对中国行政文化现代化的认识与思考

甄敬霞

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁市 835000）

行政文化作为社会化集约化程度很高的精神文化类型，渗透于政府公务员的思想和行为之中，是行政人员内在追求与能动创造的灵魂，也是行政组织生存和发展的精神支柱。在当前新一轮行政体制改革不断深化的关键时期，倡导和建设现代公共行政文化对于激发政府公务员的积极进取精神，加强廉政建设，推动政府改革，提高行政效率，具有十分重要的现实意义。

一、行政文化的特点:

文化是一个民族在长期的社会发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和；行政文化是政府公务员在一定的经济、政治环境中形成的关于公共行政活动的行政意识观、行政价值观和行政心理倾向的总和，它具有自身的独有的特点。

（一）行政文化具有强烈的政治性

行政文化与社会行政活动有着直接的关系，它是政府在行政活动中表现的一种独特的文化形式，具有强烈的政治性，代表着一定阶级、阶层和社会集团的观点和意志。在本质上它反映着国家和政府的价值追求，体现着社会利益包括政治利益的分配，体现着为公共利益服务，为公民服务的价值趋向。这种政治属性，明显地体现在具体的行政活动中，如“忠于国家，拥护政府”无一例外地成为各国行政活动的责任和义务，即使是标榜政府对政党政治采取中立态度的西方国家也是如此。

（二）坚持以人为中心的管理理念

行政文化把重点放在“人”这个基点上，认为行政人员在行政文化建设中起主导作用，是一种主体力量。在人财物等行政管理活动的各种要素中，人处于管理的中心和主导地位。行政组织生存与发展的原动力主要不在于外部强制、物质金钱利益，而在于全体行政人员共同的目标感、使命感、责任感、荣誉感。因此，行政文化重视人的思想、价值、人性的发挥，强调在行政管理中要贯彻尊重人、理解人、关心人、教育人的基本原则，要全面提高行政人员的整体素质，开发人的潜力。同时还认为促进全体行政人员为实现自己的崇高理想和信念而拼搏，为实现其价值而积极奉献，从而形成的强大凝聚力、向心力和创造力。

（三）对行政人员的行政活动产生影响和制约作用

任何一种行政体系的结构，运转程序，决策过程以及行政人员行为态度的控制都应通过人们共同拥有的价值观念进行内化控制，使人们按照共同的价值观念、道德规范、行为准则来监督和调整自己的日常行为，使个体行为和群体行为相一致，齐心协力实现行政目标，这就是行政文化，它使现代行政管理融入现代文化价值观念和思想道德精神，使管理活动与人的内在思想，行为作风，心灵活动相关联，强调科学与人性的结合，从而把行政活动中的政治因素，经济因素结合起来，把行政人员的政治信念，精神需求同利益驱动、物质需求有机结合起来，把单纯的行政管理与行政人员的素质全面提高结合起来。因而它在很大程度上，全方位，全过程地影响和制约着行政人员的行政活动。良好的行政文化可以对行政人员发挥导向、凝聚、激励和约束等作用，从而促使行政人员齐心协力为实现行政目标而努力奋斗。

（四）行政文化具有积极的自觉性

行政文化强调培育每个行政人员的主人翁责任感和民主参与意识。强调除了必须的组织、制度规章等手段对人实行硬性的管理以外，更为主要的是采取启发、诱导、对话与典型示范等方法对人进行软性的管理，充分调动行政人员的积极性、主动性和创造性，提高他们的自律意识和自我控制、自我约束的能力。强调只有培养出具有远大理想、正确价值观念和优秀道德行为规范的行政人员，才能提高行政效率，取得理想的经济和社会效益。因此，行政文化的形成，传承和变革不能完全由行政管理机构下指示，发命令硬性进行，只能是管理者和被管理者心理互动的过程。在这些过程中管理者同被管理者是平等的，管理只能通过大家沟通思想，交流感情，共体，共验，共感，共识等自愿过程来实现，具有很强的非强制性。现代行政文化，总结了行政管理实践的成功经验，继承了管理科学史上各派管理学说的优秀成果，实现了管理思想史上一场新的革命，推进行政管理理论上升为更高层次，成为一种崭新的行政管理理论。因此，实现行政文化的现代化就成为了客观必然。

