确保尽快完成乡镇级规划的编制任务——在全省乡镇级土地利用总体规划修编培训班上的讲话

浙江省国土资源厅副厅长 马 奇

确保尽快完成乡镇级规划的编制任务
——在全省乡镇级土地利用总体规划修编培训班上的讲话

浙江省国土资源厅副厅长 马 奇

目前，全省市、县、乡三级土地利用总体规划的编制和报批工作正在紧张地进行中，但是总体进展还不够快。现在离年底全面完成三级规划的编制与报批任务只剩下5个月的时间了，时间极为紧迫。特别是乡镇级土地利用总体规划，涉及的数量多、工作量大，必须引起各级政府领导和我们土地规划技术骨干的高度重视。6月25日，省厅在临安市召开“全省土地利用总体规划修编工作推进会”时就决定尽快举办乡镇级规划编制培训班，邀请省里的技术专家以具体的乡镇规划案例实践来讲解规划编制的具体操作方法。这是继2009年8月下旬举办全省土地利用总体规划修编培训班之后的又一次重要培训活动，具有承上启下的作用，希望大家克服困难，专心学习。

举办乡镇级规划修编培训班的目的很明确，就是让各市、县（市、区）国土资源局的规划部门负责人和规划技术骨干掌握具体的操作要点，尽快解决实践中遇到的各类问题，统一乡镇级规划编制的技术标准和相关政策，确保尽快完成乡镇级规划的编制任务。这次培训班安排的课程分四部分内容：一是乡镇级规划编制实务和案例介绍，二是乡镇级规划成果审查要点，三是规划数据库建设及检查标准，四是县级、乡镇级规划中如何引导农村土地综合整治。在技术专家讲解业务知识之前，我先讲三点意见，供大家研讨。

一、必须高度重视乡镇级规划编制和报批工作

1、乡镇级规划是实施性规划。总结上一轮规划实施的经验，乡镇级规划的最大特征是各类用地安排要“落地”，是实施性规划，是落实省级、市级、县级规划中基本农田、耕地保有量、城乡建设用地规模等控制指标的终极规划，是今后各类用地项目报批的基本依据。可以说，没有乡镇级规划作支撑，那么规划对土地利用的整体控制作用就大大削弱，耕地和基本农田保护、城乡建设用地的优化布局将难以实现。

2、乡镇级规划是“十二五”乃至更长时间内经济社会发展所需各类用地开发建设的基本依据。由于全国五级规划是一个完整的体系，通过主要规划控制指标形成一个有机整体，实现保护耕地和基本农田、控制建设用地总规模、改善生态环境等预期目标，根据国家统一部署，新一轮土地利用总体规划的期限确定为2006－2020年。但是现在已经是2010年下半年，是“十一五”规划实施的最后一年，乡镇规划在修编过程中，一方面需要考虑“十一五”期间已经实施的各类建设项目和土地复垦整理开发新增耕地，另一方面需要更加重视研究“十二五”期间的经济社会发展趋势，使乡镇规划成为“十二五”期间区域内各类非农建设、基本农田建设、农村土地综合整治、违法用地处置等土地管理实践的基本依据。

3、做好新一轮乡镇级土地利用总体规划修编工作，需要各方面的共同努力，建立共同责任机制。

乡镇政府是编制乡镇级土地利用总体规划的责任单位，政府领导首先要重视；县级国土资源部门作为编制规划的主持和技术负责单位，主要领导必须深入基层调研，重视修编中需要解决的各类问题；而我们在座的技术骨干也要重视乡镇级规划修编工作，通过你们的共同努力，反映政府的区域发展战略意图，反映城乡居民建设美好家园的愿望，向乡镇政府领导提供完整的决策方案。有了这样多方面的协同工作，使我们编制的乡镇级规划能发挥保护耕地和严格管制基本农田、标准农田的作用，能发挥对各类建设用地总量、结构、布局和时序的调控作用，推动“十二五”期间的产业结构转型升级，促进经济发展方式转变，实现城乡统筹发展，区域协调发展。

