我国土地流转中农民权利保护问题分析

张立富

(中共获嘉县委党校,河南新乡 453000)

我国土地流转中农民权利保护问题分析

张立富

(中共获嘉县委党校,河南新乡 453000)

在土地流转过程中,由于农民所处的社会地位和经济地位较低,维权意识较弱,农民权利经常受到来自其他利益主体的侵害,侵害农民权利的现象也时有发生。因此,保护并完善农民土地流转中的合法权利对农村经济的发展和社会的稳定具有重要的意义。

土地流转;农民权利;法律保护

土地是农民的命根子,承载着生产要素和社会保障的双重功能。随着经济的发展和城市化进程的加快,土地的社会保障功能弱化,而它作为生产要素的功能却更加突出,这种变化将加快土地流转的步伐。同时土地违法现象明显增多,损害农民土地权益的事件时有发生,以至于因土地纠纷引起的农民上访事件频繁发生,严重影响农村经济的发展和社会的稳定。本文拟从法律角度,探讨在土地流转过程中如何全方位加强农民权利的保护。

一、我国土地流转中农民权利的主要内容

1.农村土地所有权。农村土地所有权是指土地所有者在法律法规范围内,对其所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利,任何人不得非法干涉。我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》都明确规定了农村土地所有权主体是劳动群众集体。如《土地管理法》第 8条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

2.农村土地承包经营权。农村土地承包经营权是指公民和集体经济组织依法对集体或者国家所有由集体使用的土地享有的承包经营的权利。在《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规中都作了相应的规定。我国《物权法》在不改变土地性质的基础上,首次将土地承包经营权确定为物权,最大限度地保护农民土地权利。

3.农民生产经营自主权。生产经营自主权是指农民根据自然规律和价值规律依法对自己生产经营的土地享有生产什么、经营什么的权利。任何单位和个人不得以调整农业结构为由,强制农民种植他们不愿栽种的作物。

4.农村土地使用权。农村土地使用权是指个人或者集体依据承包合同取得的对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地、水面等自然资源进行占有、使用和收益的权利。农村土地使用权是农村土地承包权派生出来的一项主要的固有权能。

5.农村宅基地使用权。宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,自主利用该土地建造住房及其附属设施的用益物权。该项权利仅存在于农村,是农民特有的权利,《物权法》第 13章以专章的形式加以规定,使农民的这一权利得到保障。

6.征收征用中的农民权益。2004年 3月宪法修正案明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”《土地管理法》作出适宪性修正,将“征用”修改为“征收”,并对征地补偿标准作了具体规定。《物权法》也对征收的目的和征收补偿做了明确规定。土地是农民的命根子,因此征收农村集体土地必须慎重对待。

二、我国土地流转中农民权利法律保护现状

1.保护农村土地所有权。1982年《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”《民法通则》规定:“集体所有的土地,依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。”《土地管理法》第 8条也做了适宪性的规定。由此可见,宪法和法律明确规定了农村土地的所有权主体是劳动群众集体,是由享有该社员权的农民组成,再由该劳动群众集体代表全体农民行使农村土地所有权。当然这个集体既可以是一个企业、一个社区,还可以是一个村民小组。

2.保护土地承包经营权。《民法通则》首次提出了农民承包土地经营权的概念,并将承包土地经营权视为一种与财产所有权相关的权利。1993年《宪法修正案》第 6条确立家庭联产承包为主的责任制的法律地位。1998年修订的《土地管理法》,规定土地承包经营期限为 30年,增加土地用途管制规定,进一步明确“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。2002年颁布的《农村土地承包法》规定了保护土地承包经营权,并再次强调土地承包经营权 30年不变。

3.保护农村土地使用权。农村土地使用权是农村土地承包经营权派生出来的,是农村土地承包经营权的一项主要的固有权能。1993年十四大通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》明确提出:在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许土地使用权有偿流转。1998年十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,进一步明确土地承包期再延长 30年的政策,并要求加快立法,赋予农民长期而有保障的土地使用权。

4.保护农村宅基地使用权。《物权法》以专章的形式规定了农村宅基地使用权,并将农村宅基地使用权物权化。《物权法》第 152条规定:宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第 154条规定:宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭;对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。《物权法》第 153、155条还规定了宅基地的取得、行使、转让、登记等事项。

5.保护土地征收中的农民权益。1982年国家颁布《国家建设征用土地条例》,规定“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”。2004年宪法修正案规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”与此同时,《土地管理法》也作出适宪性修改。《物权法》将宪法内容进一步具体化。此外,在程序方面也予以保护。

现行土地法律制度在土地开发、合理利用、耕地保护等方面起到了至关重要的作用,但是仍然带有浓厚的计划经济色彩。随着改革的不断深入,其弊端日益暴露出来,集中表现在:我国现行农村土地制度滞后于社会经济关系发展,农村土地上的行政权力过度膨胀而农民的土地财产权利过于贫困。在土地流转中,主要是对农民权利的保护严重不足,侵害农民权利的现象时有发生,引发了不少社会矛盾,应当引起高度重视。

