表现为处理矛盾的策略粗糙笨拙,完全依赖体制性压力,从而容易使事件在发展中走向对抗。

(四)公众行为后果的不可控性使政府无法预测事件的具体走向

无组织化民众参与的群体事件中,参与群体没有统一的组织者和行动纲领,多达上千人甚至上万人在事件现场围观聚集,一旦针对“罪恶象征物”或在其促动下发生非理性的暴力行动,没有组织者能对群体行为进行有效约束并对发生的后果进行有效控制。无组织化的参与个体犹如沙子,易随风飘动,只要某个参与个体的怨恨情绪有所释放,其他参与公众的集体无意识冲动往往会把零散的积怨个体迅速转变为不可控的暴力渲泄群体[3]。在这些无组织化的参与群体中,实际上没有一个起组织作用的“领头人”或个别灵魂性人物来负责组织和领导,他们大都是基于听信那些已经被异化或扭曲的信息临时参与到事件中来的。因此,在整个事件发生发展进程中,由于其组织化程度低,对个体行为后果具有极大的不可控性,从而导致政府根本无法有效预测事件的具体走向,事件的升级也就难以避免。

二、民间组织参与群体性事件治理的价值考量

民间组织快速发展是我国社会的新特征。目前,我国登记注册的各类民间组织约31.97万个,并且仍在以每年10%左右的速度递增。据估计,乡村基层民间组织已达300万个[4]。中国民间组织的勃兴是在特定时代背景下出现的。改革打破了原来国家垄断资源和严格控制私人活动空间的格局,为各类非政府组织的出现与发展提供了广阔的空间。社会结构深刻变化,原先高度集中统一的利益格局不复存在,各阶层之间利益日趋多元化,各自需要不同的利益代言人,政府与企业之外的第三部门与公民社会开始形成。在社会转型过程中,如何有效治理群体性事件,仅靠政府力量已经远远不够,需要组织化的社会力量。无论是政府还是社会群体,都需要自下而上的民间组织在其中发挥积极的沟通和协调作用。

(一)有效传递信息

政府信息能否有效地向社会公众释放,并被社会公众有效感知,是避免因政府信息在发散式传播中被异化和扭曲的前提,也是群体性矛盾和冲突能否得到有效避免的前提。社会转型期的矛盾多发,很大程度上在于政府信息传递机制的失效,导致政府与公众之间难以形成良性互动关系,公众为了获得政府的回应只能依靠“突发群体性事件”等非正常的方式进行表达和释放,从而影响了社会秩序的稳定。“社会挫折感与政治不安定之间关系产生的原因,并不像表面上看起来那样简单。在很大程度上,这种关系的产生,乃是由于缺少下面两个中介变量:社会和经济流动的机会,以及具有适应性的政治制度。”[5]只有通过有效的民间组织这一中介勾连,政府信息才可以充分输入社会公众接纳系统;社会的组织议程与政府的制度议程之间,也才能实现最大程度的协调和一致,从而在社会挫折感释放与政治秩序稳定之间建立有序的均衡状态。

(二)实现利益整合

在群体性事件中,政府很难通过决策层面来处理分散的、散射的公众利益要求,在一定程度上影响了公众利益的有效整合。这就需要作为桥梁和纽带的民间组织及时填补空白,发挥在利益整合中的独特作用。作为一种基于公众共同利益、意愿和要求的志愿性联合体,民间组织是利益分化和权利诉求的重要体现。民间组织通过利益代表机制、利益表达机制、利益整合机制来实现公众个体与政府间的利益协调功能,它们之间是相辅相成、彼此共生的机制组合:首先,利益代表是民间组织协调功能的基础机制,民间组织的民主参与功能使得公众参与组织化、制度化、程序化,从而影响政府在应对公众利益诉求时能理性地予以处置;其次,利益表达是民间组织协调功能的实现机制,主要通过建立相应的利益表达输出机制,增加利益表达对象的有效吸纳,使民间组织参与利益表达的渠道畅通;最后,利益整合是民间组织协调功能的目标机制,主要通过组织公共文化来影响和重塑公众个体的利益观念,使个体的利益在较低成本的基础上实现利益整合。实践表明,市场经济越发达、利益分化越明显,权利诉求就越是多元化,国家与社会群体分离和普遍个体化的趋向就越明显,公众就越倾向于多元化的生活方式,因而结社的愿望和需求就越高,民间组织的自发动力就越足,也就越能对分散的公众个体利益进行有效整合。同时,公众为了实现个体所无法达到的利益、愿望和要求,也必然要去寻找能代表自己利益的组织,从而极大提高社会公众依赖组织代表其利益的热情和信心,民间组织也就具备了强大的利益整合能力,能够通过集体表达、沟通的方式实行公众分散利益的有效整合。

