论公共政策的制度分析模式

2010-08-15杨成虎

中共郑州市委党校学报 2010年4期

关键词：公共政策硬核主义

杨成虎

(北京信息科技大学公共管理系,北京 100192)

论公共政策的制度分析模式

杨成虎

(北京信息科技大学公共管理系,北京 100192)

制度分析模式包括法理主义的政策分析模式以及新制度主义政策分析模式,前者未能对政策和制度的关系模式作出明确的、令人信服的解释,新制度主义分析模式在将制度重新置于政策分析核心位置的同时,扩展了制度的内涵,并基于政策与制度的内在关联模式,将制度分析与政策分析融为一体,实现了方法论上的新突破,成为一种独特的政策分析模式。这一模式虽然融入了很多变量,增强了模式的解释力,但也存在一些亟待解决的问题。

公共政策;制度分析;模式

自人类进入文明社会以来,公共政策和制度在调节社会关系、规范社会秩序中就一直扮演着极为重要的角色,发挥着无可替代的功能,以至于人们在谈及公共政策和制度时,常常自觉不自觉地将二者视为一对可以互换使用的概念,由此导致了这样一种倾向:当提及公共政策的制度分析时,既感到理所当然又觉得不知所云,从而导致政策的制度分析成为一个“标签”而缺乏实质性内涵。一些研究者虽然认识到政策和制度是两个既相互区别又相互联系的概念,但仅限于概念内涵的描述和比较,未能真正揭示出政策和制度的关系及其模式。德国大哲学家黑格尔曾言,任何一个概念都是整个理论的一个浓缩,概念的展开就是全部理论。因此,如果我们承认概念是“意义之网”上的一个纽结,并与理论的建构密切相关,那么对于政策和制度及其关系的理解,就不能满足于概念内涵的描述和比较,而应当在理论的脉络中探讨概念的意义,考察政策科学的发展历程以及公共政策和制度如何被勾连在一起,最终形成政策的制度分析模式,这就是本文的研究意旨所在。

一、政策与制度的关系模式

从制度的视角分析公共政策所形成的制度分析模式,迄今为止主要有两种类型,即“法理主义的政策分析模式”和“新制度主义的政策分析模式”。按照我国学者的看法,法理主义的政策分析模式基于政治学家对社会政治制度、政权体制的研究,从政治体制、政府、社会利益集团、民众等政治因素与公共政策形成的关系出发进行政策分析,它又可以分为传统模式和现代模式两个亚类型[1]。前者是指基于19世纪前的传统政治学理论,以及由伍德罗·威尔逊、马克斯·韦伯等学者创立的传统行政学理论而建立的政策分析理论与方法,其核心思想可以概括为,以政府为代表的国家权力机构制约并决定政策的制定和执行,而社会制度决定着国家权力机构的性质和运作方式。因此,政策分析的基本内容是社会制度分析,而制度分析的核心是某一具体社会制度如何影响国家权力机构的性质与运作方式,具体制度下的国家权力机构又如何影响着公共政策的形成。后者是指基于现代西方发达国家民主政治制度与政治多元主义而形成的一种政策分析理论与方法,罗伯特·达尔、查尔斯·林德布罗姆是其中的主要代表者,其核心思想可以概括为,西方的多元政治决定了公共政策是政府、NGO、社会民众多元政治互动的结果,因此,政策分析的中心内容是对政府、政党、政治权威人士、利益团体、民众等直接决策者与间接决策者进行政治互动分析。

法理主义的政策分析模式虽然庞杂,其理论逻辑却异常明晰:公共政策是一定社会政治制度下的产物,因此,政策的优劣最终取决于政治制度的性质,政策分析主要是社会政治制度分析。不过,逻辑上的简单明了并不表明它就一定能够经得起推敲,世界各国众多的政策实践表明,很多公共政策并不受政治制度和决策体制的影响和制约,不同甚至完全相对的政治制度产出的却是内容一致或近似的公共政策,比如环保政策、交通政策等。可见,制度与政策之间并不一定存在必然的因果联系,即使存在因果联系,也难以进行科学意义上的证实或证伪。因此,如果不能从理论上阐明政策与制度的关系,那么政策的制度分析模式无疑是构建另一种“乌托邦”。

