社会层级结构理论与构建服务型政府——基于一种政治哲学的考察

冯建辉

(中共中央党校哲学教研部,北京 100091)

社会层级结构理论与构建服务型政府
——基于一种政治哲学的考察

冯建辉

(中共中央党校哲学教研部,北京 100091)

在当代中国,政府自身建设取得了长足的进步,同时也存在一些问题。这些问题或多或少都与未能合理界定政府、市场和社会三者各自领域、范围有很大关系,从根本上看,是传统社会层级结构在起着阻碍作用。权力至上是传统社会层级结构的核心理念。权力至上的社会层级结构对身处其中的个体思想和行为具有重要影响,严重阻碍着中国的现代化进程。因此,改造社会层级结构,构建服务型政府,是当代中国政治体制改革的必然选择。

社会层级结构;服务型政府;公民社会

党的十七大报告明确提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求。从政治哲学的角度来看,为实现善治,政府应当随着时代的发展对其自身固有的运作机制进行反思和超越,通过提供有效的公共产品和公共服务来满足政治共同体中成员的公共需求。构建公共服务型政府正是当代中国走向“善治”的一个重要举措。公共服务型政府如何构建,学术界见仁见智,既可作实证分析,也可作规范论证。笔者拟就公共服务型政府如何构建这一问题,从政治哲学的视角,略陈管见。

一、问题的提出

总体而言,在中国共产党的领导下,当代中国的政治体制改革正在逐步深化,政府自身建设也取得了可喜的成绩,这正如温家宝总理在总结政府工作时所指出:“各级政府自觉接受同级人民代表大会及其常委会的监督,主动接受人民政协的民主监督,认真听取民主党派、工商联、无党派人士、人民团体意见,通过多种形式征求专家学者和人民群众的建议,接受新闻媒体和社会各界的监督。”[1]对于政府自身建设所取得的巨大成绩,我们应给予充分肯定,也应当对当代中国的服务型政府建设满怀信心。但是,为了更好地推进当代中国服务型政府建设,我们需要在充分肯定已有成绩的基础上,进一步弄清楚当前政府存在的问题。换言之,从纵向历史看,政府自身改革和建设较以前确实取得了很大的成绩。但是,从横向比较,政府的工作与人民群众的期待仍然有不小的差距,仍然不能满足新形势发展的需要。这主要表现在以下几个方面:第一,政府职能转变不到位,社会管理和公共服务比较薄弱。经过三十多年的改革开放,我国已经逐渐弄清了政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大项。目标已经明确,但在政府职能转变的具体实践中,不少地方政府往往侧重于前两项,而忽略了社会管理和公共服务。第二,一些部门职责交叉、权责脱节,相互推诿,办事效率有待提高;部分公职人员服务意识不强,甚至出现“能力恐慌”。许多本应该由政府为企业、为公众提供服务的事情,不少地方政府并没有去做,或者是推诿扯皮,问题长时间得不到合理解决。不少职能部门工作人员服务意识不高,素质不强,工作无热情,服务不热心,相互推诿,办事拖拉。第三,一些地方和部门对权力监督和约束的机制形同虚设,形式主义、官僚主义的问题比较突出,腐败现象比较严重。在不少地方,许多本是由市场或企业去做的事情,往往有政府部门的参与,结果该由企业投资的项目却由政府投资了。不少地方政府,存在越位问题,相关的约束制度不够健全,出现腐败现象。

这三个层面的表现,凸显了社会转型期政府管理在自身定位和职能转变等方面的问题。从政治哲学的视角看,这些问题主要是没有明确政府的角色定位,没有正确处理好政府、市场和社会三者关系,没有合理界定公共权力和私人权利的界限。这是因为,“个人拥有权利。有些事情是任何他人或团体都不能对他们做的,做了就要侵犯他们的权利”[2]。现代政府管理的基本哲学理念是公正,通过向公众提供优质的服务和公共产品,实现和保障社会的公平正义来证明自身存在的合法性。因此,政府的作用只能是被严格地限定在公共领域。在政府作用的领域之外,公民的合法行为不应该受到公共权力的非法干预。不可否认,在当代中国,政治领域存在着不少问题,诸如公共利益部门化、部门利益私利化、公共权力对个人权利存在某种践踏、政府职能的缺位和越位,从某种意义上讲,这些问题都与我们未能合理界定政府、市场、社会三者各自领域和范围有很大关系。

