军事行政法基本原则研究

2010-08-15李佑标

中国人民警察大学学报 2010年11期

关键词：行政法效益军事

●李佑标

(武警学院边防系,河北廊坊 065000)

一、军事行政法基本原则的概念和体系

(一)军事行政法基本原则的概念

在军事法学界,对于军事行政法基本原则概念的界定,主要有以下两种代表性的学术观点：

1.狭义说

该观点认为军事行政管理通常是指军队的行政管理,即军队对内部日常事务的管理。因此,军事行政法的基本原则就是指军事行政管理法的基本原则。如有论者认为：“所谓军事行政管理法的基本原则,是指国家以法规形式规定的用以指导和规范军事行政管理规范的创制、实施和人们进行军事行政管理活动全过程的基本准则或标尺。”[1]

2.广义说

该观点认为,军事行政既包括国家军事行政,也包括军队军事行政。因此,军事行政法的基本原则是指广义上的军事行政法的基本原则。“军事行政法的基本原则是指规制和指导军事行政法的制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则,它贯穿于军事行政立法、军事行政执法、军事行政司法和军事行政法制监督的各个环节之中。”[2]

对于军事行政法基本原则概念的界定,笔者持广义说。其根本理由就在于我国的军事体制不同于西方国家的军事体制。在我国,国家军事机关和其他国家机关都属于国家机关的范畴。根据我国宪法和其他法律规定,国家军事机关以外的其他国家机关依法行使一定的军事行政权,虽然普通行政法学对此也进行研究,但是,军事行政法学研究的角度不同于普通行政法学研究的角度,其着眼点在于维护国家军事利益。

需要指出的是,军事行政法的基本原则涵盖了军事行政实体问题和军事行政程序问题两大方面,凡是调整军事行政实体问题的基本原则称之为军事行政实体性基本原则;凡是调整军事行政程序问题的基本原则称之为军事行政程序性基本原则。但是,这里的军事行政程序性基本原则不应当包括军事行政诉讼基本原则在内。

(二)军事行政法基本原则的体系

1.以狭义说为切入点

该观点认为,军事行政法基本原则体系也就是军事行政管理法的基本原则体系。主要有以下三种不同的学术观点：

一是四原则说。认为军事行政管理法的基本原则有以下四个：(1)高度集中统一的原则;(2)依法管理、按级负责的原则;(3)发扬民主、提高效率的原则;(4)教养一致、训管结合的原则。[3]另一概括则为：(1)军事行政管理民主化的原则;(2)军事行政管理法制化的原则;(3)军事行政管理现代化的原则;(4)精兵简政的原则。[4]

二是六原则说。认为军事行政管理法的基本原则有以下六个：(1)集中统一、发扬民主的原则;(2)按级管理、各负其责的原则;(3)日常管理工作与经常性思想工作相结合的原则;(4)教养一致、训管结合的原则;(5)严格要求与耐心说服相结合的原则;(6)干部带头、以身作则的原则。[1]

三是七原则说。认为军事行政管理法的基本原则有以下七个：(1)高度集中统一的原则;(2)坚持民主的原则;(3)官兵一致、政治平等的原则;(4)严格管理、耐心说服的原则;(5)教养一致、训管结合的原则;(6)按级管理、各负其责的原则;(7)干部带头、以身作则的原则。[5]

2.以广义说为切入点

该观点认为军事行政法基本原则的体系是广义上的军事行政法的基本原则的体系。主要包括以下两种不同的学术观点：

一是三原则说。认为军事行政法的基本原则有以下三个：(1)军事行政法治原则;(2)军事行政公正原则;(3)军事行政效益原则。[2]

二是四原则说。认为军事行政法的基本原则有以下四个：(1)依法军事行政原则;(2)军事行政信赖保护原则;(3)军事行政比例原则;(4)军事行政法从严原则。[6]

对于军事行政法基本原则的体系,笔者持广义说。但是,笔者认为,军事行政法的基本原则应当区分为军事行政法的一般原则与军事行政法的特有原则两大类。前者是指为普通行政法与军事行政法所共同遵循的原则;后者则是指仅仅为军事行政法所遵循的原则。基于上述界定,笔者认为,军事行政法的一般原则可以包括军事行政法治原则(依法军事行政原则)、军事行政公正原则、军事行政信赖保护原则和军事行政比例原则在内;而军事行政法的特有原则可以包括军事行政效益原则和军事行政从严原则。军事行政法学更应当关注军事行政法特有原则的研究。