(三)促进理性表达

保持政治环境的稳定是我国经济和社会发展的基本前提,要求民众进行利益表达时必须理性化。面对公众的利益诉求表达,一方面应转变维稳的思维模式,不能动辄将公众的利益表达行为视为不稳定因素;另一方面应借助于不断发展壮大的各类社会民间组织,使其能够成为实现公众理性利益诉求表达的载体,健全公众利益表达的渠道。民间组织作为一种自愿结合的有组织的力量,在利益表达方面与个人相比具有不可替代的优越性。“一个群体的意见可能由它本身表达,也可能由这个群体中的某个个人或群体外代表这个群体的个人来表达,但更多的、更有效的是由这个群体内部发育、产生出来的一定团体来表达。”[6]民间组织一般从社会整体利益的角度出发,能够介入社会各个领域,反映社会利益需求。民间组织的参与,使民众在向政府进行利益诉求表达时,通常采取“踩线不越线”的行动策略,民间组织的理性促使他们在表达利益诉求时小心翼翼,强化对分散民众个体的行为控制。由于民间组织的民间性、志愿性、独立性和非营利性等特点,更加便于倾听与反映社会群体的利益需求,防止利益表达和利益整合出现“失真”或变形的情况,使群体利益表达更加理性化。公众进行利益表达的目的是为了维护自身利益,但分散的利益表达却可能引发参与的无序或社会混乱。民间组织作为公民自愿加入的一种利益团体,可以在一定范围内起到利益表达与利益整合的作用,从而推动公民的有序参与和利益表达。因此,通过民间组织可以实现公众的理性表达,不仅可以减轻政府维稳的恐慌心理,更能表达民意和激发公众的参与热情,也更符合民主精神。

(四)增强公众博弈

民间组织的大量产生提高了中国公众的社会行为能力,对于平衡过于强大的利益集团力量或地方政府权力可以起到一定的积极作用。所谓社会行为能力,就是社会组织或者社会群体为追求一定的共同目标而形成的以集体行动和组织机制作为基本方式的行动能力[4]。参与民间组织是提升公众社会行为能力的重要方式。法国学者托克维尔认为“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业,其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此,他们如不学会自动地互助,就将全都陷入无能为力的状态。”[7](P636-637)他非常重视公民结社的重要性,认为:“在民主国家,结社的学问是一门主要学问。其余一切学问的进展,都取决于这门学问的进展。”[7](P640)民间组织的建立可以聚合公众个体的力量,形成群体的力量,使分散的公众个体在一定程度上组织起来,从而提升公众个体的社会行为能力,平衡公众个体与强势对手的力量。近年来大量的群体性事件发生在土地征收、企业改制和房屋拆迁领域中,诸如农村失地农民、城市被拆迁户和下岗职工等弱势群体,缺乏体制内的利益表达渠道和利益谈判技巧,不仅无法通过单个的力量影响事关切身利益的政策制定,也难以通过与强势集体谈判的方式维护自身权益,在博弈过程中往往处于下风。面对拥有强大资源支配能力的对手,民间组织能将大量分散公众个体聚集在自己的旗下,利用民间组织这一平台,以群体的形式向强势对手发出信息,不仅能打破当初力量悬殊的局势,而且能利用组织的力量在一定的时空范围内产生巨大的影响,从而提高公众作为一个社会组织成员的博弈能力和参与社会事务的能力。

三、民间组织参与群体性事件治理的价值限度

我国民间组织是在改革开放中产生和壮大起来的。经过30年的发展,民间组织的管理与服务体系已初步形成,为促进社会和谐发挥了积极而有效的作用。但从整体来看,民间组织参与群体性事件治理尚处于起步和探索阶段,还存在不少问题和不足。就其参与的价值限度而言,有四个问题较为突出。

(一)民间组织的过渡性特征显著,参与功效受限

目前,从整体而言,中国的民间组织还处于形成过程中,具有显著的过渡性特征[8]。中国民间组织发展的这种过渡性表现使其参与群体性事件治理的功效受到限制。

一是民间组织的数量与质量不均衡影响参与功效的发挥。民间组织的数量与质量的均衡度在一定程度上反映了一个国家和地区的公众政治参与程度,公众通过民间组织有序参与经济社会发展也已成为现代社会的潮流。当前中国的民间组织数量有了很大的发展,但其质量存在较大问题。根据中国民政部的统计,截至2007年底,仅在民政部门登记的全国各类民间组织就达38.7万个,其中社会团体21.2万个,基金会1369个,民办非企业单位17.4万个,涉及教育、科技、卫生、劳动、民政、体育、环保等领域[9]。但这些民间组织在具体参与群体性事件的治理过程中,由于社会体制及组织内部构造等原因,其参与质量还不高,与其发展数量形成不均衡的态势,影响了民间组织功效的有效发挥。