我国有学者借用英国学者伊·拉卡托斯提出的“硬核”与“保护带”概念来理解制度的结构性因素。他们认为,与科学研究纲领一样,制度也是由硬核与保护带两部分组成的,制度的硬核主要包括制度文化以及制度化的行为取向,这种制度化的行为取向可能隐含在占主流地位的意识形态之中,也可能通过一种合法化的程序固定下来。制度硬核类似于DNA的特质,是制度中稳定的和深层的内涵,从根本上抗拒变迁,具有隐含性、抗逆性和稳定性。制度的保护带主要是指围绕在特定制度周边的相关政策和措施以及由此引发的或直接对应的组织行为和规范,其功能是保护制度的硬核不受外部变化或压力的影响。任何相对完善的制度结构体系都是由制度硬核以及围绕、包裹着它的厚厚的保护带构成的。所谓保护带的调整,主要是指人们相应地改变政策、行为、规范以及局部的制度安排,以期达到保护制度的硬核不受外部变化或压力的影响,维护自身免被改变的目的。因此,从某种意义上来说,制度变迁的过程实质上就是通过不断的政策 (保护带)调整,最终使制度硬核逐渐从量变发生质变的社会过程[2]。这些研究为人们理解公共政策与制度的关系提供了一个“不同的窗口”。不过,这里仍有一个需要进一步明确的问题,即在制度硬核的稳定均衡与动态变迁中,作为保护带的政策是怎样发挥其调整功能的,这种功能的发挥对制度内核可能产生什么样的影响。

正如“保护带”在科学研究纲领的发展过程中发挥保护和修复功能[3],公共政策在制度稳定与变迁中也会相应地发挥上述两种功能。不过,既然受制于制度硬核的约束,政策的这种保护、修复功能的发挥就不可能是无条件的;同时,作为人类改造客观世界活动的中介或手段,政策本身的能量也不可能是绝对的。因此,政策的保护、修复功能的发挥也是相对有限的。这样,政策与制度的关系模式,从逻辑上说就有三种情况:第一,当制度硬核所体现出来的价值取向与整个社会价值观相一致时,制度处于相对稳定均衡的状态,政策主要用于消除那些局部的不和谐的操作规则层次的制度,以此达到优化制度系统的目的。此时,政策主要是在制度硬核的约束下发挥有限的保护和修复功能。第二,当制度硬核所体现出来的价值取向与整个社会价值观发生偏移时,制度处于非稳定或非均衡状态,政策主要通过对纵向或横向的外部“保护带”作出具有部分系统性的调整,从而修复微观和中观层次的制度,以达到保护制度硬核不受挑战的目的。但是,这一目的能否达到,在某种程度上取决于政策功效能否得到充分发挥,并由此可能产生三种结果:一是政策达到了应有的功效,制度硬核的价值取向与整个社会价值观的偏移缩小,制度硬核得到维持;二是政策的功效得到部分实现(政策目标只是得到了部分实现),制度硬核部分地暴露在外在环境的直接压力之下,并受到了局部损伤;三是政策没有产生任何功效,调整保护带的策略完全失败,制度硬核全部暴露在外在环境压力之下并发生局部质变。第三,当制度硬核所体现出来的价值取向与整个社会价值完全背离时,制度处于非稳定或非均衡状态,政策仍然发挥有限的保护和修复功能,但由于其目标指向原有的制度硬核,政策功能的发挥因而只会加速制度硬核乃至整个制度体系的彻底毁灭。此时,唯有通过对政策的重新建构间接达到对制度的重构,才能避免此类灾难的发生。

政策的保护、修复与建构功能的发挥,不仅受制于制度硬核的约束,受制于政策自身的能量约束,也受制于制度环境的约束。这种约束主要表现为三个方面:第一,制度系统构成了主要的政治情境,它直接决定了政府制定和执行政策的能力,进而影响到政策的产出。缪尔达尔在研究南亚经济时曾凝练出“软政权”(softstate)一词,主要用来指在“因果循环的累积作用”下,各级公务人员普遍不遵从国家制定的各种法律和制度,政府政策得不到有效执行甚至无效的现象[4]。第二,制度系统的价值观念或意识形态(制度硬核)深刻影响和制约政策价值,而政策很难超越既有制度体系所隐含的价值取向。制度系统的价值观念是一种“隐性知识”,不能言说、难以把握但又像DNA一样,即使意识不到,也会持续发挥作用[5]。第三,制度系统在很大程度上规定了人的社会角色和行为取向,并使人的行为对制度产生了路径依赖,从而造成行为的嵌入性特征,最终影响政策活动的有效性。

