澳大利亚维和警察新体制解析

●何 银

(武警学院 维和培训部,河北 廊坊 065000)

2004年 2月,霍华德政府宣布出资 4.93亿澳元,在联邦警察署旗下打造国际派遣处(International DeploymentGroup),使其担负起澳大利亚日益增加的国际维和警察任务。通过成立国际派遣处,澳大利亚建立起了适应其地区安全战略需要的维和警察新体制。

一、国际派遣处的基本情况

2004年以前,澳大利亚的维和警察招募机制与大多数其他国家一样,根据任务需要临时从全国警察中选拔。联邦警察和州警都是维和警察的来源。由于各州靠州财政养警力,对派州警出国参加维和行动的积极性普遍不高。加之近些年澳大利亚经济繁荣,私人保安市场兴旺,不少警员纷纷跳槽以谋取更为优厚的报酬,各州警员流失问题严重,对分担联邦政府维和任务的态度愈发消极。而与此同时,“9·11”事件之后澳大利亚调整了在南太平洋地区的安全战略,开始执行扩张性维和政策,导致对维和警察的需求激增。在此背景下,打造联邦警察常备维和力量,建设维和警察新体制,便成为顺理成章之举。

(一)组织结构

国际派遣处隶属澳大利亚联邦警署,由 1名处长负责,下设 4个部门：任务区管理科、规划与开发科、行动应急组和商务服务科。任务区管理科负责国内外行动任务区的日常管理工作,规划与开发科负责科研和人员培训工作,行动应急组负责行动应急分队建设和防暴处突行动,商务服务科负责人员招募、人力资源管理和后勤服务工作。目前,国际派遣处旗下有 900多人,是总警力约 7 000人的澳大利亚联邦警署内最大的职能机构。

(二)任务和性质

国际派遣处参与的海外行动有三种模式：参与联合国维和行动,根据双边协议在相关国家开展警察能力建设项目,以及参与并领导区域维和行动。

目前国际派遣处在 10个国家开展了 11项行动,派出 341人。其中,向东帝汶、塞浦路斯和苏丹 3国派出 75人,参加联合国维和行动;根据有关双边协议,向阿富汗、柬埔寨、东帝汶、瑙努、瓦努阿图、汤加和巴布亚新几内亚 7国派出 79人,通过提供警务培训援助和担任技术顾问等方式,帮助这些国家的警察开展能力建设工作;以区域组织为平台,向索罗门群岛派出 187人,参与并领导在该国的区域维和行动。

此外,国际派遣处还担负着一些国内警务任务。目前向北方领地派出了 83名警员,帮助该领地警方处理土著地区虐待儿童案件。国际派遣处还是澳国内反恐和防暴处突行动的重要后备力量。2008年北京奥运会火炬在堪培拉传递期间,国际派遣处参加了安保行动。

二、国际派遣处的运作机制

国际派遣处的运作机制有许多独特之处。本文重点介绍其中三个最为突出的方面。

(一)模拟任务区场景培训机制

模拟任务区场景是许多国家在培训维和人员时常用的一种教学方法,其目的是让维和学员在接近实战的情形下实践理论知识,并提前了解和学习适应维和行动任务区的工作和生活,缩短他们到达任务区之后适应新环境的时间。和许多其他国家的维和培训机构相比,国际派遣处把这项工作搞得最为全面和彻底。

国际派遣处培训中心利用堪培拉近郊一个废弃村落,打造出环境酷似南太平洋某岛国的 “圣多明哥村”,可以模拟出 130多个维和任务区场景。派遣前培训为期五周,其中后两周,学员们入住该村。

村里的生活条件非常艰苦,几乎和任务区没有区别。学员们入住时,只准带进必需的生活用品;上交通讯工具,每周只能利用有限的机会通过公用电话跟外界联系;几十个人搭起简易床铺,挤住在一个称为“村公所”的大屋里;需要在半露天的环境里使用简陋的炊具准备一日三餐。每个学员进村时领取一定数额的“任务区货币”,用于在村里的小卖部和农贸市场上购买品种有限的食物。村里常见的动物是鸡、羊和猪等等,而不再是普通澳大利亚人所熟悉的猫、狗之类的宠物。

村里的工作环境也和任务区相似。学员们要成立一个维和警察局,负责村里的治安,处理随时可能发生的各种“案件”。“案件”性质五花八门,既有邻里民事纠纷,也有恶性刑事案件;既有交通事故,也有恐怖袭击。比如,半夜三更村里某处爆炸声响起火光冲天,从睡梦中惊醒的学员们就要爬起来投入工作。村里没有电脑和打印机等现代化办公设施,学员需要使用打字机或者手工书写警务报告,以体会维和任务区简陋的工作条件。

(二)行动应急机制

冲突爆发后的 24～36小时,被普遍认为是国际社会干预力量进入的绝佳时机。这期间的快速干预容易控制局势和减少损失,为后续性维和行动创造良好条件。正是本着这个理念,国际派遣处特别注重行动应急机制建设,以便对发生在南太平洋地区的紧急情况作出快速有效的反应。

