完善我国政府执行程序机制的法治路径

2010-08-15谭波

中共郑州市委党校学报 2010年4期

关键词：执行机构程序决策

谭波

(河南工业大学法学院,河南郑州 450001)

完善我国政府执行程序机制的法治路径

谭波

(河南工业大学法学院,河南郑州 450001)

在政府权力内分和程序意识日盛的改革背景下,政府执行的程序机制成为行政改革的重点。而政府执行程序的重点问题又按照不同时段分别集中于执行准备、执行动员、执行协调、执行监控、执行评估和执行反馈环节上。从分析我国现有的政府执行程序改革的制度基础入手,立足于已有的制度资源,阐明我国政府执行程序机制的法治路径,十分必要。

政府执行程序;机制;法治路径

政府决策——执行体制的完善已成为我国行政体制改革的重点和难点。在这种情境之下,我们有必要剖析决策——执行体制的流程本质,从程序的视角对我国政府决策——执行程序机制的完善路径进行法治化分析,以得出切实可行的改革方案。

一、我国政府决策——执行程序机制的分段审视

1.执行准备程序——“匡正”的法规准备。对于行政执行权来说,在行使之前,要做的准备是多方面的,除物财、技术、计划以及组织等方面的条件外,较为关键的就是法规准备[1]。在执行决策之前,需要检查计划目标的制定是否符合宪法、法律、法规、规章的规定,落实手段是否合乎法定程序,有没有超越职权或滥用职权的嫌疑,执行方案有没有依法报批备案。从法治角度来看,主要表现为事前的合法性审查,而完成这一审查的主体是执行机构。根据现行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》,相应的行政法规和规章要报有关机构进行备案审查,但接受备案的往往是不负责具体执行的政府法制机构,而负责执法的机构大多无法及时了解所要执行的法律文件的执法用意和难点。目前,各地虽然出台了相应的规定加强了备案管理,但就决策与执行的事前沟通与纠错来看,仍显不足。除此之外的其他决策在事前审查机制方面几乎处于空白状态,既无一般的备案审查程序,也缺少让执行机构能够从制度渠道事先得知决策的内容并由此提出异议、寻求改善的条文。决策和执行的完全脱节成为后来执行出现问题的肇始之源,决策执行者无法了解决策之初衷,而在决策不适合事实情状之时又必须照章办事。基于这种法律义务上的空白,执行者不会去考虑所要执行的决策的合法与否,因为他们认为这是在决策环节需要解决的问题,与其无关;也不会考虑决策所要经由的程序是否合法,只要达到决策为其设定的目标则大功告成。这样一来,执行中的超越职权、滥用职权也就成为家常便饭,成为很多执行人员无奈但却实用的选择。

2.执行动员程序——“蓄势”的决策宣传。决策作为直接的执行依据,应该向社会公开,只要这种决策不涉及到国家保密法或其他法律法规的限制性规定。不仅如此,在公开的基础上还要对决策进行宣传,为下一步的执行“造势”,即营造良好的舆论环境,保证决策在执行过程中的可接受程度。按决策的不同影响程度,我国的政府决策包括法律文件、规范性文件、重大行政决策及一般的行政决策。2000年《立法法》出台之际,公开遂成为行政立法生效的必备要件之一。比如行政法规和规章在相应的政府公报和网站上公布后 30天之后施行,有的涉及国家安全的或不立即施行就会有碍行政立法执行的自公布之日起施行。2008年 5月《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。《条例》第 2章对各级政府各类决策的公开作出了明确规定。就《条例》规定的公开方式而言,其作用显然只是让公众能够知晓某项决策的内容。而就某些决策的背景、合理性或可行性来看,公众并未能真正在决策的公开中找到答案。就地方而言,政府信息公开方面的立法不少,但鲜见有关决策宣传方面的法律规定。缺少沟通的决策执行模式往往变成执行者在具体执行过程中的“硬碰硬”,不会寻求用说服和解释的方法同执行对象进行沟通,因为有时他们也与被执行者一样,处于对决策的不理解状态中。在新的国家或上级决策推行以后,如果作为下级的次决策主体因为利益取舍不去采取主动的宣传策略的话,那么这类决策就会在基层监管中遭遇很多现实难题,造成执行不畅,很多的“不知道”和“不理解”随着决策宣传的持续缺位变成了决策监控和执行失职[2]。如果将决策宣传作为法定义务机制来设定的话,这种通过决策宣传所获得的社会效应和建设性回馈则有助于决策的推行,而理解了决策的执行者才会将决策宣传的义务进一步落实到底。

