宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准不一性问题与原因探析

宁波市国土资源局 王乐年 林合聚 谢建定

宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准不一性问题与原因探析

宁波市国土资源局 王乐年 林合聚 谢建定

拆迁补偿是做好集体土地房屋拆迁工作的核心，其标准合理与否，直接影响到被拆迁人的利益和建设项目的投资成本，也影响到房屋拆迁工作能否顺利实施。统筹兼顾、合理确定房屋拆迁补偿标准，是当前各级政府和相关职能部门的一项重要工作内容。为掌握宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准的执行情况，合理平衡全市集体土地房屋拆迁补偿政策，现就宁波市集体土地房屋拆迁补偿标准不一性问题予以探析。

一、集体土地房屋拆迁补偿标准不一性表现形式

集体土地房屋拆迁是指对集体土地上房屋按一定补偿标准予以拆迁的行为，包括征地引起的房屋拆迁和村集体组织或村民自治组织意愿引起的拆迁。从近年来从各县（市）、区的集体土地房屋拆迁情况来看，一般以住宅用房拆迁为主，故下面以住宅用房拆迁补偿安置标准不一性问题予以剖析，主要表现在以下几种形式：

1、市有政策但各县（市）、区执行标准不一

2006年10月，我市出台了新的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《条例》）；至此，我市施行新的《条例》中明确规定了各县（市）、区的标准制定权限。但各县（市）、区的房屋拆迁政策标准差异性较大。下面以调产与货币安置比照拆迁补偿标准的差异。一是可安置面积的低限标准不一。《条例》规定了低限标准为每户不得低于人均30平方米，但各县（市）、区有的人均60平方米；有的1人户人均70平方米，2人户人均60平方米，3人户人均50平方米，6人户人均40平方米；有的人均只有30平方米。二是新旧房屋等面积部分价格结算标准不一。《条例》明确规定，对于新房屋的价格为新房屋的基本造价，旧房屋的为重置价结合成新。以住宅用房的钢混二等和砖混二等为例，有的县（市）、区每平方米分别为1200元和880元；有的为870元和630元（实际结算时统一为每平方米630元）；有的分别为1120元和880元。在调产安置的扩户面积和价格确定时。对于实际面积超过可安置面积的部分，有的为5平方米以内按基本造价的2倍结算，超过5平方米的部分按商品住宅平均价结算；有的为商品住宅平均价格结算。三是货币安置中增加比例系数不一。在被拆迁人选择货币安置的情况下，以货币评估价再增加一定比例，最高为12%，最低的县区为1%，各县（市）、区均不一致。四是安置人口确定标准不一。有县（市）、区按照《条例》和《细则》的规定确定安置人口；有的县（市）、区规定了，已到法定婚龄未婚的、已满18周岁但未达到法定婚龄的、已登记结婚尚未生育的可增加二分之一的安置人口；有的规定了虽无常住农业户口，但属于失地农民参保农转非、撤村建居农转非和小城镇户籍改革就地农转非人员等五种情形的人员可以计入安置人员。五是过渡费和奖励标准不一。过渡标准多数县（市）、区根据地段级别确定，其中最的县（市）、区每平方米15元，有的县（市）、区每平方米5元；奖励标准确定中。有的按建面积确定，有的按户或安置人口情况确定，有的按建筑面积与户或人口结合定标准，如某区的奖励最高每平方米300元；有的县（市）区在奖励上未作详细规定。除上述标准外，还有如装饰、搬家、附着物补偿标准等各地均存在差异情况。

2、县有政策但同一县（市）、区内的镇（乡）、街道之间的拆迁补偿标准有差异（以部分内容为例）

一是无合法权属房屋（合法建筑与非法建筑定性）确定时间节点不一。如某区规定199 9年1月1日之前的无权属来源的房屋，经补办后可定为合法权属房屋。但有的镇、街道或区块范围内为1996年3月（以该区域内发证时间为准），有的为2004年9月（因该区域内一直来暂停个人建房审批予以放宽条件）；又如某区规定无合法权属来源的房屋补办时间为1997年4月15日，但某一街道执行该规定，而另一街道执行时间且为1991年12月31日。二是调产安置的扩户面积和相应价格标准不一，如某区以2008年的调查情况为例，十几个镇、街道的操作中。在扩户安置面积确定中，一般为两个档次，也有三至四个档次，每一档扩户建筑面积一般为10平方米，也有5平方米。扩户的价格标准上，一般第一档为房屋的基本造价，多数在每平方米1000元左右，第二档一般每平方2000元左右，也有的按市场价的一定比例折算，其余档次多数为接近当时的市场价格，各地所确定的价格标准相对较乱。又如在调产安置模式的小高层、高层的公建面积及价格确定中，有的按户建筑的10% 确定，并无偿提供被拆迁人，有的按一定面积确定不计价格。此外，如奖励费、过渡费等的补偿标准相互之间同样存在较大的差异性。

