保山市统筹城乡发展问题探究

刘建文 鲁道臣

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

保山市统筹城乡发展问题探究

刘建文 鲁道臣

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

统筹城乡发展、加快新农村建设是保山市全面小康社会建设的重要任务，对此，保山市委、政府高度重视，全力推进，成效显著，同时也面临着许多困难和问题。为此，必须从全局和战略的高度重视加快新农村建设、统筹城乡发展工作，进一步完善相关政策措施，切实推进这项事关全局的工作。

保山市；统筹城乡；新农村建设；存在问题；保障措施

党的十六大报告指出：“统筹城乡社会，建设农业，发展经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会进一步提出了“五个统筹”的理念，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。党的十七大报告强调指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。这是我国经济社会发展进入新世纪新阶段后的新要求新任务，具有极其重大的现实意义和深远的战略意义。

一、保山市统筹城乡发展的成效

保山市委、政府从全面建设小康社会的战略高度重视统筹城乡发展和新农村建设工作，始终常抓不懈。通过全市各级、各部门及各民族干部群众持之以恒的努力，统筹城乡发展和新农村建设工作进展迅速，成效突出。第一，高度重视新农村建设，城乡经济实力进一步增强。以2009年为例，全市完成生产总值216亿元，可比增长12%；财政总收入25.69亿元，增长14.2%；地方财政一般预算收入15.81亿元，增长26.9%；基本构建了以工业为支撑的工业强市格局；支农资金得到有效整合，“三农”投入不断加大，涉农贷款大幅度增长，农村产业和基础设施建设得到加强，农业发展后劲进一步增强，农业农村经济稳步发展，粮食生产连年获得丰收，传统优势产业不断提升，基本形成以农业产业化经营为主的现代农业发展格局。第二，强力推进城镇强市战略，以工促农、以城带乡的机制初步形成。围绕把保山市打造成“中国走向南亚第一市”的目标，全面提升城市的承载和服务能力，稳步推进城镇强市战略的实施，着力提高城镇化水平，全市的城镇化建设保持了快速扩张的势头，2009年城镇化率达到了28.27%。在推进城镇强市战略的过程中，坚持统筹兼顾的原则，实现城乡协调发展；突出抓好5个省旅游小镇的规划、建设和管理工作，起到了以点带面、提升文化旅游内涵、保护文化资源、优化城镇布局、丰富城镇类型、促进城乡协调发展的作用。第三，统筹城乡民生事业发展迈出了初期步伐。加强科技创新，提升农业的科技水平；对广大农民进行了大规模、全方位、多层次的培训，提高了农村劳动者的农业科技素质；教育事业取得突破性进展，提高了广大群众的综合文化水平；文化事业呈现出了繁荣发展的局面，城乡文明程度进一步提高；医疗卫生事业改革得到巩固和发展，城乡居民的健康水平明显提高；公共就业服务体系逐步完善，社会保障迈出坚实步伐。第四，新农村建设和扶贫开发工作扎实有序推进。以“三村”、“五化”和“十有”为载体和目标，扎实推进新农村建设，加大扶贫资金的整合力度，全面开展了新农村建设和扶贫开发工程，农村面貌焕然一新。第五，城乡综合改革不断深化，城乡二元结构矛盾有所缓解。积极探索户籍制度改革，促进城乡统筹发展；认真落实农村土地承包经营体制，进一步完善了农村土地家庭承包经营管理；大力推进乡镇财政管理体制改革，规范了财政管理；农村金融体制改革取得进展，不断强化信贷资金向“三农”倾斜的力度；积极化解乡村债务，减轻农民负担；集体林权制度改革稳步向前推进，调动了广大农民从事林业生产的积极性。第六，初步树立了统筹城乡发展、加快新农村建设的理念。经过近几年的实践和探索，全市各级领导干部和广大人民群众初步树立了统筹城乡发展、加快新农村建设的理念：增强了重农的观念；树立起平等互利共荣的观念；强化了实效的观念。