二是民间组织的民间性不足影响参与功效的发挥。与西方发达国家的民间组织相比,我国民间组织的自主性、志愿性、非政府性等特征还十分欠缺。我国有相当一部分民间组织是由各级党政部门派生出来的下属机构,即使那些由民间自发组建的,由于其挂靠在业务主管单位的下面,也受到政府部门的干涉,使之带有明显的“官民二重属性”,行政色彩浓厚,在理念、组织结构、活动方式、管理体制等许多方面依赖政府。因此,民间组织在代表公众进行利益表达时可能会屈服于政府的压力,使其在参与群体性事件的治理中无法有效发挥“防火墙”的功能。

三是民间组织的经费不足影响参与功效的发挥。民间组织的经费大多来源于收取会费、社会募集和社会捐赠、有偿服务收入、政府或企业赞助等渠道。但是,我国许多民间组织的经费来源一旦缺乏政府财政和主管单位的支持,相当多数的民间组织经费将十分紧张。经费的不足,使民间组织在具体运作过程中不是过多地依赖挂靠部门或政府,就是依靠向公众收取相关费用以维持其具体运作,这样要么丧失民间组织的民间性,要么遭遇公众的无形抵制,对其参与群体性事件的治理产生非常不利的影响。

四是民间组织的沟通和协调能力不足影响参与功效的发挥。中国绝大多数的民间组织是在上世纪80年代中期以后逐渐发展起来的,还处在动态的变化发展过程中,无论是结构还是功能都还没有定型。这直接影响到民间组织参与群体性事件治理的沟通和协调能力,表现为民间组织在社会资源的动员策略和处置突发事件的手段方面缺乏建树。

中国民间组织的上述过渡性特征很大程度上约束了政府与社会公众间的良性互动关系的发展,也使得作为平衡地方政府力量的民间组织力量显得较为有限。

(二)民间组织的准入门槛设置过高,参与机会受限

《社会团体登记管理条例》规定,申请成立民间组织必须首先向业务主管部门申请筹备,经审查同意后发起人才能向民政机关申请筹备,经批准后才可以开始筹备工作,包括召开会员大会或会员代表大会,通过组织章程,产生执行机构、负责人或法定代表人等,最后才能向民政机关申请成立登记。由于民间组织成立的门槛过高,使其登记注册困难,于是大量的民间组织被迫选择工商登记甚至不登记,比如深圳,现有的民间组织只有10%是正式注册的,90%都不能注册[10]。可以说,当前中国大部分民间组织几乎都没有真正浮出水面,政府无从了解这些“地下民间组织”的真实状况;而对于那些工商登记的民间组织,出于其营利性及其经营范围的限制,根本无法参与到群体性事件的治理中来,从而影响到民间组织的参与机会。特别是那些根本不注册就开展活动的“地下民间组织”,不仅相关法规把他们定位为“非法组织”,更由于地方政府无法准确掌控此类民间组织的具体情况,往往使地方政府不得不对其进行严密防范。如果多元的利益诉求没有恰当的渠道给予反映或合法的组织给予代言,其中的空白将由谁来填补?这将是一个极为可怕的现象,发展的局势可能是那些利益诉求的主体与不登记或变相登记的民间组织抱团自救,在实际活动中极易酿成影响社会稳定的群体性事件。由于政府很难对那些不登记或变相登记的民间组织进行有效监管,必将导致民间组织参与的处境更加艰难,参与的机会受到更严格限制。

(三)民间组织的职能定位不准,参与的空间受限

在目前民间组织参与群体性事件治理过程中,人们肯定和强调民间组织职能定位的自发性、民间性和非营利性,有意无意地回避或忽视民间组织的非政府性。隐含在“淡化处理”背后的逻辑是:民间组织的“非政府性”就是“无政府主义”,就是与政府对立的组织,就是不需要政府的组织,这其中包含政府对有组织性的群体聚集所抱有的高度警惕性和深深的忧虑感。根据现代社会结构的“三大部门”理论,在社会组织结构体系中,民间组织既不属于“第一部门”的政府组织,也不属于“第二部门”的市场组织(经济组织),而属于“第三部门”的公民社会,其非政府性显而易见[11]。其实,在中国的政治语境中,民间组织本来就是区别于“官方组织”的“非官方组织”,“非官方组织”就是“非政府组织”。但是,在群体性事件的治理中,民间组织代表公众进行利益表达,与政府之间容易形成对立关系,在当前维稳思维模式尚未转变之际,民间组织的职能定位不准,必将影响其参与群体性事件治理的施展空间,与政府之间的关系还主要取决于政府的治理理念和管理策略。