二、军事行政效益原则

(一)军事行政效益原则的涵义

在军事法学界,有论者认为,“军事行政效益原则是指军事行政主体在行使其职能时,要以提高部队的战斗力为中心,力争以尽可能快的时间,尽可能少的人、财、物的自然消耗,办尽可能多的事,并取得尽可能大的社会和军事效益”[2]。还有论者认为,军事行政效益原则是指“军事行政主体在行使权力时,应以提高部队战斗力为中心,取得最大的军事和社会效益”[7]。

在现代汉语中,“效益”是指“效果和利益”。[8]在经济学上,效益是指经济活动的收益(产品、劳务等成果和效用)与成本(人力、物力消耗的各种费用开支)之间的差额。军事行政效益概念是对经济学上效益概念的借用,其所反映的是军事行政主体履行其职能活动的收益与成本之间的差额,其所追求的是用尽可能低的成本支出获得尽可能高的军事行政效益。因此,军事行政效益与军事和社会效益不是同一概念,军事行政效益与提高部队的战斗力也不一定是等同关系。从理论角度来看,军事行政效益既包括军事和社会效益在内,也应当包括物质效益即经济效益在内,尽管经济效益在军事行政效益中并不占主要成分。

需要指出的是,有学者认为,军事行政效益与军事行政效率是同一概念。笔者认为,军事行政效益与军事行政效率是既有区别又有联系的两个概念。

军事行政效益与军事行政效率是有区别的。首先,计算方式不同。军事行政效益是军事行政收益与军事行政成本的差额,而军事行政效率是军事行政投入与军事行政产出的比率。其次,内涵不同。军事行政效益研究的是军事行政活动和军事行政产出的后果,而军事行政效率研究的是军事行政投入与军事行政产出的比例关系。第三,外延不同。军事行政效益不仅要回答军事行政活动和军事行政产出的后果,而且还要回答这种后果究竟是给军事行政主体带来了利益还是带来了损失,而军事行政效率研究的是如何以最小的军事行政投入获得最大的军事行政产出。至于这一产出的后果是什么,是带来利益还是损失,则不是军事行政效率所要回答的问题。

军事行政效益和军事行政效率又是相互联系的。首先,从资源的占有与消耗角度来看,军事行政效益愈高,获得同样的军事行政收益支出的军事行政成本愈低,所占有与消耗的资源愈少,军事行政效率就愈高;反之,军事行政效益愈低,获得同样的军事行政收益支出的军事行政成本愈高,所占有与消耗的资源愈多,军事行政效率就愈低。因此,二者是正相关关系。其次,在军事行政产出积极、有益的前提下,提高军事行政效益就是提高军事行政效率。第三,如果军事行政产出是积极的、有益的,但军事行政产出所获得的收益小于军事行政成本,降低军事行政成本是提高军事行政效率,使军事行政效益由“负”变“正”的必要手段。

(二)确立军事行政效益原则的根据

1.经济学根据

成本与效益分析是经济学的核心内容,任何复杂高深的经济学问题均可归结到成本与效益分析这一基础上来。“所谓成本效益分析是指用以对产品、设备、公共工程投资的成本和效益进行的分析,以便对各种备选方案进行比较,选择最优方案。”[9]包括军事行政法在内的法律,作为一种稀缺性资源,同样存在着成本效益分析问题。

衡量军事行政效益高低要看军事行政效益率,军事行政效益率是指军事行政效益与军事行政成本的比率,即,军事行政效益率=军事行政效益/军事行政成本。这一公式所反映的是军事行政成本支出与军事行政效益产出之间的关系。如果分母不变,即付出同样的军事行政成本,获得的军事行政效益愈高,军事行政效益率就愈高;反之则相反。如果分子不变,获得同样的军事行政效益支出的军事行政成本愈低,军事行政效益率就愈高;反之则相反。