二、保山市统筹城乡发展中面临的困难和问题

尽管保山市在统筹城乡发展、加快新农村建设方面已取得了一定的成效，但就总体而言，全市的城乡统筹还处在比较低级的水平，新农村建设的推进速度和质量有待提升，还存在不少的困难问题。

1、社会生产力发展水平低，农村生产力要素配置落后。改革开放以来，保山市的农村社会生产力有一定的发展，但严重滞后于城市。第一，农村改革滞后，农村经营体制没有及时得到创新，组织制度落后，导致农村生产力得不到进一步的解放。第二，城乡社会生产力布局不合理，公共资源在城乡分配中失衡，优质生产要素不但不能注入农村，而且，还从农村外流。当前，全市农村有三大优质生产要素流失比较严重，一是资金，二是土地，三是青、壮年农村劳动力，由此导致农村生产力得不到更快的发展。第三，农业科技特别是高新农业技术的创新和推广应用严重滞后。作为农村第一生产力的农业科技对农业的推动力不强，农业科技含量很低，导致农村生产力得不到更明显的提高，加之农民增收渠道单一，增收困难。

2、城乡差距进一步扩大。从总体上看，全市城镇化、工业化和农业现代化的水平还较低，农村经济严重落后于城市经济，城乡经济二元化倾向明显，统筹协调发展的任务非常繁重；工业对农业的反哺作用很低，城市带动农村的效果不明显；全市城镇化水平为28.27%，腾冲县为28.5%、施甸县和龙陵县为19%、隆阳区为30%（略高于全市的水平）发展极不平衡；农村贫困面较大，贫困程度较深，绝对贫困人口和相对贫困人口的基数非常大。

3、农业基础薄弱，公共基础设施落后。虽然保山市各级党委和政府高度重视“三农”工作，不断加大投入，但全市农业基础设施仍然薄弱，水利化程度低，不利于农业产业化的有效推进；抵御自然灾害的能力很弱；农村道路硬化程度不高，部分地区尚未通路；农村电网建设改造还面临许多困难；农村信息化十分落后。

4、农村社会事业发展缓慢。农村教育薄弱的状况还没有得到根本的改善；医疗卫生机构的设施总体不高，农民还难于抵御大病风险；农村文化建设还存在很多问题，农民看书难、看电影难等问题比较突出。

5、统筹城乡发展的体制机制性障碍还存在。历史遗留下来的各种体制性障碍，如城乡金融体制、城乡就业制度、户籍制度、保险制度、医疗制度等还不同程度存在，严重地阻碍着保山统筹城乡发展、加快新农村建设的步伐，不利于全面小康社会建设。

三、保山市统筹城乡发展的保障措施

1、必须从全局和战略的高度深刻认识统筹城乡经济社会发展的重要意义。统筹城乡经济社会发展、加快新农村建设，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾做出的重大决策。根本目的就是要跳出就城镇抓城镇、就农村抓农村的思维定势，打破城乡二元结构，从长期以来城乡分割的二元结构中解放出来，实现城乡一体化。第一，各级各部门必须从全局和战略的高度深刻认识统筹城乡经济社会发展、加快新农村建设的重要意义，牢固树立统筹发展的理念，始终坚持统筹城乡发展的方略不动摇，咬定缩小城乡差距的目标不放松，推进破除城乡二元体制的进程不停步。第二，要按照中央的部署和要求，坚持把统筹城乡的立足点放在加强“三农”上，国民收入分配要真正向“三农”倾斜，公共事业发展的重点要切实放到农村，改善民生的举措要更多惠及农民，不断加大以工促农、以城带乡的力度，加快新农村建设、改变农村的落后面貌。第三，要正确处理好城市发展与农村发展在空间布局、产业发展、公共服务等方面的关系问题，在关键环节上取得突破，有所作为。总的要求是：空间布局要合理，产业布局要优化，基础设施要延伸，公共服务要均等。在空间布局上：要坚持“优化结构，提高质量，完善功能，突出特色”的原则，逐步建立起区域中心城市、县城、建制镇、中心村（农村新型社区）协调发展的城镇村体系新格局。在产业发展上：要打破城乡界限，统筹考虑城乡产业布局，因地制宜地发展特色产业，促进产业的集聚发展。在基础设施建设上：要强化农村的“水电路气房”建设，推进基础设施建设由城市向农村延伸。在公共服务上：要大力发展农村教育、卫生、文化等社会事业，逐步缩小同城镇的差距，实现城乡公共服务均等化。

