部队资产管理与预算管理相结合长效机制建设的思考

●刘剑萍

(武警学院 部队管理系,河北 廊坊 065000)

资产管理与预算管理相结合,就是依据存量资产和资产配置标准,将单位(部门)的资产与经费“捆”在一起,一并纳入年度预算进行统筹安排并严格执行的管理办法。目的是通过预算调控,统筹存量资源与增量资源配置,逐步实现经费资产一体化管理。推行资产管理与预算管理相结合的办法是一个新生事物,没有现成的模式可借鉴。按照军队资产管理与预算管理相结合的办法要求,公安现役部队(以下简称部队)实行了资产管理与预算管理相结合改革,取得明显成效,促进了保障效益的提高。那么,如何确保资产管理与预算管理相结合走上规范化、经常化的轨道?如何确保这些工作有章可循,顺畅运转,具有长久的生命力?笔者认为,必须针对目前部队资产管理现状建立和完善相应制度,加强资产管理与预算管理相结合长效机制建设。

一、部队资产使用现状及管理中亟待解决的问题

(一)部队资产使用现状

部队资产是国家所有,由部队依法占用、使用、管理的财产及权力,包括货币资金、武器装备、各种抢险救援物资、器械、房地产、设施设备物资器材、科研成果等。部队资产规模庞大,然而其利用状况令人堪忧。一是资产结构不合理。一些部门的办公用房、公务用车等资产配置不均衡,甚至事业任务较重、需要优先发展重点建设的技术部门所占用管理的资产还不及一般性部门。二是资产使用效率低下。一方面,相当一部分有利用价值的资产长期处于闲置状态;另一方面,重复购置、超标购置的现象又经常发生。三是资产流失问题严重。资产流失发生在资产管理的各个环节,在资产购置环节,由于决策失误、经验不足等原因,一些单位有时购买质次价高的产品,基建工程造价含有“水分”,造成了部队资产流失。在资产使用环节,由于管理不善,损坏和丢失现象时有发生。在资产处置环节,资产流失的渠道更为复杂,如低价出售、无偿出借、无偿担保等。

(二)资产管理中亟待解决的问题

第一,资产管理观念落后。长期以来“重钱轻物,重投轻管”的思想,在一些领导干部中仍然存在,对部队国有资产管理工作重要性的认识未能得到真正的扭转和改变,这种理念对资产管理产生了消极影响。一是对资产管理的意识淡薄,部分单位只注重建设,把主要精力放在要钱上,不讲效益;二是管理手段滞后,舍不得硬件或软件的投入,面对错综复杂的混乱局面多数是抱着一种应付差事的态度工作;三是资产管理机构不健全,目前各级部队没有单独设编,大多单位没有专人管理,岗位职责不明,实物资产管理职能弱化、脱节;四是资产管理效益不高,重复建设,资产闲置和流失浪费了部队有限的财力资源,影响制约了部队可持续发展。

第二,资产管理体制不健全,管理制度不完善。有些制度只说不做造成“前清后乱”,底数不清,各业务部门不能自觉接受财务部门监督,大多财务部门在资产管理中只是参与分配划拨,诸如监督考核、处置审批等管理职能乏力,直接影响了监督职能的充分发挥。

第三,产权关系不明晰。受传统管理体制影响,部分单位国有资产或土地尚未确定明晰的产权关系,不能有效盘活存量资产,不能充分控制资产潜力,不能真正形成对部队国有资产使用和管理的制约机制。

第四,缺乏资产管理专业人才。大多单位没有专业管理人员,只是由干部或战士临时兼管或代管,把资产管理工作当做辅助业务,直接影响了资产管理工作的精化、细化和量化,影响了先进管理手段的实施推广,影响了资产管理工作的规范化,效益化。

二、强化长效机制建设,实现部队资产管理与预算管理相结合的最佳效益

(一)为确保资产管理与预算管理相结合工作稳步发展,需要建立科学的决策机制

资产管理与预算管理相结合是一项系统工程,是各级各部门的共同职责,是各级党委的职责所系。管住用好资产是部队正规化建设的重要内容,是全面建设现代后勤的任务要求。因此,必须建立健全党委统一领导下的资产管理决策机制,确保资产管理与预算管理相结合改革方案的实施到位。