3、镇街道有政策但同一个镇街道或村内的补偿标准有差异

一是同一个村内的补偿标准差异。各县（市）、区在同一街道范围内的补偿标准差异例子也较普遍。如某县（市）、区一个街道，有4个拆迁单位，在实施拆迁时的补偿安置的标准不一，在调产安置中的扩户面积和价格标准确定中差异性更大，有的按人均20平方扩户，有的按户均20平方扩户，其相应的价格标准均不一致。在奖励标准设置上有的按建筑面积每平方10元，有的为每平方20元。此外，在可补偿安置面积的时间节点确定上村与村之间相差好几年。二是同一村内的补偿标准差异同样存在。如某区的一个村，由于被铁路分割南北两区域，在确定货币安置的补偿标准时，北边价格要比南边价格高出每平方2000多元。又如同一个拆迁项目中，本地社员的拆迁政策标准会优于非本地社员的例子也较普遍，由此造成拆迁时非本地社员对拆迁的群体阻力大。再如某区一个村折迁时，由于村干部力量较弱，为了加快拆迁进度，统一由街道干部组织实施拆迁，分成四个小组，由此造成报拆迁期间的各组补偿标准不一致，导致了整个村拆迁工作的被动，该拆迁项目不能得到及时完成，拆迁后遗症问题积累。

总之，集体土地拆迁补偿标准的不一性情况在全市各地较为普遍，拆迁补偿标准的不一情况包括征地引起的集体土地房屋拆迁，更多的是非征地引起的集体土地房屋拆迁的情况。

二、集体土地房屋拆迁补偿标准不一的原因

1、法规层面的原因

在集体土地房屋拆迁补偿的具体制度规定上，《条例》和《细则》并没有就具体问题做出详尽的规定。有的只规定上限，没有明确下限规定；有的只规定下限，而没有明确上限，导致了各地各自为政的情况。如在住宅用房可安置面积的确定中，《条例》规定上限标准为每户最高不超过建筑面积250平方米，低限标准为每户每人不得少于30平方米，但对于低限安置标准的具体标准和操作规程，《条例》并没有作出明确的规定，而是授权市和县（市）、区人民政府根据当地实际制定和公布。同样，《条例》对扩户面积和价格的确定没有相应的规定，更没有限制性的规定。在选择货币安置的增加比例系数中，也没有作出明确的上下限规定，而是由各地自行确定。在可补偿面积的确定中只的规定了最早时间的计算年限，也没有限制性的规定。这些在一定程度上导致了各地根据自身实际制定了相应的标准，客观上造成了目前各地标准不一的状况。虽然拆迁《条例》适用于征收集体所有土地引起的房屋拆迁的种类，但实际操作时，非征收集体所有土地的房屋拆迁与征地引起的房屋拆迁会混同相同的补偿标准的。而且后者情况的拆迁量要大超过前者类型的拆迁量。

2、政府层面的原因

首先，擅自提高补偿标准的情况多发。由于房屋拆迁项目往往涉及工业、农业、城市基础建设、教育等多方面，这些项目建设的快慢影响着当地的经济和社会发展。个别区域为加快区域发展速度，往往采取一些行政手段干预正常的拆迁程序，擅自提高补偿标准，尤其是分管领导在未征求相关部门的情况下会擅自提高本拆迁项目的补偿标准，采用“一时性剌激”或“高强度剌激”法，以求尽快解决拆迁补偿问题进行项目开发建设。这虽然在一定程度上加快了拆迁工作，但由于拆迁是一个讲求整体性、统一性的工作，后期被拆迁户拆迁补偿标准的提高会影响到已拆迁的大多数被拆迁人，是该种情况产生拆迁历史问题的较主要原因。

其次，非征地拆迁行为的量较多。由于拆迁审批程序复杂，以及新农村建设包括百村整治、土地整理、高山移民和村民自治式拆迁力度加强，各地为了加快完成拆迁工作，造成了办理依法征地拆迁手续的情况相对较少，而未办理依法征地拆迁手续的情况十分普遍。全市较大部分的县（市）、区多数的集体土地房屋拆迁不但未办理过拆迁审批手续，甚至连征地手续都没有办理就开始拆迁，据不完全统计，全市集体土地房屋拆迁中，其中未办理征地拆迁手续类型的拆迁量要点70%左右，有的县（市）、区几乎很少办理依法征地拆迁手续，对于个别项目需要裁决或强制拆迁需要才予以依法办理拆迁手续。由于很多拆迁项目对补偿标准的统一性问题十分随意，自然会产生各地的拆迁补偿安置标准差异性较大的情况。

3、管理层面的原因

当前的拆迁几乎都属于政府行为并且当前拆迁工作涉及较多的复杂问题和矛盾，当基层政府或各拆迁单位发生超规定拆迁补偿时，作为市级或区一级的拆迁主管部门是市或县（市）、区国土局（分局），国土部门怎样对政府进行监管，出现管理倒挂的情况，如主管部门对基层镇乡（街道）政府进行监管，也不太现实。近年来基层镇乡（街道）政府的拆迁量超负超量、历史问题积累使他们 举步维艰的情况下，再对他们进行监管，或一旦被拆迁人要求监管部门对拆迁违法行为进行处罚时，不但会增加工作的复杂性，而且对于整个项目拆迁或区域性拆迁工作的推进产生较大的负面影响。另外，新的拆迁条例出台后，由于拆迁裁决职能转向县（市）、区级政府，拆迁主管部门对集体土地房屋拆迁的监督与管理工作难度会更大。