3.执行协调程序——“整备”的分工协同。执行协调程序的核心在于通过执行机构与外部以及组织内各单位间甚至组织成员之间进行分工、协同,从而形成和谐一致的执行环境。执行协调需要精细的步骤设置,同时以法治保障每个环节的权力化或义务化,并与相应的责任承担相连。当前,我国的执行协调法制建设滞后,实践中执行机构的执行权力运行及其责任承担往往强调整体而忽视个体。由于缺少统一的程序立法与单行法,各地在具体的实践中通过自我探索形成一些初步的规定,内部协调更多地取决于公务人员的个人素质或其他的硬性规定 (如期限、公开)的间接强制。这使得内部协调更多地成为一种行政原则而非法律义务,责任机制亦不明显。

4.执行监控程序——“纠错”的监督控制。执行监控是执行组织主体自身为保证执行对决策目标的圆满实现,自身或委托其他部门对执行实施主体的行为和效能进行的执行监督和执行控制,即不间断地获取执行偏差的信息,进而对这种偏差状态进行纠正。执行监控一方面是对执行过程的监督,另一方面也是对执行工作的促进,从而保证决策目标的实现。在我国,执行监控存在的问题主要有三点:第一,监控标准仍有不足,有时媒体的评判或监控标准只是简单的民调结果,当然这只是针对简单的公共决策事务。第二,就执行监控主体而言,不仅决策机构的自身监控缺位,社会化的监控主体尤其是新闻媒体的作用仍显有限。第三,执行领域缺少相应的执行监控措施及处置机制,一些红头文件只是零散地规定一些需要管制的违规行为,没有通过权利义务机制对其中的行为模式进行全面升华总结,法律责任上的空白也使得这些监控措施在执行时大打折扣。

5.执行评估程序——“争优”的绩效评估。绩效评估是执行完成以后根据既定的指标系统对执行机构的绩效进行评价的环节[3]。政府绩效评估的发展趋势是从政府本位走向社会本位,从内部控制走向外部问责,突出法治保障的作用。而我国目前的绩效评估特点在于缺乏统一的法律规范与政策指导,价值取向也不尽合理,自发性、运动式特征表现得较为明显,参与绩效评估的主体单一,评估指标设定线条过粗,缺乏对行业治理的及时回应[4]。

6.执行反馈程序——“补强”的追踪决策。执行的价值不单单是为了实现决策,更要在具体的实践过程中发现问题,反馈于决策,对下一步的决策进行追踪完善。从我国决策追踪的法治化现状来看,存在着相当大的问题:行政领导体制刚性有余,柔性不足,执行机构与决策机关的关系通常是上级—下级或政府—部门的行政隶属关系,执行人员对有问题的决策不敢不照搬执行,也无法向决策部门反映真正的问题所在。在目前的行政体制内,上级对下级、机关对行政人员意味着人的控制、财的供给以及物的调配。种种的制约渠道使得下级在反作用的力度上明显欠缺,关键的是国家立法层面对追踪决策的制度供给不足。所以,权威式的压迫以及后续保障的缺位使得执行者只能唯命是从,而没有据理力争的权力后台。由此可见,缺少能够约束决策者的制度机制,幻想决策者能够顺利地认错改过,这本身就是一种理想化状态下的制度施行。

二、完善我国政府执行程序机制的法治路径

1.法规准备的拓展。就实质而言,法规准备可以视为拓宽了的合法性审查,只不过这种问题的发现主体和纠错程序的启动主体不是其他的监督机构,而是来自即将直接面对决策施行的执行层。在对法规准备进行完善之时,恰好可以借此机会进一步完善我国立法或准立法决策的备案审查程序。随着我国国家权力运行效率的提高,如行政法规和规章一类法律文件的审查与纠错问题不再存有现实障碍,也就是说,对于执行者这类在执法过程中起到关键作用的主体所提出的有关法规规章违反上位法的请求,接受请求的机构不宜再当做建议,应加以研究。从改革的渐进性来考虑,应首先将包括部门内和部门外的执行组织的建议都变为要求,由相应的审查机构进行审查、提出意见。这样,《立法法》第90条的内容则要进行相应修改,也就是扩展该条第1款中的提案主体而削减第 2款中的提案主体。相应地,《规章制定程序条例》第 35条的内容也需作上述修改。对于一般规范性文件、重大行政决策以及一般行政决策出台前的法规准备,同样可以参照行政立法加以强化,比如赋予执行该文件的主体以强化的程序启动权,要求政府法制部门对提案主体给予理由充分的回馈,具体可视决策内容的复杂程度和专业要求以及实施的紧迫程度给予处置期限的限定。而政府法制部门对执行主体审查请求的采纳与尊重程度也可视执行的直接与频繁程度依次增加,从一般的“兼容”标准到稍严格的“执行层意见优势”标准直至最严格的“非有法定理由不能推翻”标准。这样一来,既能保证执行层本身对决策的关注度,调动其参与决策匡正的积极性,又使决策在执行前经历一次合法性检测。执行层也必然会以此为契机,考量自身执行手段的合法性,因为其已经理解了决策的法律意图,下一步需要寻求的乃是以自身权限范围内的合法手段与之对接。