国际派遣处花大力打造了警力约 200人的行动应急组。这是全球第一支可以进行快速部署的常备维和特警部队,同时也是国际派遣处最精锐的行动反应力量。其主要作战单位是 3个编制各为 36人的行动应急分队。每个分队下辖 1个战术应急小组和 2个稳定应急小组,每个小组各有 12人。战术应急小组的功能相当于特种警队(SWAT),主要用于处理高危和特别紧急的警务情况;而稳定应急小组则相当于维和警察防暴队,用于应对一般群体性骚乱。

行动应急组对队员的素质要求非常高,通常情况下会有 1/3左右的学员在历时 11周的专业技能培训中遭到淘汰。在执行防暴处突任务时,行动应急组颠覆了传统的被动反应模式,主张在研判骚乱人群心理活动的基础之上,通过积极、主动的措施掌控局面。

为保证行动应急分队能够应对各种紧急情况,行动应急组还成立了一个行动支援分队,为行动应急分队提供狙击、谈判、空运、通讯、情报、排爆、法医、警犬和医务等方面的技术和后勤保障。

为了提高反应速度,3个行动应急分队中除了 1个驻扎在位于堪培拉的国际派遣处总部所在地外,其余 2个驻扎在更加靠近南太平洋岛链地区的布里斯班,并且所有 3个分队的营地都设在机场附近。此外,高效的后勤安排机制能够在非常短的时间内准备好飞机并办理好通关手续,确保在堪培拉决策层拍板后的 24小时内把行动应急力量投放到南太平洋地区的任何一个国家。

(三)科研开发机制

国际派遣处非常重视科研开发工作。其下属的规划与开发科有一批专职和兼职的科研人员。具体任务包括：从战略角度出发,研究国家的维和警察政策;关注南太平洋地区相关国家的局势,为联邦政府决策层提供咨询和建议;开展有关维和行动管理和评估方面的学术研究,制定相关法规和规定;开展服务于维和培训教学的科研工作,包括教材和课程开发,以及装备和技术研发等等。

国际派遣处同包括澳大利亚军方在内各方建立起了密切的合作关系。比如,向澳国防军在堪培拉、悉尼和纽卡斯尔的驻地派驻联络官,加强与军方的沟通和协调;将一些科研课题承包给昆士兰大学等 6所澳大利亚高校的科研机构,并派人到这些机构去做课题,培养自己的科研力量。

发达的科研开发机制,确保了国际派遣处能够站在上至国家政策走向下至实战行动需要的不同高度,系统地规划并开展科研开发工作,使科研工作有效地服务于培训教学和实战行动,并为各级决策提供科学的咨询。

三、案例分析

国际派遣处在东帝汶、索罗门群岛和巴布亚新几内亚的经历最具有代表性。

(一 )东帝汶

自 1999年以来,澳大利亚一直派遣警察参与联合国在东帝汶的维和行动。随着国际派遣处的成立,澳警方在东帝汶的维和行动开始出现多样化的趋势。2004年 6月,根据澳大利亚联邦政府与东帝汶政府达成的双边协议,国际派遣处开始执行东帝汶警察发展项目,帮助东帝汶培训警员。2006年 5月,东帝汶爆发骚乱后,国际派遣处派人参加了澳大利亚领导的国际稳定部队。2006年 8月,以维和警察为主要维和力量的联合国东帝汶特派团成立。国际派遣处在派出大批警察参加这项由联合国主导的维和行动的同时,开始加大基于双边协议的警务援助行动的力度。2006年 12月,国际派遣处派出 4人,恢复了因骚乱而一度中断的东帝汶警察发展项目;一年以后,参与该项目的人员增加到 12人。2008年澳东两国就新一轮的东帝汶警察发展项目达成协议,规定在随后的两年时间里,由澳联邦政府出资 5 300万澳元和派出 80名警务顾问,帮助东帝汶开展警察能力建设。2008年 2月,东帝汶发生针对总统和总理的暗杀事件。国际派遣处在事件发生之后的 24小时内将行动应急分队投放到了帝力街头,协助联合国维和警察和东帝汶警察控制局势。

尽管目前澳大利亚派出多达 50名维和警察参加联合国在东帝汶的维和行动,但是堪培拉同样重视开展基于双边协议的援助项目,力图主导东帝汶警察体制建设进程,从而实现其在东帝汶的利益。联合国和国际社会应当关注澳大利亚在维和警察体制上的优势,特别是其在 2008年东帝汶发生政治暗杀事件后所展示的快速反应能力,并在必要时本着灵活和务实的态度予以利用,以弥补现有联合国维和体制在这方面的不足。