2、进一步解放思想，敢闯敢试，力争破解统筹城乡发展的难题。解放思想是我们应对前进道路上各种新情况、新问题、不断开创保山统筹城乡发展和新农村建设事业新局面的一大法宝，必须坚定不移地加以坚持。保山推进新农村建设和统筹城乡发展中面临的困难和问题，要靠不断解放思想、创新思路和措施来解决。当前，保山部分干部群众还不同程度地存在安于现状、小富即安的思想；固步自封、小进则骄的思想；因循守旧、墨守陈规的思想；畏难却步、怕担风险的思想；高高在上、漠视群众的思想；目光短浅、急功近利的思想。这些思想在很大程度上阻碍了保山的新农村建设和统筹城乡发展。因此，第一，要大力提倡敢闯敢试、敢为人先的精神，树立敢于跨越、敢于超越，不甘落后、奋起直追的思想意识，跳出传统的思维定式，未雨绸缪、超前谋划，立足全局、系统谋划，着眼长远、高位谋划保山新农村建设和统筹城乡发展问题。第二，要全面了解世界发展趋势，全面把握国内发展大局，用发展的意识、发展的眼光、发展的战略、发展的思维、发展的措施解决好新农村建设和统筹城乡发展中存在的困难和问题。第三，要提倡凡是政策法规没有明令禁止的，都可以大胆地试行；凡是外地成功的做法，都可以大胆地引用；凡是不利于科学发展的条条框框，都允许突破。第四，要倡导这样一种风气：先干不争论、先试不议论、先做不评论，允许在探索中有失误、不允许无所作为，在干中积累经验、在干中完善政策。要在全市上下形成追求卓越、永不满足的良好精神状态和社会氛围，增强加快新农村建设和统筹城乡发展、跨越式发展的紧迫感和责任感。时刻摆正与人民群众的位置，在任何时候、任何情况下，都要在决策上关注民生，在情感上贴近群众，在行动上深入群众，坚持不懈地为群众谋实惠、办实事、做好事。

3、强化组织领导，周密安排部署，确保统筹城乡发展取得显著成效。保山市各级党委、政府要把统筹城乡发展、建设社会主义新农村作为中心工作，放在突出的战略位置，切实加强领导，不断提高领导全市统筹城乡发展、加快新农村建设的能力。为此，第一，建设强有力的统筹城乡发展、加快新农村建设领导机构，由市委、市政府主要领导任组长、市级各相关职能部门为成员单位，下设规划编制指导组、基础设施建设和产业培植推进组、城乡公共服务建设协调组，对全市统筹城乡发展和新农村建设的领导、协调和督促，及时解决存在的问题。第二，市级与县区各级、各有关部门要在规划指导下，根据职能职责及各地的实际情况，确定统筹城乡协调发展工作的重点，加强推进项目建设，通力合作，相互支持，紧扣规划，落实推进统筹城乡协调发展的各项任务。确立党委、政府主要领导负总责，分管领导具体负责、班子成员协调配合，各部门和各县区党委政府负责落实推进的工作格局。