1.树立经费资产一体化管理理念,切实把资产管理列为党委管财的重要内容。长期以来,由于一直受“重钱轻物”思想的影响,资产管理工作进度缓慢,甚至推不动展不开。各级党委应该端正思想认识,树立经费资产一体化管理理念,把现有的财力、物力、资源全部纳入单位建设发展和保障供应范围,统一安排,统一调动,统一使用。这是部队财经管理的发展方向,也是各级党委理财方式的重要改革。为确保这项改革顺利进行并取得成效,各级要真正树立财资并重、齐抓共管的理财理念,做到把资产管理工作纳入党委重要议事日程,坚持突出重点,统抓统管,强力推进。在确立资产标准上,要像解决基层困难一样齐心协力;在存量核实上,要像重视家底经费一样常抓不懈;在资产处置上要像研究重大财经事项一样严格把关;在资产预算审定上,要像选拔干部一样科学决策;在资产管理上要像抓经常性基础工作一样反反复复。

2.提高党委理财决策能力,不断完善党委管财的科学决策机制。胡锦涛主席曾经指出“决策水平是各级党委贯彻落实科学发展观能力的集中体现,各级党委要高度重视决策工作,树立现代决策理念,掌握和运用现代决策方法,努力提高科学决策,民主决策,依法决策的水平,保证重大决策的正确性”。胡主席这一重要指示深刻揭示了党委决策对贯彻落实科学发展观的重要意义,不断完善党委管财的科学决策机制是党委理财决策的努力方向。用科学发展观要求审视经费资产管理保障工作,需要加强和改进工作作风,当前最重要的是加强完善党委管财的科学决策机制,实现由“随意型决策”向“法制型决策”转变,努力提高党委理财决策能力。一是要贯彻好集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定和统一领导,按级负责、分工管理、财务归口的管理原则,这是各级党委统一思想依法理财的根本。无论是当今还是长远,都要按照军委和总部确定的方针原则,加大党委对经费资产统管的力度,牢牢把握经费资产的服务方向。二要开好四个会,即年度预算审定会、重大经费开支研究会、预算执行分析会、财务工作讲评会。这四个会是贯彻党委管财和实现理财决策的基本方法。三是落实好四个报告制度,即年度单位资产家底报告、资产保障质量与效益报告、地方捐赠资产报告和大项资产处置公开报告。这些报告应采取网络、简报等形式向官兵定期公布,公开党委管理资产的做法成效,使其资产管理的全过程都在官兵的监督之下。

3.实现资产管理与预算管理相结合,必须准确把握相结合的关键点。一是严格落实党委对资产的管控。单位所有购置、上级配发、地方捐赠、单位自制的资产,必须由后勤财务归口统一管理,大项资产采购或处置必须逐级论证,党委审定。二是严格控制资产审批关。一切资产的购置、处置和资产标准的确定都必须在党委统一领导下,落实分工负责制,严格按权限审批。三是在资产与预算结合上,统得住。家底要清,数字要准,各级党委要把理财的重心向管钱管物并重上聚集,牢牢把握“一手管钱一手管物”两手都要硬的理财原则,实行单位主官主抓,分管领导具体抓,机关抓落实,一级抓一级,一级对一级负责,使资产管理全过程都在党委的掌控之中。

(二)为推进资产管理与预算管理相结合工作全面深化,需要建立制度运行机制

1.建立资产配置标准。资产配置和消耗标准是资产标准的重要内容,是实施经费供应和资产管理的基础。各级党委、机关、基层要严格按照编制实力、任务需求和资产现状制定资产标准。目前,除了专用设备、基层文化活动器材和营房建筑面积外,全军还没有其他资产的统一配置标准。这就很难对各部门年度预算安排中申请资产购置、数质量情况进行审核把关,容易出现重复购置、闲置浪费等现象。所以,建立资产配置标准迫在眉睫。可以按照“三有三不配”原则制定,即：单位有富裕或调剂资产的不配资产;单位有事业经费但无资产需求的不配资产;单位有资产需求但无财力保障的不配资产。

2.强化资产处置监管。严格强化资产处置是防止资产流失,规范资产管理行为和促进党风廉政建设的有效手段。一是资产纳入预算安排,严格落实党委统管。建立健全党委统管、分工负责、规范有序、讲究效益的资产处置机制。单位所有大项资产的处置必须经党委集体研究决策。二是做好工作协调,加强资产处置监管。事业部门和财务部门要密切配合,对毁损、报废、转让等需要处置的资产,按“部门申请、资产评估、财务确认、按级批准”的程序严格监管,防止资产流失,减少损失浪费。三是遵守安全保密规定,处置资产特别是对外转让资产要谨慎,严格按照涉密资产处置规定办事,加强事前、事中和事后监管,防止固定资产处置不当引发事故案件。