二、原因的分析

中国的传统社会,只有朝廷和百姓,没有现代意义上的市场和社会。因此,要考察国家、市场和社会三者的关系,首先得对西方的工业化或现代化作一番简单梳理。从西方的工业化历程看,在工业化初期,自由竞争的市场经济占主导地位,人们信奉的是“管得最少的政府就是管得最好的政府”。市场能够解决的问题,就不需要政府插手。在工业化发展和完善阶段,市场的弊病逐渐暴露,人们开始呼唤政府维持市场秩序,提供公共服务,弥补市场的不足。这一时期,政府的职能不断扩大,对社会和经济运行的干预也不断扩大。20世纪 70年代末期以来,西方发达国家进入后工业化时期。人们开始认识到“政府失灵”的存在,一方面希望政府加强对诸如环境保护等公共事务的管理和协调,另一方面又要求政府放松管制,减少直接干预。整个社会的调节机制依次表现为市场机制、政府机制、社会自治管理机制三种机制[3],这也可以是三个层面的调节。社会组织或公民社会通过合作、协商等方式,依靠合作网络的权威,来实现政府和公民对公共生活的合作管理,以求达到“善治”。

传统的中国是一个农业大国,以小农经济为主的自然经济占绝对主导地位,商品经济不够发达,工商业的兴衰存亡和统治阶级的政治影响有很大关系。从一定意义上讲,人被固定在土地上,并依附于宗法共同体。在这样的宗法社会里,血缘的力量大于地缘的影响,君是天下之父,父是家内之君。国是家的放大,家是国的缩小,形成了中国特有的“家国同构”的现象。在全球化的背景下,当代中国向现代社会的转型不能不受传统社会结构和传统观念的影响。不可否认,当代中国在社会层面暴露出不少问题,这些问题或多或少都与体制有关系。以哲学的眼光看,体制的背后有更深刻的原因,那就是社会结构。“社会层级结构决定权力运作体制,权力运作体制又决定思想理论观念”[4]。因此,前面所提到的政府自身建设问题,以及政府和市场、社会的关系问题,从根本上看,都与传统社会层级结构有很大关系。

社会层级结构是一个新概念,它是对已有学术资源的借鉴和提升,是基于马克思哲学本原精神的领悟,更是对中国的社会历史和现实特征的独到把握。由社会层级结构这一概念而衍生出的社会层级结构理论,是面向“中国问题”的政治哲学研究范式。社会层级结构理论的基本内容包括:定义、形成、核心理念、权力运作方式、社会层级、基本特征和影响等几个方面。所谓社会层级结构,其本意是说在传统政治国家领域当中依据权力至上的价值理念与权力大小的先后次序而形成的权力级别阶梯和权力层级结构。后来,政治国家领域的这一核心理念和层级结构被延伸到经济、社会和文化等领域,在整个社会,都按照人与人之间的权力大小、地位高低、身份有别而建立的层级关系结构。“权力至上”是传统社会层级结构的核心理念。传统社会层级结构奉行的主要是以权力为核心的自上而下、逐级管制的权力运作体制。其在思维方式和行为方式具有五方面特征:一是个人权利服从权力;二是身份、关系挤压能力;三是权力高于规则;四是重服从轻自立、重管制轻服务;五是一元主导排斥多样个性。[5]