4、要强调规划先行。规划是统筹城乡发展、加快新农村建设的龙头，要从更高的层面、更宽的视野来考虑保山城乡的架构、生产力的分布、要素的搭配，达到城乡资源的最优化利用。第一，树立城乡统筹和新农村一体规划的新理念，把规划作为实施城乡统筹和加快新农村建设的基本手段，引导和调控城乡协调发展，加快新农村建设，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系。第二，要站在全省、全国、乃至于全世界的高度，高标准规划中心城市。要对全市每个县区进行中长期规划，对乡镇、村委会、自然村进行规划，避免重复建设。第三，要对重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大社会发展项目进行科学规划，合理布局基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商业区、生态涵养区等。通过城乡空间资源的合理配置，既保障全市的安全、卫生、公平和效率，又促进全市经济社会、人口、资源、环境的协调发展。

5、试点示范，为统筹城乡发展、加快新农村建设树立榜样。保山统筹城乡发展、加快新农村建设是一项极为艰巨而复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必将是一个长期的历史过程，既急不得也等不得。要按照“全面规划、分步实施、典型示范、整体推进”的原则，从保山实际出发，中心城区和中心城镇做好城乡统筹工作，坝区半坝区、贫困山区、边疆少数民族地区做好新农村试点工作，以发挥示范引导、整体推进全市统筹城乡发展、加快新农村建设的工作。一是要科学论证，慎重选择示范点。二是要强化对试点工作的领导，明确领导和责任单位。三是切实做好试点发展规划。四是要明确试点的目标和任务。五是要明确推进的时间表，将任务分解落实到各部门和各级政府，限期完成。六是协调推进部门和社会力量，从政策、项目、资金等方面向统筹城乡发展、加快新农村建设的试点整合投入，形成“党政领导、各级政府负责、部门协调服务，资源整合、推进有力、成效明显”的运行机制和格局。

6、加大政府投入，建立健全统筹城乡发展、加快新农村建设的财政金融政策。第一，建立城乡一体的公共财政体制。一是财政部门要加大对农村的转移支持力度，使城乡共享发展改革成果。围绕推进基本公共服务均等化，完善覆盖城乡的公共财政体系。二是深化全市财政预算制度改革，强化预算管理和监督，积极探索全市县区各级政府间财力与事权相匹配的体制，加快形成全市统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，增强基层政府提供公共服务的能力，加大对公共服务领域的投入。第二，提高公共财政的投入效益。一是调整财政支出结构，压缩行政支出，加强对统筹城乡发展和新农村建设的财政支出。二是采取财政贴息、适当补助、税费减免等手段，引导民间资金投向公共产品和服务领域。三是完善民主理财制度，提高公共财政的公开性和透明度。四是严格执行政府投资项目的投入、建设、管理“三分离”的制度。第三，实行贷款优惠政策。一是政府对统筹城乡发展和新农村建设的重点建设项目的银行贷款给予贴息优惠，特别要加大对贫困县（乡）的贴息力度。二是充分发挥银行小额贷款在解决城乡工业、农业、第三产业扶持和增加农民收入中的重要作用，提升扶贫专项信贷资金的扶贫作用，创新小额信贷扶贫机制。三是各金融机构要加大对全市特色产业和优势资源开发、节能减排和低碳企业的支持力度，使更多的资金投入统筹城乡发展和新农村建设。第四，拓宽投融资渠道，改善农村金融服务。一是各级金融机构要把支持县域经济发展作为重要职责任务，建立银企沟通机制，增强为县域经济服务的功能。二是深化农村信用社改革，充分发挥农村金融主力军的作用。三是加快中小企业信用担保体系建设，为中小企业融资和激活民间资本提供更为有力的支持。

