乡镇政府公共服务责任目标考核问题浅析

王 蕊

(郑州大学公共管理学院,河南郑州 450001)

乡镇政府公共服务责任目标考核问题浅析

王 蕊

(郑州大学公共管理学院,河南郑州 450001)

在城乡一体化进程中,实现公共服务均等化,既是广大农村群众的愿望,也是乡镇政府工作的基本责任。强化乡镇政府公共服务职能,落实乡镇政府公共服务的责任,需从乡镇政府绩效考核的目标出发,依据责任目标考核的原则,确定责任目标考核的内容,通过提出目标考核的具体要求,落实乡镇政府公共服务的责任。

乡镇政府;公共服务;考核目标;目标要求

基本公共服务均等化,既是公民的基本权利,也是政府的基本责任。合理界定其权责,是建设公共服务型政府的一项重要任务。我们应从基本公共服务均等化目标出发,确定科学合理的考核与要求,形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,增强监督考核的合力和实效。

一、乡镇政府公共服务责任目标的考核

1.公共服务的政府绩效。绩效的提出,要服从整个政府部门围绕人民群众利益运转的理念。在实际工作中设立的部门有其法定的目标,达到这一目标是评估其绩效的最可行的维度,所以目标的确立通常始于对每个政府部门法定的首要使命或责任的界定,再把这些法定义务转化成要完成的、具有可操作性的具体的目标或任务。政府部门的绩效目标常常具有政治性,其行为的有效性以其政治成就来衡量,而不是市场来衡量,如何把这些政治性、多变性、高度综合性的法定目标转化成具体的、可操作的目标就比较困难。政府部门绩效目标的确定还是个利益的博弈过程,各利益团体,从部门外部的压力集团,到内部压力集团都有着不同的取向目标和考虑侧重点。要取得内部工作人员的共识与认同,难点在于综合协调、平衡、满足这些不同的利益需求。绩效目标以定量和定性两种方式表达。确立绩效目标和设置绩效标准是相关的。绩效评估系统不仅需要处理好目标转换问题,理顺某一特定目标与部门目标之间的依存关系,而且需要把个人努力的目标方向有效归于组织前进的轨道。个人目标并不总是和组织目标一致,有时价值理念会相互冲突,其取决于是否把绩效考核看成是一个学习的过程,而不是把它看作一个指导和控制的程序。

2.乡镇政府公共服务责任目标的考核。乡镇政府绩效考核的目标是通过考核乡镇政府部门在进行政府管理过程中所取得的成绩与所存在的不足,以提出以后的改进方向并最终建立高绩效的政府组织。政府绩效考核目标的确立决定了考核的主要内容。我国乡镇政府绩效考核的目的主要分为两方面:第一,加强对国家行政机关的监督,以人民对政府工作是否满意作为检验的标准。必须对乡镇政府行为有准确客观的行为评估,这是乡镇政府接受国家权力机关监督的前提和基础。第二,改善乡镇政府行为与业绩。通过考核,找出乡镇政府部门运行中的缺陷与不足。考核的目的从根本上来说是为进一步加强和改善管理,提高乡镇政府服务质量。政府行为难免有缺陷与不足,针对缺陷,首要的是革除弊病,创新制度,把乡镇政府绩效评估报告作为改善政府部门工作的指南。绩效考核,要落实到是否为人民群众服务,是否服务于政府内部管理控制、提高绩效之中,因此,需要有一系列特定原则加以指引。

二、乡镇政府公共服务责任目标考核的原则

原则就是对社会行动的规范性安排,目的在于促使社会行动的有效性。依据特定原则,指导农村公共服务改革与发展,顺利实现责任目标。

1.合法合理、循序渐进的原则。按照依法治国基本方略的要求,地方乡镇政府职能尤其是基本职能必须有法有据,防止和避免在配置地方政府职能时的随意性。合理性原则要因地制宜,职能配置必须考虑结构和功能合理性的结合与统一,一旦制度设立,政府要有足够的财政实力来保障长期的供给,责任的承担是一个由少到多、由粗到细渐进的过程,它必须与经济社会发展水平相适应。对政府责任界定及公共服务制度的建立应遵循客观规律。

2.公众参与、市场取向的原则。在农村公共服务过程中,应将政府主导、社会互助、个人责任有机结合,建立政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务责任机制。另外,要赋予公众对基本公共服务的选择权,建立供给与需求有机结合的表达机制。市场取向是指在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域中,政府不要介入,乡镇政府应把职能真正转变到生产以及提供公共产品和公共服务上来;对于私人产品的提供,政府应还权于市场。

3.辖区责任、责任追究制的原则。公共服务种类较多,不同的公共服务所具有的“外溢性”大小不一样,各级政府部门在提供基本公共服务中所负有的责任不同,应该根据基本公共服务“外溢性”的大小和自身特点,实事求是,因地制宜,区别对待,在各级政府之间划分责任,并以法规形式予以确定,使其对辖区内公共服务责任明确,并在此基础上保障其提供基本公共服务的能力,实现基本公共服务的均等化。

4.注重效率、权责一致的原则。乡镇政府作为最基层的一级政府组织,直接面向农村、服务农民,是社会转型期的城乡结合部和各种矛盾的“缓冲区”。在职能的界定上,要通盘考虑,统筹兼顾。第一,乡镇政府的权限、职责要具备较强的操作性和实用性;第二,机构设置及其职责分工应当精简、高效;第三,要建立相应的保障机制,确保乡镇政府在履行职能的同时,不会对农民产生额外负担。

三、乡镇政府公共服务责任目标考核的内容

根据绩效考核的目标要求,乡镇政府绩效考核及评估的内容包括以下四方面:

1.公共服务的工作态度。态度是个人的能力、意愿、想法、价值观等在工作中的外在表现,主要包括三方面:第一,工作满意度。对自己的工作所抱有的满足与否的态度,是对工作喜欢或不喜欢的情感或情绪体验,工作满意度高的员工一般持积极的态度。第二,工作投入度。指在工作中深入的程度、所花费的时间和精力的多少以及把工作视为整个工作的核心部分的程度。第三,对组织的忠诚度。指认同组织,并愿意继续积极参与其中的程度,可从是否敬业、勤奋、忠诚、进取这四方面进行衡量。

2.公共服务的行政效能。行政效能是行政主体道德、行政管理能力及所产生效益的综合,强调的是道德、能力、效益三者的有机统一。它是从以下几个方面的原则来进行的:第一,以改进工作为目的;第二,公开、公平、公正;第三,效率与准确性相均衡;第四,改进工作与查处违法违纪相结合;第五,定量评估与定性考核相结合等。

3.公共服务的岗位业绩。岗位业绩评估就是以岗位为对象所进行的业绩评估,事实上也就是员工业绩评估。政府绩效评估的理论框架主要表现为政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量。在数量上,表现为尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要;在质量上,表现为尽量提供优质水平服务,具有高效率的办事能力。具体方法是制定业绩标准、记录业绩和评价业绩;实行双向沟通;让员工提出问题,并允许充分解释。

4.公共服务的成本评估。公共服务的成本评估是指政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度,包括以下三点:第一,公共服务在供给时同私人产品一样需要成本,政府通过税收来筹集资金,运用这些资金来提供公共服务。第二,公共服务的种类和规模并非一成不变,它们在很大程度上决定了政府的规模以及税收的数量。现代政府的公共服务种类异常庞杂,规模巨大,这直接导致了政府自身的扩大。第三,政府必须提供多种不同类型的公共服务,其中最主要的有国防、司法、教育、医疗、突发事件救济、农业补贴等。

四、乡镇政府公共服务责任目标考核的实施

1.乡镇政府目标考核要求。考核要求主要有以下方面:第一,生产保障,包括提供水利灌溉、道路运输、电力供应等生产性公共产品。第二,教育保障,包括协助教育部门普及九年义务教育,提高农民的科学文化素质。第三,医疗保障,包括农村医疗设施、医疗手段的完善和提高,农村医疗保险制度的建立和落实。第四,养老保障,包括福利院、敬老院的建设,农村养老保险制度的推行。第五,生活保障,包括建设乡村社会各种生活基础设施,建立农村特困户的救助制度和救助体系。第六,生育保障,为控制人口数量、提高人口质量提供各种优质服务。

2.部门目标考核机制。落实部门和人员责任,建立基本公共服务分工和问责机制,建立绩效跟踪反馈制度。它要求做到以下两点:第一,财政绩效评价部门要承担起主抓基本公共服务均等化绩效评价跟踪反馈的工作,把各项指标落实到各个具体的业务部门。第二,制定具体的问责操作程序。基本公共服务均等化的实现并不是单靠财政一家就能完成,财政必须得到政府相关部门的协作才能顺利实现。政府部门要在财政绩效评价的基础上制定具体的问责操作程序,要将基本公共服务评价指标列入干部的政绩考核体系,将提供基本公共服务的责任具体落实到人,真正形成一种政府牵头,各部门齐抓共管,责职分明的基本公共服务绩效评价考核体系。

3.岗位目标考核环节。在政府部门内部的委托受托关系体系中,岗位属于最基层的地位,岗位人员负责操持本岗位范围内的一切事务。它在政府总目标的实现过程中发挥着重要作用。其具体考核环节是:第一,在直接量化考核与定性分析间接量化考核相结合的基础上,建立考核评价指标体系。具体的考核指标体系可用“单一结构,多种要素,两个层次”来概括。所谓单一结构,指考核指标体系是以“德、能、勤、绩”结构作为母项;多种要素指每一母项分别由多个评价要素组成,以此作为子项;两个层次指考核指标体系由单位考核办法规定的原则性量化指标与各部门考核细则规定的更加详细具体的量化指标这两个层次有机组合而成。另外,我国各乡镇政府部门类别、规模、实际工作基础的差别,决定了考核指标体系和载体形式既不可能是一个模式,更不会一成不变,应当随着改革的深人和考核工作条件的不断改善而不断地完善和改进。第二,年终考核与日常考核相结合,重点强化日常考核的探索与实践。具体日常考核工作的展开是分步进行的,一是组织领导落实。各部门均有领导和工作人员专门负责日常考核工作,设专岗落实日常考核管理。二是考核内容明确。各部门细则对工作人员都要有明确的细分要求和记载。三是管理制度落实。采取部门月报表的形式,由人事处专人汇总后,与个人当月工资和津贴直接挂钩。在稳妥有序的年终考核中,除了个人述职外,部门公布每个成员各月份的日常考核积累情况是重要的程序。在此基础上,依部门大小展开有组织的部门领导评价和群众评议。然后按预先确定好的权重和细分标准,分别计算每个考评对象的综合评价积分,依此确定考核等次。年终考核结果能够比较客观、全面、真实地反映每个工作人员的年度履职情况,从而使考核结果具有了说服力和支持诸项人事管理工作的利用价值。

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[责任编辑 王亚伟 ]

D035

A

1671-6701(2010)04-0047-02

2010-06-01

郑州市哲学社会科学重点课题 (项目编号:200903)阶段性成果

王 蕊 (1986-),女,河南新乡人,郑州大学公共管理学院硕士研究生。