二、实现行政文化现代化是社会发展的客观要求

（一）社会环境的变化是行政文化现代化的外在条件

行政文化作为行政管理的深层结构，必然和周围的经济、政治、文化存在着一种功能上的依赖关系，它的变革和发展也就必然受到社会环境各方面的影响。社会环境的变化不断地对行政施加压力，推动着行政文化的现代化进程。

1.社会经济环境发生了变化

行政文化作为政治上层建筑的一个重要组成部分，必然受到经济发展水平和经济制度的制约。当前我国正从初步建立社会主义市场经济向完善的社会主义市场经济体制过渡。经济模式的转变必然会给行政文化带来根本性的冲击。市场经济是“法治”经济，也是“效能”经济。它一方面要求政府要依照法治的原则和精神对市场经济进行规范化和制度化调控，行政主体要把法治约束作为自身行为的基本准则，强调法的重要性，依法行政，依法监督。另一方面要求所有的社会活动都必须遵循效率原则，要精简结构、裁减冗员、注重效率、增强服务。另外，伴随着社会经济的发展，社会事物的复杂化必然要求政府有主动的作为，勇于进取、敢于开拓，承担市场承担不了的事务，这就为法治型、效能型、进取型行政文化的建立提供了环境支持。

2.社会政治环境发生了变化

行政文化是政治上层建筑的深层内核，它的变革最直接的受到政治环境的影响和制约。我国政治体制改革和行政体制改革的过程就是行政文化不断变革的过程。改革开放以来，我国行政文化由集权原则向参与原则转化，大众和行政主体内部的政治资源被挖掘出来，不仅一般行政人员能够参与领导决策活动，而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响。党明确指出：发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。这就充分显示了民主政治在政治体制改革中的核心地位。此外，市场化进程的推进要求科学合理地界定政府职能的范围，政府万能的文化观念日益受到否定，减政放权、政企分开、转换职能的呼声越来越高。这些政治环境的变革都给新型的符合现代化建设需要的参与型、分化型行政文化提供了生存的土壤。

3.社会文化环境发生了变化

行政文化具有一般文化的特征，它必须依附于一般文化，并随着一般文化的变化而改变。文化比起政治，经济等更富有普遍性，继承性和延续性，更容易渗透到社会生活的各个领域，发挥广泛的作用。改革开放以来，当今世界最流行的价值观和文化时尚传入国门，开放的价值观念和文化理念日趋成熟，促进着行政文化开放性的增长；另一方面，人们的自主观念，权利意识，责任意识和独立性不断增强，神圣的权威和万能的政府形象在大众心目中日益变得世俗化，人们逐渐摆脱了崇拜迷信、崇拜个人权威的思想，使广大公民和公务员的文化心态逐渐由臣民心态向以独立人格为基础的公民心态转变。这些都促进着行政文化开放性、自主性、独立性的增长。

（二）行政管理自身的发展是行政文化现代化的内在动力

现代行政管理需要现代行政文化与之相适应，而文化的超稳定性作用决定了行政文化现代化进程不可能和行政体制改革同步进行。

1.行政目标的变化

行政系统在不同的历史时期会有不同的行政目标，什么样的行政文化占主导地位与行政目标直接相关。如果政府出于对社会资源和人的控制的需要，以秩序为核心的话，那么不论在理论上怎么创新，行政目标都免不了走向集权，相反，以开放搞活、社会发展和政治民主为导向的行政就为开放型、服务型、民主型行政文化发展指明了方向。科学发展观的学习与实践，使干部考核指标发生了很大的变化，不再以GDP论功绩，而是增加了人居环境、自然环境、社会发展方面的内容。政府考核也将把环境指标、社会指标和经济增长、引进外资等置于同等优先的位置，这就避免了过去把“发展是硬道理”错误理解成为“GDP增长是硬道理”，从而忽视生态平衡，环境保护，社会整体协调，使人、社会、环境不能协调发展的现象，这就为行政文化的健康发展确定了目标。