二、认真把握好乡镇级规划编制中的五个关键点

在新一轮乡镇级规划修编过程中，要坚持以科学发展观为指导，按照“保护保障、节约集约、依法依规、维权维稳、有责有方”的总体要求，全面落实国家最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。乡镇级规划要完成的三大目标任务是：①落实耕地保护任务，②调出用地空间，③优化用地布局。具体地说，要努力把握好五个关键点：

1、要严格保护耕地和基本农田。按照省政府《关于下达全省各市、县（市、区）新一轮土地利用总体规划主要控制指标的通知》（浙政土审〔2009〕12号）的要求，确保省政府下达到各县（市、区）的耕地保有量、基本农田（含标准农田）、新增建设用地规模、城乡建设用地总规模等规划控制指标能在乡镇级规划中定量到村、定位到地块。

2、着力优化城乡用地空间布局，统筹城乡发展。要深入研究区域性经济社会发展趋势、城镇化发展特征，把土地规划工作放到经济社会发展阶段、历史发展机遇来看待和把握。要动员各方面的领导和技术人员深入研究乡镇各类基础设施建设项目、城乡建设用地在空间布局上的合理性，充分考虑县级以上的重大基础设施，农村人口向城镇、集镇、中心村转移，农业人口逐步向二、三产业转移，农民经济基础和乡风民俗等因素，紧密结合实践，创新规划编制思路，优化布局，实现城乡统筹协调发展。

3、认真做好与相关规划的衔接。一是要与县级、乡级“十二五”规划做好衔接。“十二五”规划纲要是国民经济和社会发展的纲领性规划，乡镇在编制土地规划的过程中，要充分考虑县级、乡镇级“十二五”时期的发展要求，将“十二五”规划的有关内容体现到土地利用总体规划中。二是要与城乡规划做好衔接。各地要抓住土地规划修编有利时机，加强县市域总体规划、城镇总体规划与土地利用总体规划的相互衔接，特别是中心镇、中心村规划与土地利用总体规划的衔接与融合。三是要与产业集聚区（产业大平台）规划、重点产业项目做好衔接。各地要优先保障省委省政府确定的全省14个重点产业集聚区（产业大平台）“十二五”开发建设区块的用地需求，有效保障先进制造业、现代服务业等集约用地程度高的产业用地需求，推进经济转型升级。四是与重大基础设施建设规划做好衔接。重点保障国家和省级交通、水利、能源等重大基础设施建设项目用地，对规划期内难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，应在土地利用总体规划中列出清单，尽量标明位置，预留规划新增建设用地指标。

4、大力推进农村土地综合整治和新农村建设。

市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划必须为农村土地综合整治和新农村建设提供规划依据和项目实施的“接口”。各地要紧密结合“千村示范，万村整治”工程、农村住房改造建设工程，将农村土地综合整治列为市、县、乡镇新一轮土地利用总体规划的重要内容。特别是省委、省政府部署的全省1200个农村土地综合整治示范项目所涉及的乡镇，必须在新一轮乡镇级土地利用总体规划中深化、细化农村土地综合整治的相关内容，为中心镇、中心村建设留足发展空间。新一轮乡镇级土地利用总体规划不能成为实施农村土地综合整治项目的障碍。省厅支持和鼓励有条件的乡镇积极尝试编制村庄土地利用规划，通过统筹规划，整村推进，全面开展“田、水、路、林、村、房”综合整治。

5、坚持集约用地，努力推进经济转型升级。新一轮乡镇级规划修编工作，必须始终贯彻集约用地原则，处处体现“亩产论英雄”的集约用地理念。规划的集约是最大的集约用地，要通过规划的引导和管控，正视各地平原土地资源紧缺的现实条件，实行“倒逼”机制来实现各类项目集约用地，推动经济转型升级。同时，各县（市、区）、乡镇要积极盘活多年累计下来的“转而未供、批而未用”土地。