1.传统中国社会形成权力至上的核心理念。权力至上的理念和权力的来源有关。权力是特定主体因具有某种优势而拥有对社会或他人的强制性力量。公共权力的强制性尤为明显。公共权力因具有优势而来。在传统中国,家国同构,公共权力的优势首先来源于男权社会血缘关系的认同。天道和人道是相通的,天之子为天子,天子是一国之父,父是家中之君。根据血缘亲疏远近建立起相应的宗法等级秩序,自给自足的自然经济及建立在这样的经济基础之上的经验社会认同了这样的等级秩序,也赋予了代际之间和同辈之间的权力。本来,在应然状态,人伦和谐,父慈子孝,兄友弟恭,父子、兄弟之间的关系(权力和责任)是相对的。但在实然状态,这样的关系往往因秩序文化的认同和权力制衡的缺乏而流为单向,表现为父对子的支配和兄对弟的主导。这样的权力来自先定的血缘亲疏,也来自前人的文化传统认同。正如马克思所讲“任何生产力都是一种既得的力量,是以往的活动的产物”[6],同样,传统社会中的个体对于血缘关系以及建立在此基础之上的权力的社会认同也是不能随心所欲地选择和创造的。一般而言,近代西方社会来自契约论的假定,来自权利的让渡,个人权利优于公共权力,规则高于权力。但传统中国,权力来自天然的血缘亲疏,来自先在的权力文化认同。因此,权力高于权利,权力高于规则。权力在运作中往往表现为对社会资源的调配和对他人行为的强制性支配。资源的稀缺和他人的认同,反过来又强化了权力在实际生活中的影响和作用。因此,在传统中国的社会层级结构当中便出现了权力至上的核心理念。

2.权力至上的价值理念从政治国家领域延伸到经济、社会和文化等领域。这需要从中国传统社会自身的特殊性着眼。中国的传统社会是一种家国同构的宗法社会,也是一种强调等级和秩序的政治社会。政治的因素、权力的因素对国民的思维和行为造成的影响相当大。传统社会是一个自给自足的农耕社会,是一个政治、经济、社会领域重叠的社会。这自然就造成权力至上的价值理念和权力级别的层级结构充斥着社会各个方面。这样的社会面貌形成的权力至上的层级结构从政治国家领域向经济和社会等领域的移植和嬗变。在领域分离的社会,这样一种移植和嬗变的合法性,是要受到知识精英人文理性的质疑。但在传统社会,在领域合一的社会,这样一种移植和嬗变,是社会演变的实然状态,是自然而然的事情。这就解释了为什么在传统社会存在权力至上核心理念和权力层级结构的移植和嬗变。这里需要强调的是,从农耕社会走向工业社会,从传统社会走向现代社会,这在形式上表现为一种“传统与现代”的二元对立的形而上学思维,但在更多的意义上是要强调一种社会变迁。从这个意义上讲,它是强调社会的自我辩证运动,是为了更好地说明和揭示这一社会变迁的过程。

3.传统的社会层级结构是以权力至上为核心理念的金字塔式的结构,无论是在国家(朝廷)层面,还是在宗族(民间)层面,都是强调处于结构上端的人对处于结构下端的人的权力管制。古语云:“君叫臣死,臣不得不死。”这里的死,并不是现代意义上生命权利的剥夺,而被古人视为是来自君上的一种恩赐。所谓“赐死”,即说明连死都是由君上赏赐的。这固然是一个例子,但其背后所潜藏的是政治结构中的权力至上理念。《论语》中讲“父母在,不远游”。其本意是用来强调子女的孝顺,是出于人们的天然心理,但在具体实践当中却是“因父母在,故而子不得远游”,子得听父母的安排而不能有自主的选择。这里的父母,不是具象上的父母,而是宗法结构当中的“父”(长辈)。处在这样的政治结构、宗法结构中的人,不是独立的、有创造性的主体性的人,而是一种依附性的人,这样的社会是以“人的依赖关系”[7]为主要特征的社会。从民间和朝廷的关系看,在一定意义上,朝廷是父,民间是子。这正如《诗经·小雅·北山》所言“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。国土 (资源)乃在百姓(臣民)都是隶属于“王”的。结构的下层都是隶属于结构的上层。这样一种传统的社会层级结构使处于其中的个体自然而然产生一种依附心理,官府和百姓之间表现出一种“管”和“听”的关系。