(四)对民间组织的作用评估不客观,削弱其参与动力

从总的趋势看,民间组织有利于促进社会公众与政府间的良性互动。随着我国民间组织日益健康发展,在维持政府与社会公众之间力量的平衡中将扮演着重要的角色。“在正常情况下,民间组织与政府应当是一种友好合作和互补合作的关系。市场经济和民主政治的发展,需要让公民和社会拥有更多的自治权力,而公民和社会的自治主要是通过民间组织得以实现的。因此,政府部门与公民社会对社会政治事务的合作管理,是实现民主治理的关键所在。”[8]民间组织的有序参与可以为政府与社会公众之间的良性互动提供基础。在群体性事件的政府治理陷于困境的背景下,一方面,可以通过民间组织表达利益诉求,逐渐参与到社会治理的过程中,甚至影响政府在社会治理中的决策和行为;另一方面,能够使政府快速对组织化的社会需求做出反应,合理界定政府行动的范围,确保政府治理能力的提高,并为民间组织有序参与群体性事件的治理提供空间。这样,民间组织的介入对于促进社会公众与政府之间的沟通与交流、对于社会公众与政府在群体性事件中明确各自的行为界限必然发挥重要作用。但是,由于我国民间组织不健全、不规范,部分民间组织内部良莠不齐并缺乏有效监管,在群体性事件的治理过程中也确实存在走向政府对立面的。有鉴于此,地方政府在群体性事件的治理中,往往对出现的民间组织抱有高度的警惕甚至敌视,在与民间组织沟通和协调过程中处处设防,使民间组织在参与中举步维艰,从而严重削弱其参与动力。客观地说,民间组织在参与群体性事件治理中既有正面的积极作用也有负面的消极作用,整体上是正功能大于和多于负功能。但在当前维稳形势较为严峻的情势下,地方政府往往强调民间组织的消极作用却忽略其积极作用,有的地方政府“盯住”民间组织的消极作用而否定其积极作用,一些地方政府用传统思维看待民间组织,甚至以专政的观念解读社会主义市场经济时代的民间组织。有些人无视社会现实,对我国社会发展趋势缺乏正确判断,依然固守改革开放前高度集中的社会管理体制下的旧思想、旧观念,这是他们不能正确评估民间组织的认识根源。要提高民间组织参与群体性事件治理的动力,首先要更新思想观念,解决对民间组织参与群体性事件治理作用的客观评估问题。

[1]于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架[J].学习与探索,2009,(5).

[2]蒋兆勇.如何防止骚乱[J].凤凰周刊,2009,(21).

[3]于建嵘.泄愤事件的后续效应[J].南风窗,2009,(15).

[4]熊光清.中国网络社团兴起的影响:国家与社会关系的视角[J].南京社会科学,2009,(11).

[5][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1988:55.

[6]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社,2002:89.

[7][法]托克维尔.论美国的民主(下卷)[M].北京:商务印书馆,1988.

[8]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006,(1).

[9]IUD中国政务景气监测中心.各类民间组织达38.7万 鲁苏川数量居前[J].领导决策信息,2008,(24).

[10]章剑锋.民间组织立法,帷幕待启[J].南风窗,2010,(3).

[11]毕天云.试析农村民间组织管理中的困境[J].学术探索,2009,(2).

责任编辑:张新颜

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1008-410X(2010)06-0052-06

2010-06-06

陈发桂(1972-),男,广西灌阳人,中共广西区委党校法学部副教授;南宁 530022致事件的不断升级。民众之所以采取自发性的参与方式,是因为在过往政府对群体性事件的善后处置中,民众已经悟出只要不成为打砸烧的“首恶”分子,在无组织化民众参与的群体事件中本来就是群龙无首的参与,政府很难甄别出真正的“首恶”分子,很多民众也正是抱有这样的侥幸心理参与的,而且参与所导致的暴力性群体事件的发生还会促进旧问题的部分解决[3]。同时,政府处置无组织化民众参与的群体性事件所蕴含的诉求时,往往不是取决于所反映的问题本身是否合理,而是取决于冲突本身的强度大小。这样的民众参与和政府善后处置模式,对日后鼓励民众更多地采取这种政府难以对“首恶”分子进行甄别的自发性参与方式,并不断进行势能积聚起到了不可忽视的负面作用。