三、各地必须加快规划成果报批进度和成果自查力度

1、规划成果报批时间进度安排。今年3月下旬，省厅下发《关于加快推进新一轮土地利用总体规划编制工作的意见》（浙土资办〔2010〕39号），对县级、乡级土地利用总体规划的总体进度已提出明确要求，我在这里把7月份以后的有关工作进度安排再强调一下：8月，完成报省审批的乡级规划成果数据库省级验收工作；9月，报省审批的乡级规划（主要指县级中心城区范围内的乡镇）上报省政府审批；10月，完成报市审批的乡级规划成果数据库省级验收工作；11月，报市审批的乡级规划（指县级中心城区外乡镇）上报市政府审批；12月，全面完成新一轮县级、乡镇级土地利用总体规划修编成果审批任务。各地应根据今年剩下的5个月时间，倒排规划成果报批计划。

2、加大规划成果自查力度，确保规划成果质量。各级地方政府对历经多年的规划修编寄予厚望，希望新一轮乡镇规划在“保障发展、保护耕地”的双保工程中发挥更大的作用，因此新一轮乡镇规划成果质量是规划能否顺利通过省政府、市政府审查和今后顺利实施的关键。有关乡镇规划审查要点，培训班上将安排专题讲座，我就不展开讲。这里，我就确保乡镇规划成果质量再强调四点：

一是各地自觉地用二次土地调查成果校核乡镇规划成果。国土资源部多次发文和会议强调“要用二调的成果校核县、乡级规划的成果”，尤其要杜绝将基本农田布局在二调图的建设用地上。省厅也将组织技术力量，在检查、验收乡镇规划数据库时，把各地的乡镇规划图与二调图进行空间叠加分析，一旦发现规划的基本农田布局在二调图的建设用地上，所有成果一律退回，重新修改、自查后再报批。

二是处理好新一轮规划优质园地与上一轮规划优质园地的关系。上一轮规划中，我省经国土资源部和省政府同意，将经过土地整治并通过省国土资源厅、农业厅等部门联合验收（有省级验收文号）的优质园地划定为基本农田。根据国土资源部的意见，这部分已划为基本农田的优质园地，在新一轮规划中可以继续划为基本农田，而空间位置不能调整。但是有一个前置条件，就是在规划基数转换时，要将这些优质园地转换为基数（现状）图上的耕地类型，确保在新一轮规划时，基本农田落实在现状的耕地上。比对二调图，要将上一轮规划和新一轮规划中均布局为基本农田，而在二调图上是园地、林地或养殖水面等土地类型的情况，在“规划说明”中加以详细说明。

三是要十分注重合理划定“有条件建设区”。

新一轮乡镇规划中，应十分重视按照国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）和《浙江省乡级土地利用总体规划编制导则（试行）》等的技术要求，合理地确定城乡建设用地扩展边界和“有条件建设区”的范围。即在乡镇辖区内，在确保耕地保有量和基本农田保护任务能落实、城乡建设用地增减挂钩有潜力，土地利用总体规划与县市域总体规划、城镇总体规划能衔接，集约用地有导向等情况下，尽可能为实施城市规划和村镇规划留有用地空间，科学合理地拓展和划定“有条件建设区”的范围，为今后国家有可能调整的规划指标控制政策留有衔接的余地。

四是按照技术规范扎扎实实地建设好乡镇规划数据库。规划数据库是新一轮规划实施和动态管理的基础库，全省所有乡镇规划数据库在省厅汇总后，还将上报国土资源部和国家土地督察上海局备案，是今后实行“以图管地”、“以库管地”和“一张图”工程的基本依据。各地要严格按照县级规划管理信息系统及规划数据库建设的技术规范，做到图数一致，准确无误。无论是上报省政府审批的乡镇规划，还是上报设区市的市政府审批的乡镇规划，其前提条件是：规划数据库必须先通过省厅的验收，才可进行规划成果的审查、批复。

总而言之，乡镇规划的编制应符合《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）、国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）和《浙江省乡级土地利用总体规划编制导则（试行）》的技术规定，对编制完成的规划成果，各地应依据现行法律、法规及相关技术规范进行细致的审查，确保新一轮乡镇规划的科学性、可行性。