7、着力提高农民素质，在培育新型农民上取得新突破。农民是新农村建设的主体，没有新型农民就没有新农村，没有农民整体素质的提高和自我发展能力的增强，就不可能实现农村经济社会的全面进步。第一，要引导农民树立新思维。要大力推进社会主义核心价值体系建设，深入开展科学发展、社会和谐主题教育，国情、省情、市情、党的农村方针政策和民主法制宣传教育，全面提高农民群众的整体素质，努力培养和造就一大批有文化、懂技术、会经营，具有经济头脑、法制观念、创新精神、效率意识，能适应社会主义新农村建设的新型农民。第二，要帮助农民学习新技能。加大对农村经纪人、营销大户的教育培训，培养和造就一支讲诚信、会管理的农民企业家队伍；大力开展农村实用技术培训，培养和壮大一支能够承担和推进实用技术普及、推广的农民技术员队伍；加大农村劳动力转移就业培训的力度，培养和造就一支技能型、专业型、知识型的农民工队伍。第三，要深入实施公民素质建设工程。加强公民素质、道德、诚信教育，用先进文化和健康文化占领农村阵地，激发广大农民群众热爱家乡、建设家乡的热情和信心，努力塑造思想解放、勤劳节俭、积极向上、品德优良的高素质农民。

8、力争体制机制改革取得新突破。科学发展观是指导经济社会发展全局的重大战略思想。要把贯彻落实科学发展观作为深化认识、统一思想的重要内容，作为查找统筹城乡发展、加快新农村建设中存在的突出问题、创新体制机制的重要依据，扎实推进体制机制的改革创新。第一，要按照第一要义是发展的要求，深化城市建设管理体制机制改革、资源性产品价格改革、财税金融体制改革、国企改革，着力解决发展思路不清、速度不快、质量不高的问题。第二，要按照核心是以人为本的要求，积极构建坚持以人为本、改善民生的体制机制，着力解决执政为民意识淡薄、对民生问题关注不够、对群众合法利益维护不够的问题。第三，要按照全面协调可持续的要求，深化环境保护的体制机制改革，强化生态文明意识，着力解决片面发展、盲目发展、只顾眼前发展等问题。第四，要按照根本方法是统筹兼顾的要求，深化资源配置、市域分工协作、外贸体制机制改革，牢固树立全市“一盘棋”的意识，着力解决全局意识不强、有令不行、有禁不止、政令不畅的问题。第五，要坚持民主集中制原则，建立重大事项社会公示听证制度，完善专家咨询制度，建立健全民主科学的决策机制和执行程序，不断提高决策的科学化、民主化和决策的透明度。

9、创新行政体制，构建服务型高效政府。第一，加大行政管理体制改革的力度，推进政府职能转变。一是调整和完善政府行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门建设，推进政府社会管理和公共服务的职能由城市向农村延伸。明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。二是进一步转变政府经济调节和市场监管的方式，简化审批程序，规范审批行为，加强事前服务和事中、事后监管，健全高效便民服务体系，创造良好的发展环境。三是要把推行行政问责制、首问责任制、限时办结制、服务承诺制“四项制度”，作为营造良好发展环境的突破口，进一步强化干部的责任意识、服务意识、公仆意识和依法履行职责的法治意识，明确责任、细化任务、简化程序、跟踪问效，努力做到办事速度最快、办事环节最少、服务质量最优。第二，创新政府的服务方式。构建政府服务体系和运行机制，建立政务服务中心，对保留的行政审批事项统一纳入政务中心实行集中服务，并在乡镇（街道）和村（社区）建立便民服务大厅和服务代办点；建立人民群众参与的监督机制，通过建立民主决策、政务公开、群众评价等监督机制，把对政府决策的知情权、参与权和监督权交给群众，由群众来评判政府的行为和行政效能。

责任编辑：陈文兴

C912.69

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1671-2994（2010）05-0124-04

2010-06-28

刘建文（1963- ），男，云南鹤庆人，中共云南省委党校省情与政策研究所副所长、副教授。研究方向：民族经济和民族理论与政策。

鲁道臣（1963- ），男，云南昌宁人，保山市发展和改革委员会副主任。研究方向：城市经济。