传统的社会层级结构在自然经济占统治地位的封建社会对稳定社会秩序有其历史合理性,但是,它在变迁迅速的现代社会中日渐暴露出种种消极影响。因此,在某种意义上,当代中国的一些地方,政府职能错位、缺位和越位,都与权力至上的政府权力运作机制有关,与传统社会层级结构的消极影响有关。从政治实践的角度看,这种消极影响主要表现在两个方面:第一,它影响先进执政党政治理念的顺利贯彻。先进的执政理念一旦置于这种社会层级结构中并通过这种社会层级结构来运作,总是会被这种社会层级结构不同程度地扭曲和变形。第二,它影响着个体的思维方式、行为方式,容易使人形成唯上思维、等级思维和身份思维,它注重对人的管制并排斥个性差异,崇拜身份挤压能力,由此缺乏创新的人格前提、创新环境、创新能力。应当说,传统社会层级结构对当代中国社会的运转并非完全不必要。然而从其根深蒂固的消极影响上看,从整体上看,走向现代化的当代中国必须循序渐进地改造这种社会层级结构。

三、路径的选择

当代中国处在全球化的时代,交往的扩大和深化,生产力水平的迅速提高,对传统的社会层级结构提出了严峻的挑战。传统权力至上的政治权力运作机制也必须有新的调整。当代中国共产党人在总结30多年来的改革开放经验的基础上,自觉提出构建服务型政府的目标,正是对这一时代要求的回应。笔者以为,构建服务型政府,可从以下几方面入手:

1.从领域合一自觉走向领域分离。服务型政府的构建,从根本上,依赖于政府之外的力量。对于国家和市民社会的关系,马克思把被黑格尔思辨的思维头足倒置的关系重新颠倒过来,指出,“家庭和市民社会是国家的前提,它们才是真正的活动者”[8]。传统的政府管理模式和传统社会层级结构的影响有很大关涉。在传统中国社会,许多领域都是混合在一起的,家国同构,政治与伦理不分,政治国家和市民社会不分,政治权力至上,专制特征明显,而缺乏应有的制约力量。现代社会是一个领域分离的社会,市民社会和政治国家相分离,私人领域和公共领域相分离,独立个人和共同体相分离[9]。传统社会层级结构以及传统的领域合一社会面貌已不能适应当代中国现有生产力水平的发展要求,领域分离是历史发展的必然趋势。领域分离主要体现为市民社会和政治国家的分离,私人领域和公共领域的分离,独立个人和共同体的分离等。国家权力来自于公民,要受公民的监督。公民的私人生活不受行政力量的非法侵犯。法律是公民权利的体现,法律至上,权力的获得和运作都要依照法律才具有合理性。领域分离后,市民社会构成一种对政治国家的制约力量,有效地防止了权力的僭越。当代中国应逐步改造传统社会层级结构,把自上而下的金字塔式社会层级结构转变为中国共产党领导下的市场经济、公共服务型政府和公民社会所构成的三维制约的社会结构[10]。

2.在领域日渐分离的基础上,为各个领域的权力划界。现代国家的一个最大特征就是市民社会和国家的分离以及二元并存。市场经济和公民社会构成与政府相对存在的独立领域。市场领域奉行的是平等自由竞争的法则,其主体主要依靠“看不见的手”来追求效率,社会资源主要通过市场来配置。但是,在防止贫富悬殊、限制个人的极度自私行为等方面,市场有着不可避免的内在局限性。这就需要政府的二次调节,需要政府维持市场秩序,提供社会保障,制定发展规划等等。然而,在现实中,公共权力的介入,往往形成对私人权利的某种践踏。公民社会的出现,正是弥补了市场和政府的“失灵”。现代社会的善治,本质上是政府和公民对公共生活的合作管理。非政府组织和民间组织参与公共服务的提供,公民与政府一起共同治理国家,从而最大限度地增进公共利益。因此,在市场经济、公民社会和政府三个领域应通过民主协商、为各自的活动领域划定界限,确定应有的规范。当代中国的社会转型是一个长期的过程,公民社会还有待进一步发展和完善。公民的正当利益通过民主协商,通过合理程序凝结成法律,法律为公民的权利提供保障,公共权力的获得需以法律的支持为前提,其运行也要受到法律的约束。现代社会应当是法治社会,法治的核心不仅仅在于要求公民守法,而且更重要的是强调政府必须遵守法律,依法行使公共权力。