2.决策宣传的普及。目前,我国的决策宣传不仅需要完成从无到有的转变,还应迅速到达从有到优的升华。第一,决策宣传的必要性体现在它是保证公众知情、启发公众参与意识的一项前提。而且,作为为执行创造条件的一项重要环节,决策宣传的受众范围是比较宽泛的,只要与该决策执行有关的人员,都应纳入被宣传的对象。决策宣传的内容首先涉及决策的实践过程与决策的预设价值,即决策如何产生、其必要性为何、为什么要作出此种决策等。这些内容实际上最容易忽视。第二,还要宣传决策本身要达到的目标、具体规定、实施的范围、决策执行所具备的资源状况及其分配原则等,目标可以涉及各种层面,便于从多个方面分析各项目之间的影响、配合和支持关系。决策宣传实际上就是使决策执行人员与决策者产生共鸣,明确自身在决策中应起的作用,也使公众能够了解决策的来龙去脉,从而形成强烈的公民意识和法律观念,积极配合合法合理的决策,及时指正决策中的违法或失当之处,以提高对政策执行后果的社会承受力,减少政策执行可能带来的副作用[5]。因此,必要时我们可考虑将此种制度入法,对相应的法律责任机制和法律救济途径作全面规定,以保证制度实施的全面性和有效性。

3.行政协调的整合。从协调的实际操作机制来看,原则化的规定对于具体的执行协调不能达到执行层的有效参与,意义不大。因此,必须针对各行业行政的实际状况,充实各类具体化的协调机制。从机构之间的协调来看,各执行机构可依业务的紧密程度进行联合,成立更大范围的执行机构联合体,由各执行机构的负责人或专职责任人组成不同层次的执行机制与小组,固定具体的职权职责,建立统一的信息平台,保证相互之间及时的信息共享,建立各类人力资源的储备机制和临时合作委员会,根据公共行政事务的发展趋向不断进行工作倾向调整。对于执行机构的内部协调,除结合执行机构内部治理结构的调整以外,最重要的就是通过法律强调个人的岗位意识和责任意识,并辅之以具体的奖励和责任机制。除此之外,还必须建立灵活的应急机制。

4.执行监控的常抓。第一,确定监控主体和监控标准以使执行监控易于操作。监控主体以主管决策部门为主,但特殊情形下必须在单行法中明确授权的主体或经过政府决策部门委托的主体。对于受委托主体的条件设定,可仿照行政处罚法第 19条,但其中第 1项条件应改为“依法成立的管理公共事务的公共组织”。对于新闻媒体的监控,应该在《新闻法》或先期制定的《新闻条例》中明确其监控主体资格并规定其权利义务及法律责任。对于监控标准的设定,主要是依据决策方案针对执行的方向、决策精神的把握、执行程序 (包括步骤、方式、时限、环节等要素)以及执行效果的全面评价。在国外,有些执行监控标准直接体现在所谓的“代理人法令”中,一些准政府机构作为执行代理人负有公布年度报告和年度账目的法定义务[6],这也是监控标准法定化的一种表现。结合我国当前各级政府在打造法治政府中的情况,可在不同的单行法中对不同的执行机构设定不同的监控标准,如《招标投标法》中对作为投标方的执行机构执行要求和水准的设定,《信托法》中信托公司从事公益信托的量化的保值增值和经营状况要求。对一些低级别的立法确定的监控主体和监控标准需及时提高其立法位阶,使其及时成为法律授权的内容。第二,用执行标准衡量执行效能,以确定执行过程中出现的偏差及定性,这就涉及由何种类型的主体进行衡量的问题。针对不同的执行事项可由不同的监控主体来承担,决策部门自身担任监控主体当然有力,但有些涉及民生的重大决策为保证民意吸收可采取政府委托社会组织或媒体担任监控主体的角色,其前提是在进行《社会组织法》或《新闻法》的制定时必须予以衔接。总之,要取得实质性的监控效果,监控组织的权威性和社会影响力,监控资源、监控信息、完备的监控体制,缺一不可[7]。第三,采取措施及时对执行的主客观方面进行纠偏[8],这类似于我们经常提到的“实时监控、全程跟踪、落实到位”。这种纠偏与我国决策、执行和监督三分下的监督有着截然分别,监督强调的是事后的法律责任的追究,而监控为的是执行过程的完成和目标的达成,具体操作乃是通过法律机制的完善。