3.统筹解决结合关键点。资产管理与预算管理相结合的关键点是要把资产购置纳入预算管理,将经费和存量资产纳入预算安排,把经费指标与存量资产、资产标准结合起来,科学编制预算。这样可以形成经费与资产相互对应,互为补充,相互制约的单位综合预算,可以发挥预算的宏观调控作用,实现管经费与管资产的有机结合。在审定综合预算时可按照“三个不予安排”的原则进行,确保资产管理与预算管理相结合能统得住,合得拢,管的好。

(三)为提高资产管理与预算管理相结合的工作效益,需建立管理创新机制

1.创新管理思想,实现由单纯管钱到钱物并重转变。全面建设现代后勤的途径是深化体制机制改革,创新管理思路,创新后勤管理保障方式。发展先进保障手段是提高科学管理水平,提高保障效益之必须,是实现由单纯管钱到钱物并重转变的重要途径。各级都应把资产管理提高到与经费管理对等的高度,自觉做到两手抓两手硬,使“重钱轻物”、“钱物脱节”等问题得到彻底解决。当前和今后一个时期,建立健全资产管理改革长效机制,努力提高资产保障效益,逐步建立和完善科学的资产管理体系将是贯穿于资产管理与预算管理相结合改革全过程的重要内容。

2.创新管理方法,优化资源配置。一是依托军财工程改进资产管理信息系统,将条形码和电子识别技术应用于资产管理实践,逐步实现资产管理精细化。二是借助地方和部队信息网络平台,构建军地衔接的物资采购监控网络和资产动态管理监控网络,积极推进阳光采购、电子网络银行、公务卡消费、资产可视化户籍化管理。提高资产管理的科技水平,逐步实现资产管理适时化。三是对资产增减变动情况实施动态监控。为有效解决资产动态管理这一难题真正做到对资产增减变动实施及时、连续、全面反映,应该建立严格的资产登记核销制度,即对纳入预算新购建资产和处置资产,必须经资产管理人员和事业部门分别登记挂账后,才能办理经费报销手续;对上级调拨、奖励和外部捐赠增加的资产,事业部门必须出具资产增加报告单,到财务部门登记挂账。把经费管理中标准化供应与管理,经费审批制度和生活费规范化管理等成功经验移植到资产管理中使之规范化,实现资产集中采购与资金集中支付相结合,资产预算与经费预算相结合,经费管理与资产管理相结合,推进资产管理的深入发展。

3.创新管理手段,推进资产全过程管理。部队国有资产涵盖了部队建设的方方面面,随着国家经济和部队建设的发展,部队资产不仅总量越来越多,管理任务越来越重,而且对资产的使用、保障效益要求也越来越高。因此,必须营造“人人用资产,人人爱资产,人人管资产”的齐抓共管氛围。一是要把资产经常性管理讲评常态化。做到纳入党委议事日程,纳入年终工作考核验收。从上到下做到心中有数,实现对资产动态跟踪反映,资产管理逐步向全程化、规范化、精细化发展。二是把“双项”考评制度化,实现管钱与管物资产的有机结合,坚持用制度管钱、管物、管事。主动将资产管理考评纳入经费考评范围和年度“争先创优”活动。严格落实责任追究制度,实行一票否决,资产管理落后的单位不能进入先进行列。三是依法监督体系化。要依法开展行政监督,坚持把党风廉政建设、个人述职述廉、财经决策失误追究、经费资产管理责任制等作为党管干部、党管财经的监督机制,纳入各级党委民主生活会和年度党委会,从行政制度上筑牢遵纪守法的防护墙。财务部门作为党委管财的执法部门,应主动依法开展财务监督,每年抓住带有倾向性问题,进行专项检查与重点整治,以解决资产管理中带普遍倾向性的问题。要依法开展审计监督,将审计监督由单一向多元化延伸,即从审计主官向班子成员、审计经费使用向资产管理、审计建设成果向保障效益等方面拓展,要逐步实现和完善审计监督体系,主动搞好服务保障实体、基层主官以及管钱管资产人员的审计监督。另外,采取领导监督与群众监督、组织监督与制度监督、定期监督与不定期监督相结合的形式,将监督贯穿于资产管理全过程,常抓不懈,确保资产管理改革成果向部队的战斗力、保障力转化。

[1]史建东,刘东旭,朱猛.军队资产预算管理应把握的几个问题[J].军队财务,2007,(1).

[2]潘顺瑞.进行资产管理与预算管理相结合[J].军队财务,2007,(5).

[3]聂荣锋.形成资产管理与预算管理相结合长效机制[J].后勤学术,2009,(1).