2.行政内容的变化

改革开放以来，随着市场化进程的推进，微观市场主体在市场机制的引导下把追求自身利益的最大化作为最高目标，要求重新界定行政范围与行政内容，重新规范政府职能，加强政府的公共产品供给和公共服务的能力，充实扩大和增加新的服务项目，改善服务手段，提高服务质量和效果。政府不再直接参与经济活动，其主要作用是维护社会秩序和社会公正，保证公平竞争和市场正常运转，这一切都为服务型行政文化提供动力支持。

3.行政制度的变化

行政制度是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则，它由一系列原则构成。经济体制改革、政治体制改革和行政体制改革的推进使行政原则不断由计划原则向市场原则，由全面集权向集权适当结合，由“政治挂帅”向以经济建设为中心转变，确立了有限政府、依法行政的观念，采取了简政放权、政企分开、调整结构、转换职能等措施，规范了政府行为，使之从经济政府转向秩序政府，从全能政府转向有限政府，这些必然推动行政文化向分化型方向变动。

4.行政人员素质的变化

公务员制度的推行为政府输入了大量的知识型、专业型的人才，他们的知识文化水平和思想觉悟的普遍提高，使当代中国公务员队伍的整体素质和团队精神不断地发生变化，政府工作效率不断提高，工作能力不断增强，这必然会引起行政文化发生变化。特别是在社会主义市场经济条件下，社会对公务员的要求从过去的专业对口转向更深层的注重人的能力，素质和觉悟等方面。不仅要求行政人员具有扎实而宽广的基础知识，学有专长，干有专业，用有专识，具有先进而现代化的专业知识，大跨度复合型的交叉知识，而且需要具有较高的智力和较强的能力，即能应用所学知识实际分析和解决问题的知识活化能力；还应具有较好的表达、动手以及较高的思想觉悟和良好的道德品质。这些都将极大的推动行政文化向专业型方向变革。

5.行政心理的变化

公务员的士气、动机、情绪和态度等行政心理对行政文化变革起着重要作用。 当代行政心理与原有行政文化之间的冲突极大地推动着行政文化变革，主要表现在，首先公务员希望从事能促进个人成长的挑战性工作，但原有行政文化仍然倾向于认为行政工作只不过是上传下达，例行公事，这严重限制了公务员的成长和发展；其次公务员希望采用公平竞争，平等相待的管理方式，实现个人价值和社会价值，但现有的管理方式仍然具有等级森严和命令控制的特点；再次公务员工作积极性的发挥，逐渐以工作本身的吸引力，责任感和人格尊严为其内部动力，但现在仍然靠制度、外部力量来调动，这些矛盾也将推动行政文化向自主型的方向变革。

6.行政方法和手段的变化

一方面，科学管理方法对经验管理方法的替代，必然导致行政管理的变革，与之相适应的行政文化的变革势在必行了。另一方面，在技术方面，伴随着网络信息技术的发展与电子政府的启动，公共行政的模式发生了深刻的变化，在很大程度上推动了行政文化的变革。政府与公众之间的交流由以往的“单向性”转变为“双向性”，公民不再是单纯的“受众”角色，他们可以在互联网上随时得到想要的信息，参与政府部门的各种讨论，表达自己的意见与要求，并可通过信息网络对行政过程与相关的行政人员实行有效的监督。可以说，信息技术的发展及其在行政领域的应用，为扩大行政民主创造了良好的条件，对社会公众独立、自主、平等、参与等民主意识的启发与培养也有着不可忽视的功能，就此意义而言，网络信息技术是建设开放型行政体制文化必要的物质技术载体。它既拓宽了行政参与新渠道，提高了政治参与的实效性，又提高了行政参与的自由度和参与度，在很大程度上促进了行政文化向参与型变革。

总之，行政文化是行政管理的灵魂。其存在和发展的状况深深影响和制约着行政管理活动和公务员的行为。从我国目前情况来看，行政文化现代化建设还处于形成时期，有很多不完善之处，但我们相信随着我国现代化建设进程的不断深入，我们的行政文化建设必将出现全新的局面，极大的推动我国政府管理活动及各项事业的快速发展，实现预期的宏伟目标。

[1]蔡林慧.《行政文化的特质和要素分析》.《理论探讨》2003、4

[2]韩莹莹.张强.《推动行政文化变革的社会生态环境分析》.《行政论坛》.2001、1