2.法律根据

在我国法律规范中,对于包括军事行政效益在内的行政效益都有所规定,有的称为行政效率,有的称为行政效益。我国宪法第 27条规定：“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”军事行政主体作为国家机关的组成部分,提高军事行政工作效率是上述规定的必然要求和具体体现。在军事行政法律规范中,也对提高军事行政各项工作效率有所规定。《中国人民解放军审计条例》第 4条规定：“军队审计工作遵循党委领导、按级负责,依法审计、客观公正,服务大局、突出重点,注重效率、保证质量的原则。”《中国人民解放军环境保护条例》第 5条也规定：“军队环境保护工作应当遵循预防为主、治管并重、全员参与的原则,与部队全面建设相协调、与国家环境保护目标相一致,实现环境效益与军事效益相统一。”

(三)军事行政效益原则的基本内容

1.军事行政立法活动应当重视成本效益

军事行政立法需要投入一定的人力、物力和财力,因而也存在成本效益问题。首先,应当合理划分军事行政立法权限,即在享有军事行政立法权的主体中合理确定各自的立法权限,以避免军事行政立法的交叉和冲突。其次,应当明确军事行政立法的程序和军事行政立法的技术要求,以保证军事行政立法的质量。第三,军事行政立法要考虑时效性,不能久拖不决。

2.军事行政组织法应当体现成本效益

有论者认为：“军事行政组织法是军事组织法的主要部分,是关于军事组织系统中体制编制结构、职责权限划分、人员装备编配及其相互关系的法律规范的总和。军事行政组织法的内容体系应包括以下几个方面：关于军事行政领导体制的规定;关于设定军事机关的指导思想和基本原则的规定;关于军事机关设置、权限、职责范围和人员编制标准的规定;关于军事机关管理体制的规定;关于军事机关与国家其他机关及外国军事机关的关系的规定。”[10]在新军事变革的进程中,在信息化战争的条件下,军事行政组织结构的调整是其核心内容。建立符合信息化战争要求的军事行政组织,是新军事变革的目标和重要标志。从军事行政效益原则来看,军事行政组织的设置应当符合精干高效、结构合理和职责分明的要求,以努力减少军事行政组织的运行成本。

3.军事行政程序法应当考虑成本效益

军事行政程序法是指调整军事行政程序关系的法律规范的总和。“将法律程序视为一种实现单一价值或目标的最大化的工具。经济分析方法力图实现财富或经济效率最大化。同任何其他工具一样,法律程序也被看做是一种实现某一目的过程中产生的一种费用,因而程序法的目的是实现费用最小化。”[11]因此,统一、简化和特别的军事行政法律程序,也是减少军事行政成本,取得最大军事行政效益的一种重要途径。

三、军事行政从严原则

(一)军事行政从严原则的涵义

尽管军事法学界对于军法从严原则能否作为军事法的基本原则尚有争议,但是,大多认为,军事行政从严原则源于军法从严原则,或者说是军法从严原则的必然要求和具体体现。

关于军事行政从严原则,有学者表述为军事行政法从严原则,认为“军事行政法从严原则的基本涵义便是军事行政法的制定、实施以及法律制裁比国家一般行政法更加严密、严格和严厉”[12]。在这里,有两个问题值得研究：一是名称表述问题;二是含义界定问题。对于前者,笔者认为是一个表述习惯问题,军事行政从严原则实际上就是指军事行政法从严原则。对于后者,笔者认为不太符合法理逻辑。从法理角度来看,法的制定是相对于法的实施而言的,法律制裁是相对于法律责任而言的,法律制裁是承担法律责任的一种方式。因此,法的制定、实施与法律制裁三者是不能相并列的。据此,笔者认为,军事行政从严原则是指军事行政法的制定与实施比普通行政法更加严格和严厉。

(二)确立军事行政从严原则的根据

1.理论根据

确立军事行政从严原则符合特别权力关系理论。特别权力关系是相对于一般权力关系而言的。按照行政法的传统观念,国家与普通公民之间存在一般权力关系,在这种关系中,国家行使公权力要受到“法治原则”的支配。而在特别权力关系中,双方当事人之间形成的是一种“紧密型持续关系”。权力主体对个人行使的特别公权力不受“法治原则”的支配与控制,在此,个人对权力主体的附属性更强,个人权利要受到更多限制,个人主张权利的余地更小。所以,将这种关系称为特别权力关系。“特别”一词不是特别优待,而是特别限制的意思,即与一般公民相比,特别权力关系相对人的权利要受到更多的限制。归根结底,其“特别”之处有二：一是排除法律保留原则,二是剥夺权利救济手段。