三、完善土地流转中农民权利保护的法律机制

1.完善土地流转中农民权利保护的立法。鉴于我国有关土地流转方面的法律法规可操作性不强,一些配套法规部门化、利益化倾向较重的实际情况,为了更好地推进土地流转工作,维护各方利益,迫切需要做好对现有土地流转方面法律法规的立、改、废工作。第一,建立健全土地流转中保护农民权利的法律法规。由于保护农民权利的法律法规存在“盲区”,需要尽快制定相关法律法规,以便更好地保护农民权利。当前,重点应尽快制定《农业保险法》或《农业保险条例》、《农村社会保障法》等。第二,加快土地流转中农民权利保护法律法规的修改。现有的法律法规在土地流转过程中起着非常重要的作用,但随着土地流转市场的逐步形成,流转速度的加快,某些内容已不能适应土地流转发展的需要,需要及时进行调整和修改,完善《土地管理法》、《农村土地承包法》、修改和补充《物权法》等;第三,加强土地流转中保护农民权利法律法规之间的协调。我国有关土地流转中保护农民权利的法律法规中,下位法与上位法、同位法之间甚至同一法律内部却存在矛盾,在实际操作中很容易发生冲突。比如,《农村土地承包法》在法律程序上低于《土地管理法》,宪法又没有赋予农民土地所有权,结果不仅农民的土地发展权得不到必要的保障,而且连农民的承包经营权也因此而经常受到侵犯。可见,法律法规之间的协调非常重要。此外,《土地管理法》《房地产管理法》《耕地保护法》《草原法》《森林法》《水利法》和其他有关法律之间,及其配套法规之间,也需要相互协调。

2.强化土地流转中农民权利保护的执法。有了法律,如果权利还不能得到有效的保护,那法律就成了一纸空文。对发生在土地流转中的各种矛盾和纠纷,要依法准确、及时、有效地给予解决,确保农民的土地权利得到实现。保护农民权利的途径主要有三种:第一,司法救济。与其他救济相比,司法救济更具说服力,尤其是在权责关系难以明确的情况下效果更为明显。司法救济是公民救济的最高和最后的方式,是公民在行政救济、民间救济失败后寻求权利保障的最后一条途径,也是法治国家保障公民权利的最后一道防线,因此要发挥司法机关“定分止讼”的作用。司法救济包括刑事诉讼救济、民事诉讼救济和行政诉讼救济。第二,行政救济。除了诉讼解决纠纷以外,农民还可以通过行政救济的方式来保护其合法权利。行政救济是指在土地流转中行政机关依法对侵犯农民权利的违法行为予以救济,主要包括行政复议、信访、行政处罚、行政处分、行政指导以及行政调解和行政裁决等内容。在我国,80%以上的法律法规是由行政机关来执行的,行政机关在解决土地纠纷中起着非常重要的作用。因此,行政救济也是一种非常重要的救济方式。第三,民间救济。司法救济、行政救济具有程序复杂、时间长、费用高、效率低等缺点,普通农民不太了解它的操作规程,容易疏远它。在行政救济失灵和司法救济力度不足的情况下,农民往往会选择民间救济抑或自我救济的方式来寻求“自保”,民间救济主要包括合法救济和非法救济两种形式。

3.加强土地流转中农民权利保护的法律监督。现行土地立法中没有规定必要的监督机制,如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害农村集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的滥用。另外,社会团体、群众组织和社会舆论的监督作用发挥得非常不够,缺乏必要的法律保障机制。针对这种情况,需要建立全方位、多层次的保护农民权利的法律监督体系,通过强化法律监督及时纠正违法行为,保护农民的合法权利。第一,实行国家监督。国家监督是以国家机关为监督主体的法律监督,监督的权限、范围和程序都由宪法和法律、法规予以明确规定,具有直接的法律效力,能直接产生法律后果,有效地监督土地流转行为,保护农民的合法权利。它是我国法律监督整个体系的核心部分。以监督主体为依据,国家监督可分为人大监督、政府内部监督和法院、检察院的监督。第二,实行社会监督。新中国成立以来尤其改革开放以来,我国在农民权利法律保护方面有了长足的发展,取得了明显的进步,到目前为止己经初步建立起了一套比较完整的农民权利法律保护体系。但是,我国在这方面还存在着诸多不足之处,不少理论和实践问题需要加以研究和解决,许多方面需要借鉴发达国家的经验,取人之长,补己之短,逐步与WTO规则等国际保护规范接轨,进一步补充和完善我国的农民权利保护制度。

[1]聂华林.中国西部三农问题报告[M].北京:中国社会科学出版社,2006.

[2]陈庆立.农民与小康 [M].北京:华夏出版社, 2004.

[责任编辑 张敬燕 ]

D422.7

A

1671-6701(2010)03-0110-02

2010-05-05

张立富 (1966-),男,河南获嘉人,本科,中共获嘉县委党校讲师。