5.绩效评估的入微。第一,细化评估形式和规则设定。为此,行政执行绩效评估的法典应及时出台。在未来的《政府绩效评估法》中,应对绩效评估进行合理分类设置,辅之以单行法就具体行业组织绩效评估进行规定,从而构成完整的绩效评估体系。对评估的价值取向,要在基本法典中强调其民本性,进而以之规范和指导具体原则与规则的设定。要进行具体的评估制度建构,如评估的主体、组织结构、具体步骤、客观标准等[9]。在评估指标的设定上,既要有体现国家利益的普遍性指标也要有顾及不同地方的特殊指标[10],既有静态的硬性指标也有致力于改善服务和绩效能力的软指标,既有针对机构的整体指标也有针对单个人的指标,既有一般的数字指标又有针对特殊领域的特别指标。第二,强化审计法制。为保证绩效评估结果的公正性,有必要完善绩效审计法制。具体来说,首先可以在修改现行《审计法》的基础上,通过专章规定政府绩效审计的内容,从法律上肯定审计部门作为绩效评估主体以及作为第三方评估监督主体的法律地位,明确绩效审计的基本原则,扩展审计对象,使之不再局限于政府机关的财政审计和国有企业的财务审计;其次是制定出专门的行政法规《政府绩效审计准则》,通过一系列标准、规则的设置规范具体的经济效益审计实施程序,其中包括计划、执行、报告、评价等具体环节,并且考虑与 2010年 2月新施行的《审计法实施条例》相衔接;最后还要由审计署制定《政府绩效审计执业规则》,强化对专门审计人员的业务能力、职业素养的要求[11]。当然,对于这种审计行为不服,按照现行审计法的规定,可寻求本级政府裁决。第三,强调评估参与的权利化与保障。绩效评估参与的权利化首先表现在评估主体的多元化,经过合法程序设立并取得技术资质的社会化组织都可以作为评估主体主导评估过程,如高校、科研院所、咨询公司等,以改变目前存在的“政府机构评估政府”的局面,并且可以在成为合格评估主体之后获得各种法定权利,能够依照修订后的政府信息公开方面的法律规范对评估结果进行完全公开而不受被评估对象的干预。

6.跟踪决策的求实。跟踪决策的强化首先要解决的是执行机构与人员的独立地位及法律手段的问题。可以说,我国一直以来的行政文化或伦理关系是制约这种制度发挥实际作用的原因之一,行政隶属关系和向上负责的绩效评估机制如果不被打破,跟踪决策的制度化依托就没有着落。所以,跟踪决策制度的改革必须跟随绩效评估社会化的改革路径。如果上级对下级没有明显的控制机制,如果下级都是有独立地位的执行机构甚至民营化的机构而不与上级有着行政上的依附关系,如果对下级执行的评价或考核机制不再是唯上是从而是向下负责,那么这种执行反馈于决策的机制就不会缩手缩脚,市场化的机制和博弈将会催生强而有力的决策纠错与完善。因此,应在各类单行法的规定中强调其反馈和跟踪义务,并将这种跟踪的成效与绩效评估的指标设定直接联系,用行政奖励的手段鼓励其启动各种追踪程序。从实际情况来看,不是决策机制的问题难于发现,而是缺少促使发现问题的动力机制和权力义务机制。美国著名行政学家伦纳德·D·怀特曾言,“政策规划需要专职公务员的建议和咨询,他们的公正和技术能力使他们得以提出非常好的建议”[12]。基于此,也要修改我国《公务员法》的规定,尤其是第 54条的错误引导,赋予公务员以法律手段和豁免机制参与协商,并明确通过协商提高总体绩效的给予一定待遇或精神奖励,连续发现重大问题的可以给予提高职级的重大奖励。2008年 1月施行的《公务员奖励规定 (试行)》为我国最终制定《行政奖励法》积累了经验。

我国的决策、执行、监督互相制约、互相协调的改革刚刚起步,但无论从中央还是地方的改革决心和力度来看,都在不断加大。执行作为联接决策和监督的重要一环必然产生日益重要的影响,从程序的视角对其加以完善则是行政法治的起始一步。这种总结需要不断充实、细化,以促进改革各个环节向纵深发展。

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[7]周安生,周小华.“上有政策、下有对策”现象之研究[J].山东行政学院、山东省经济管理干部学院学报,2007,(3).

[9]王红茹.2010年事业单位绩效工资细则将出台[N].中国经济周刊,2009-09-04.

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