(二)所罗门群岛

20世纪 90年代后期以来,所罗门群岛瓜达尔卡纳尔族和马莱塔族之间的民族冲突不断,所国安全形势恶化。2003年 6月 5日,所国总理爱伦·凯马凯扎访问勘培拉,恳请澳大利亚出兵帮助他的国家恢复秩序。霍华德政府当即同意了该请求。同年 6月 30日,澳大利亚在悉尼召集太平洋岛屿论坛会议,商讨出兵所罗门群岛事宜。澳大利亚的倡议得到了与会的其他 15个国家的一致同意,决定成立以澳大利亚为领导的地区援助任务团进驻所罗门群岛。作为这项由 2 000名军人、警察和民事人员组成的区域维和行动的领导者,澳大利亚贡献了大部分维和力量。太平洋岛屿论坛各会员国参与该项行动的维和警察全部由澳联邦警署负责培训、派遣和管理。特别是国际派遣处成立以后,这项工作更加正规化和体制化。

所罗门群岛地区援助任务团是一项拥有执法权限的地区性维和行动。维和警察独立地或者协助当地警察,开展刑事调查、社区警务、收缴非法武器和维护公共秩序等警务工作,并通过人员培训等方式,帮助所国警察开展能力建设。国际派遣处参与并领导这些工作,反映了其以所罗门群岛为开端,主导南太平洋地区警察维和行动的战略。

(三)巴布亚新几内亚

2003年 12月,澳大利亚与巴布亚新几内亚达成名为《增强合作方案》的一揽子援助协议,规定由澳大利亚帮助巴新解决在发展中遇到的问题。2004年7月 27日,巴新议会通过了该协议,邀请澳大利亚派出警察和司法专家进入巴新,协助巴新开展执法和司法等国内安全领域的改革。国际派遣处派出了230名“澳大利亚协助警察”,与巴新皇家警察部署在一起工作。澳大利亚协助警察在巴新拥有一些执法权限,享有不受巴新司法管辖的豁免权。

2005年 5月 13日,巴新最高法院判定《增强合作方案》违宪。最高法院的判定认为,既然澳大利亚协助警察享受和巴新警察一样的执法权力,就应该和巴新警察一样受到巴新宪法的约束。然而,澳大利亚政府以保护自己警察的工作不受无端干扰为由,不愿意放弃豁免权。该判决直接导致澳大利亚协助警察在巴新的存在丧失了合法性,而不得不在部署到位的 6个月后撤出。

2008年 3月,陆克文总理访问巴新期间,收到关于澳联邦警察重返巴新的邀请。2008年 4月 23日举行的第 18次澳大利亚 -巴新部长级论坛上,双方达成名为《巴布亚新几内亚 -澳大利亚警务伙伴关系》的双边警务合作协议。该协议规定,澳大利亚向巴新派遣一支警务顾问小组,在由巴新总警监划定的一些部门开展工作。国际派遣处的顾问小组从2008年 9月开始进入巴新,目前已有 14人在执行该项任务。

四、结束语

澳大利亚维和警察新体制的建立缘于堪培拉对其地区安全战略的调整。尽管澳大利亚今后仍将继续有选择地参与联合国主导的维和行动,但是在当前西方国家普遍对派人参加联合国维和行动缺乏兴趣的国际政治背景下,澳大利亚的主要维和警察力量,特别是其最精锐的行动应急分队,不会直接服务于联合国维和行动。澳大利亚建设强大的维和警察力量,其主要目的是为了通过基于双边协议和地区维和安排机制,主导南太平洋地区警察维和行动,实现其地区安全战略利益。从东帝汶维和行动可以看出,澳大利亚维和警察既可能是联合国维和行动的支持者,也可能是竞争者。

尽管如此,澳大利亚大力打造维和警察新体制,建立起全球第一支具备快速反应能力的常备维和警察力量,是在维和警察待命机制建设领域的全新尝试。国际派遣处在开展模拟任务区场景培训、打造行动应急机制和重视科研开发等方面的经验,值得包括联合国在内的国际社会的关注和借鉴。

与此同时,澳大利亚维和警察新体制也面临着挑战。国际派遣处 2005年在巴布亚新几内亚的教训表明,以双边协议为依据出兵他国的和平行动,随时可能因当事国的国内政局变化而丧失合法性。没有联合国的授权或者国际社会的广泛认可,澳大利亚在南太平洋地区开展的强势维和行动容易被看做是单边主义行为而招致猜疑和抵制。

[1]国际派遣处向中国维和警察培训中心参访团提供的讲义[Z].

[2]Alexander Downer.Speech at the Australia-Papua New Guinea Business Council Breakfast[EB/OL].(2001-02-27).http：//www.foreignminister.gov.au/speeches/2005/050824_png.heml.

[3]Shona Hawkes.Timor-Leste Police Development Program,Police Training in Timor-Leste,2003-2010[EB/OL].[2009-05-14].http：//www.globalcollab.org/Nautilus/australia/australia-in-east-timor/timor-leste-police-development-program.

[4]Thaddeus Lin.Institutional Capacity and Cooperation for Policing Operations：The Australian experience[J].International Peacekeeping,2007,(14)：5,569-583.