4、其他层面的原因

首先，集体土地房屋拆迁必须考虑被拆迁人的诸多现实状况。包括过去的征地补偿情况、村集体经济收入、村民利益分配、宅基地分配、家庭经济条件以及计划生育等问题。工作实践中，往往会遇到部分被拆迁人集体要求提高拆迁补偿标准等情况，处置不当则易造成群体事件，影响拆迁进程与社会稳定。若一味答应，则会导致拆迁标准的随意性与不平衡性。

其次，一个房屋拆迁项目历时动辄四、五年，有的甚至长达十年。在拆迁项目的执行过程中，会经历原先适用的法律法规政策更迭变化、当地商品房市场价格上涨以及个别拆迁户的两次以上拆迁等情况。一般来说，新规定确定的拆迁补偿政策会优于原来的规定，拆迁项目中尚未补偿安置的被拆迁人会提出按照新政策予以补偿或按照新的商品房住宅平均价格进行补偿安置，特别是受到过拆迁经验的拆迁户要求会更高条件更苛刻。如果不同意其要求，会影响拆迁工作的进程，但如果按照新的政策或新的货币安置价格增加补偿安置，不仅会损害大量已拆迁群众的利益，同时也造成了拆迁补偿标准前后不一的问题。

三、解决补偿标准不一性问题的设想

解决当前全市集体土地房屋拆迁补偿标准的不一性问题，必定会有一个较为复杂和艰难的过程，须必引起各级政府及有关部门的重视，此外，应从以下方面加以努力。

1、把握政策实施的严肃性。各级政府及相关部门的主要领导以及政策执行者，应充分认识到执行政策严肃性的重要性，应有专人负责把关政策的实施。每个镇乡街道由专人负责拆迁政策的执行情况把关，区对每一个拆迁项目的实施方案或政策的制定应由当镇（乡）街道把关，并报县市区政府及相关主管部门审核。政策实施不得随意更改。各县（市）、区政府应加强对拆迁补偿标准实施情况的把关，本区域内的政策标准尽可能统一，并严格执行，重点项目与一般项目一个样，拆迁项目无特殊原因不得随意突破本地标准。

2、制订拆迁与安置整体规划。随着城市化建设进程的加快，大量有价值的房屋被快速拆迁，造成国家人力物力的浪费。对于拆迁量较多或集体的地区，政府应根据本地实际制定拆迁规划，在统筹本区域近年内省、市重点工程和其他征地拆迁项目同时，结合拆迁项目时间要求、拆迁安置地点与面积、安置房屋建设以及群众意愿等情况，从统筹拆迁与安置系统性、整体性平衡，在最大程度地减少和避免拆迁后遗症问题的同时，更有利于做到拆迁政策的标准的相对统一与平衡。为此，应及早计划准备，精心组织拆迁与安置的整体规划。

3、建立培训与考核制度。加强对镇（乡）级领导干部和拆迁工作人员在拆迁政策及实务操作方面的培训，更应加强对村干部的培训，通过培训使他们能进一步理解拆迁政策内容与标准，掌握拆迁政策的执行要求以及注意情况。除了培训外，市、县级拆迁管理部门应定期组织拆迁业务骨干人员交流拆迁情况并研讨疑难问题的解决办法，交流经验与做法，群策群力，有利于大家开拓思路，提出解决当前政策标准执行当中不一性问题所产生后遗症问题，有利于今后政策执行的更加统一。制定考核办法，考核是市对县（市）、区政府的考核，县（市）、区以对基层政府街道的考核，重点考核包括领导重视程度、拆迁业绩、拆迁政策制定与执行、拆迁安置、历史问题处理、拆迁稳定性、拆迁管理工作，更突出考核拆迁政策及标准执行情况。通过考核情况，对于成绩较好的县（市）区进行奖励。

4、修改现行的拆迁《条例》。针对我市现行拆迁《条例》操作中存在的较多问题，各地呼声强烈，建议市人大启动拆迁条例的修改。修改原则是在确保被拆迁人基本利益的前提下，做到程序简单化、操作可行化。主要是在安置方式上，采用与被拆房屋与户和人口无关的做法。该种做法的基本理念是有房必拆，无房没拆，去除低限安置政策规定，通过政府另行考虑农村住房困难户，与拆迁分离的做法，这样可以避免拆迁中因低限标准不一性的问题。此外还对有关标准在新条例中尽可能全市予以统一的应予统一规定。对于不能统一的应尽可能从全大市层面内对各县（市）、区综合后作一定幅度内做出限定。