特别权力关系主要类型有以下三种：(1)公法之勤务关系,例如公务员及军人与国家之关系;(2)公营造物之利用关系,例如公立学校的学生与学校之关系、监狱受刑人与监狱之关系、强制治疗的传染病患者与医院之关系;(3)公法之特别监督关系,例如自治团体、特许事业、专门职业执业人员或公权力委托人,皆受国家之特别监督。我国虽然没有明确采纳特别权力关系理论,但立法与司法实践中普遍存在与该理论相类似的法律制度。在上述特别权力关系的三大类型中,我国目前主要存在着前两种类型。

2.法律根据

军事行政从严原则也是有法律根据的。军事行政从严原则是依法从严治军的必然要求和具体体现。依法从严治军作为法律规范首次载入法律文件之中,应当说始于 1990年 6月由中央军委颁布的《内务条令》,该《条令》第 3条将“坚持从严治军、依法治军,实行严格科学的行政管理”作为我军内务建设必须遵循的原则之一。《内务条令》虽然经 1997年、2002年和 2010年三次修改,但是,从严治军都在条文之中。《内务条令》第 8条规定：“中国人民解放军的内务建设,必须坚持依法治军、从严治军。”2010年修订的《政治工作条例》第 10条也将“坚持贯彻依法治军、从严治军”作为中国人民解放军政治工作必须遵循的原则之一。《军事法规军事规章条例》第 6条规定：“军事法规、军事规章是依法治军、从严治军的基本依据,是推进军队全面建设的重要保障。”

(三)军事行政从严原则的基本内容原则

1.军事行政法律权利克减

关于将军事行政法律权利克减作为军事行政从严的基本要求,在军事法学界尚很少有人论及。笔者认为,与普通行政法相比,军事行政法是特别法,其特别之处表现在很多方面,权利克减就是一个重要方面。在军事行政法中,军事行政相对人尤其是军内行政相对人较之普通行政法中的行政相对人来说,其权利被克减不仅是一个不争的事实问题,同时也是一个被军事行政法律规范所确认的法律问题。

从法理角度来看,军事行政法律权利包括两大方面：一是军事行政实体法律权利;二是军事行政程序法律权利。前者我们以辞职权为例。根据《公务员法》第 80条规定,公务员辞去公职,应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起 30日内予以审批,其中对领导成员辞去公职的申请,应当自接到申请之日起 90日内予以审批。据此,我们可以推论,公务员是享有辞职权的。但是,在现行军事法律中,现役军官是不享有辞职权的。后者的例证则更为广泛,由于军内行政程序的大范围缺失,像普通行政法中的行政相对人享有的陈述、申辩、听证、复议等程序性权利,军内行政相对人更是谈不上享有并行使的问题。

在调整民间社会的军事行政关系中,同样存在着民间社会的军事行政相对人权利克减问题,如军事征用中的相对人不仅像财产权利这样的实体权利要受到限制,而且很多程序性权利更是不同于普通的行政征用。“军事征用的目的是保障战争的需要,征用效率是至关重要的。在公平与效率的选择上,效率问题被置于绝对的优势地位。由于军事征用是在紧急状态下迫不得已采取的措施,因此,被征用人在征用过程中的许多权利都被限制,如听证权、辩论权、申请回避权、知情权等。在军事征用的过程中,与保障国家安全相比,个人权利的保障已经处于次要的地位,行政权与公民权已经在事实上失衡。战争的紧迫性,使征用的效率问题远比公平问题更加受人重视。被征用者既没有权利知道征用的目的,也没有权利要求开听证会来讨论征用行为是否合理。”[13]

2.军事行政法律义务特别

在军事法学界,对于军事职责(义务)是否构成军法从严,存在着肯定论和否定论两种截然不同的观点。

肯定论认为,军事职责(义务)构成军法从严。如有论者认为：“军事领域内,法律义务性规定可以分为纯军事义务和双重义务。据此,对军法从严的标准我们就可以通过规范分析军事犯罪违反的是何种义务进行把握。我国军事刑法赋予军人的义务大多属于纯军事义务,也就是军人的职责义务,对于军人违反纯公民义务的犯罪由普通刑法予以调整。所以,军人违反纯公民义务犯罪不适用军法从严,只有违反纯军事义务或者双重义务的犯罪才有可能适用军法从严的原则。”[14]