3.在权力和权利的合理界分基础上,实现各领域的良性互动。传统社会里,政治国家和市民社会区分不明显,呈现出“领域合一”形态。近代社会以来,生产力发展,社会分工进一步细化,出现了领域分离的趋势。中国从传统社会向现代社会转型,自然要自觉扬弃原有的“领域合一”状态,走向“领域分离”,这是历史发展的必然趋势。领域分离,公民权利和公共权力各自在自己的领域内按照相应的规则合理运行,这对于政治权力作用明显的中国社会的当代转型具有深远的意义。但是,强调政府、市场和公民社会的三分,并不是说三个领域就是各自为政、完全独立、彼此毫不相干的。事实上,在工业化发展的高级阶段,在进入所谓的后工业社会以后,在领域分离这样一种大的社会格局之下,也会表现出一种领域融合的趋势。换言之,理想的社会应该是形成政府、市场和公民社会的良性互动。理想的良性互动状态有赖于人们在交往中形成一种共识,这里的共识“是建筑在对个性和多元性的承认之上的。但承认多元性和个性决不意味着异质多元的话语可以不遵守任何规则,可以超越语言交往的有效性的要求”[11]。应当说,从领域合一到领域分离再到领域融合,是一种正——反——合的否定之否定过程。市场失灵要求政府“出场”,政府失灵呼唤公民社会和政府的共同治理。三者既相互区别又相互联系,在法治的框架下,实现公共利益的最大化,实现社会的善治。

4.政府应做好角色定位和职能转变。从国际因素看,当代中国既要实现现代化,更要融入全球化。全球化浪潮给政府自身改革带来了机遇,也带了巨大的挑战。它要求政府必须对自身职能做出相应的调整,政府权力格局也应随之有所改变,部分权力向超国家组织转移,部分权力向地方或社会组织转移。从国内因素看,信息技术的发展也让公民掌握知识拥有了更为便捷的渠道,提高了公民的知识素质和政治参与能力。这两种内外压力共同促使政府治理模式发生变革,从管制走向服务,构建公共服务型政府。考虑到中国特有的历史文化传统——权力主导的传统社会层级结构,在今后乃至相当长的一段时期内,政府自身在构建公共服务型政府的过程中发挥积极推动作用尤显重要。政府应做好角色定位,重塑政府理念,努力建设有限政府、法治政府、责任政府、诚信政府;应进一步转变政府职能,着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务;把那些不该管也管不好的事务交给市场和社会组织。同时,要注意优化政府组织结构,健全政府运行机制,创新政府管理和服务方式。需要强调的是,服务型政府建设是一项系统工程,必须循序渐进,有步骤、有重点地予以推进。

[1]温家宝.政府工作报告 [N].北京:人民日报, 2008-03-20.

[2][美 ]罗伯特·诺齐克.无政府、国家与乌托邦[M].何怀宏等译 .北京:中国社会科学出版社, 1991.1.

[3]李军鹏.公共服务型政府 [M].北京:北京大学出版社,2004.4.

[4][5]韩庆祥.社会层级结构与以人为本[J].中共中央党校学报,2007,(1).

[6]马克思恩格斯选集 (第 4卷)[M].北京:人民出版社,1995.532.

[7]马克思恩格斯全集 (第 46卷上)[M].北京:人民出版社,1979.104.

[8]马克思恩格斯全集 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1956.250-251.

[9]韩庆祥,张艳涛.马克思主义哲学视阈中的“中国问题”[J].社会科学战线,2008,(11).

[10]韩庆祥.社会层级结构理论——面向“中国问题”的政治哲学[J].中国社会科学,2009,(1).

[11]章国锋.哈贝马斯访谈录 [J].外国文学评论, 2000,(1).

[责任编辑 王亚伟 ]

D035

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1671-6701(2010)04-0043-04

2010-04-30

冯建辉 (1981-),男,山西临汾人,中共中央党校哲学教研部博士研究生。