通过以上分析,我们可以得出这样一个结论:政策虽然处于制度的影响和约束下,但它并不是消极被动的一方,而是反过来保护、修复或建构制度,二者处于一种既相互交织又相互影响的关系模式中。正是由于这种关系模式为政策的制度分析提供了必要性和可能性。

二、新制度主义的政策分析模式

新制度主义是 20世纪后半期社会科学领域研究范式转型的产物。如前所述,20世纪 50年代之前,制度一直是社会科学,特别是政治学研究的核心议题。20世纪 50—60年代,随着行为主义政治学的迅速崛起和狂飙突进,制度研究让位于行为研究,规范分析让位于实证研究,静态的文本分析让位于动态的过程考察。一方面,行为主义政治学虽然直接催生了政策科学[6],加速了政治科学的公共政策取向,但它对制度研究的抛弃很快使自身的局限暴露无遗,它在解释复杂的政治事件和政治现象方面愈来愈无能为力;另一方面,在以跨学科研究为基本特征的政策研究领域,制度这个影响公共政策的主要变量普遍地被视为既定的、外生的,政策分析也被理解为现状分析和改变现状的技术手段分析,从而导致政策的荒谬。以经济政策为例,标准的主流经济学理论在预测经济现象、提供政策建议方面经常表现不佳,“例如,在解释经济增长过程方面,标准经济学的贫乏已变得一清二楚。发展中国家里的政策建议经常是牛头不对马嘴,因为许多经济顾问都惯于假设制度是无关紧要的。在实践中,许多引进的概念遭到失败。因为发展中国家的制度与发达国家的制度大相径庭,而要使特定的政策概念起作用就必须修改当地原有的制度”[7]。20世纪 80年代,由于行为主义的缺陷以及新制度经济学的冲击,制度的重要性被重新发现,制度分析的作用被重新复兴。20世纪 90年代,一种不同于传统的制度分析模式已超越了任何单一的学科,波及和影响到社会科学研究的各个领域,俨然已成为一种新的分析范式 (新制度主义)。

这种新范式在“复活”传统制度分析的同时,又批判性地吸收了行为主义的研究方法,同时借鉴了其他社会学领域的研究方法,特别是经济学领域的公共选择理论、博弈理论以及社会学领域的结构化理论、嵌入性理论方法,从而使自己区别于传统制度分析。第一,它大大扩展了对“制度”的理解。制度已不是以往的政治制度,而是一套人们相互交往的行为规则,它不仅包括外在于共同体的政治权力机构代理人自上而下设计并强加于社会,要求全体成员遵守的“外在规则”,而且包括从人类经验演化出来的诸如意识形态、观念、习惯、习俗等内在规则。解释变量的增多不仅扩展和丰富了研究的范围与内容,而且可能使主观的研究无限逼近客观的现实。第二,它实现了方法论个体主义和整体主义的有机统一,在微观研究与宏观研究之间架起了一道桥梁。传统制度主义关注的是制度的宏观政治结果,其本质是方法论整体主义的;行为主义关注的是个体的偏好与行为及其政治后果,其本质是方法论个体主义的。对于绝大多数研究者而言,找到联系宏观与微观层次的途径是一个特别难以应对的挑战。新制度主义在强调制度重要性的同时,加入了对个体偏好和行为的分析,认为制度本身是特定社会中个人行为的结果,这就不仅使制度兼具制约性和使动性,而且将传统制度主义的“制度——宏观政治结果”发展为“制度——个体偏好和行为——宏观政治结果”[8],在方法论上搭起了个体主义与整体主义沟通的桥梁,从而使自己的研究更具解释力。