否定论认为,军事职责(义务)不构成军法从严。如有论者认为：“为保证军人履行职责,我国军法对军人的义务作了特别的规定。我们知道,这部分规定对于普通公民是不适用的。那么,我们能不能说,这体现了军法从严呢?不能。因为,我国法律的义务性规定可以分为两大类：一类是公民的普遍性义务,即所有公民都必须遵守的义务,如我国《宪法》有关公民义务的规定;另一类是公民的职责性义务,即不同公民基于其承担的不同职责而承担的特殊义务,如我国《律师法》对律师的义务规定。对于以上两类义务性规定,我们不能说职责性义务严于普遍性义务。我国军人的特殊义务规定,是我国军法基于军人的军事职责而作出的,显然属于后一类。对此,正如我们不能说律师的特殊义务体现了律师法从严一样,我们也不能认为,军法特有的义务性规定是军法从严的具体体现。”[15]

笔者认为,军事行政相对人尤其是军内行政相对人基于军事职责而产生的特别义务构成军事行政从严。道理很简单,从严都是相对而言的,否则就无从比较。相对于普通行政法中的行政相对人而言,军事行政相对人尤其是军内行政相对人基于军事职责而产生的特别义务要高于普通行政法的相对人。我们以“不怕牺牲”义务为例。《国防法》第 56条规定：“现役军人必须忠于祖国,履行职责,英勇战斗,不怕牺牲,捍卫祖国的安全、荣誉和利益。”《内务条令》在“军人誓词”中对此予以确认,要求军人“服从中国共产党的领导,全心全意为人民服务,服从命令,严守纪律,英勇战斗,不怕牺牲,忠于职守,努力工作,苦练杀敌本领,坚决完成任务,在任何情况下,绝不背叛祖国,绝不叛离军队”。而在《公务员法》中,其第 12条规定了公务员的 9项义务,却找不到关于“不怕牺牲”的字眼。

3.军事行政法律责任严厉

“军事行政法律责任,是指由于军事行政违法行为或者某些特定的军事法律事实的出现所引起的否定性军事法律后果。军事行政法律责任是基于军事行政管理而产生的一种军事法律责任,既包括人身责任,也包括财产责任。在军事行政法律责任承担方式中也有着自己独特之处。如军人构成军事行政违法,可以适用降衔、取消军衔、取消士官资格、开除军籍等。”[16]与普通行政法律责任相比,军事行政法律责任确实更加严厉。有的学者对于军事行政法律责任中的军事行政处分的严厉之处作了专门分析,认为：“严厉的军事行政处分有以下含义：一是军事主体(这里专指军人)和平民同为一种行为,军人的行为为违法,而平民的行为则不属违法。例如,我军《内务条令》规定军人应严格按规定着装和保持仪容,严禁穿着奇装异服,做出有损军姿的行为,这是职业的要求,违者即违法(违反《内务条令》)。轻者,受到批评教育,重者,可能受到行政处分。而平民的着装和仪容,一般不受限制,没有统一的法律规定,故不存在违法一说。二是军人和平民为同一种行政违法行为,危害军事利益者从重处罚。如同是违反值班制度,如果危害军事利益者,受处罚的可能性大,或者所受处罚严厉。三是军人和平民同为行政违法行为,对军人加重处罚。”[17]

在调整民间社会的军事行政关系中,同样存在民间社会的军事行政相对人法律责任严厉的问题。“即使是普通公民违反军事行政法,对其制裁也同样体现出从严的特点。例如,根据《兵役法》第 61条的规定,应征公民拒绝、逃避征集,逾期不改的,由县级人民政府强制其履行兵役义务,并可以处以罚款,‘拒不改正的,在两年内不得被录取为国家公务员、国有企业职工,不得出国或者升学'。可见,不履行兵役义务的行政法律制裁远远超出了行政处罚的范畴,制裁措施已深深地影响到相对人的自主发展等重大权益,其严厉性是显而易见的。”[12]

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