如果新制度主义仅仅实现上述两个突破,那么它还难以确立自己在社会科学研究中的范式地位,或者说,还很难称得上名副其实的“科学研究纲领”。新制度主义政策分析模式除了将制度重新置于政策研究的中心地位、注重对个体偏好和行为进行分析外,还重视对政策进行历史分析、差异分析、观念分析以及行动者策略分析[9]。第一,历史分析。注重历史是新制度主义的一个突出特征,这在历史制度主义学派那里表现得尤为明显。新制度主义的政策分析强调追溯特定具体政策的根源,分析该政策演变的逻辑和过程,在演进中理解政策的发展路径及其对现在的影响。毫无疑问,这种考察不是简单的历史描述,而是通过以制度为核心的历史考察,找到特定政策发生的根源。第二,差异分析。如同制度之间的差异源自历史的差异,相同或近似的政策在不同国家或地区之间的差异也主要源自演进过程中的路径依赖,这种自我强化的路径依赖主要表现为时间序列的重要性、制度的惯性与继承性以及制度变迁过程中的偶然性,其结果是,相同的初始政策选择在不同的地方可能产生完全不同的后果[10]。这就要求在进行政策分析和政策比较时,不能局限于简单地统计数据分析,而要通过对个案的历史考察,分析政策演进中的微小差异及由此导致的结果。第三,注重观念和意识形态对政策的影响。尽管新制度主义倾向于用演化的观点看待人类行为,但它也批判那种把人类行为简约为单纯动物行为的倾向。也就是说,新制度主义强调观念与意识形态对人类制度的重要性,要求对与制度处于同一层次的人的行为意向(既可能是理性的,但也可能是反理性的)抱有充分的关注,既要关注意向的复杂性,也要关注意向的一致性,前者导致价值观念的多元化并有可能导致曼瑟尔·奥尔森所说的“集体行动的困境”,后者则是一种节约和限制机制,通过它(意识形态),人们认识了他们所处环境并被一种“世界观”导引,从而使决策过程简单明了。同时,它不可避免地与人们有关世界是否公平的道德和伦理方面的评判交织在一起。一旦人们发现其经验与它不符,人们就会试图改变其意识形态[11]。对意识形态的强调,在一定程度上为制度演化与理性选择之间架设了桥梁。第四,策略行为分析。在新制度主义看来,尽管制度制约和影响个体的偏好和行为,但制度本身是特定社会中人的行为的结果,是“千百万细小的反叛和众多其他人对这些细小反叛的评价”[12]。也就是说,个体虽然不能决定制度的变迁,但能够影响制度变迁的进程。当环境发生变化时,特别是当旧制度不能让个体很好地应付环境时,变革的压力就会诱发制度的调整,一些个体违反既有的制度,如果遭受惩罚,他们可能重新服从原有的制度,但如果他们的“试错”在新的环境中获得了成功,那么别人就会效仿,当效仿者达到临界多数时,新的制度就会产生。与制度变迁相近似,当环境发生变化并改变了个人和团体的利益分配和机会分布时,他们就会产生变革现行政策的动力;特别是当服从的外部成本过高而改变现状能够带来巨大的利益时,他们就会在明确的情境边界内,充分利用现有制度所提供的空间,巧妙地利用可以利用的各种规则和资源,以改变现有的政策。

新制度主义政策分析模式作为一种方法论,对于弥补传统制度分析模式的缺陷、矫正以往政策分析模式中的制度缺位而言,无疑是重要的和有意义的。不过,作为一种仍处于建构中的分析框架,新制度主义政策分析模式仍存在许多不够完善之处。比如,新制度主义大大拓展制度内涵的同时也承担着概念扩张的风险;人们几乎不可能对制度概念进行测量,更谈不上对概念的检验和证伪;同时,概念的无限泛化也容易导致以单一变量涵盖多变量的情况。如何准确把握制度的内涵并以此进行政策分析,无疑是相当重要的。再比如“内部有效性”问题,影响政策的变量众多,选择一种变量 (制度)进行分析,也就意味着排除了其他变量,而这几乎是“分析片面”的代名词。对此,我们应当保持足够的警惕。此外,制度和政策虽然是两个不同的概念,但它们又是紧密联系的,很难找到一劳永逸的绝对界限。如何理解两者的区分和联系具有很大难度,这将影响到这种分析模式的有效性。在众多的政策分析模式中,传统的制度分析模式是应用最为广泛但又最缺乏理论色彩的一个模式,其中一个重要原因是它没有对政策和制度的关系模式作出明确的、令人信服的解释。本文借助一些学者的研究试图为政策的制度分析模式提供一个微观基础,并以此为依据,尝试对新制度主义政策分析模式的主要内容作一归纳,意欲使政策的制度分析模式更为清晰可辨。不过,囿于篇幅和笔者的学力,仍有许多问题有待进一步澄清,比如,制度分析模式的应用条件及其理论解释限度、如何解决制度分析模式中的固有缺陷从而使成为一种可操作应用的模式等,这些问题可能是制度分析模式的应用瓶颈,自然也是研究制度分析模式的魅力所在,当然也应当成为我们今后努力的方向。

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[责任编辑王亚伟 ]

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