经济适用房公共政策实施研究——以太原市为例

王渊文

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

经济适用房公共政策实施研究
——以太原市为例

王渊文

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，实施经济适用住房政策，是加快建立住房新体制，更好地解决中低收入家庭住房的必然选择。但随着我国经济和社会的发展，经济适用房政策与地方实际出现了不相适应的情况。因此，本文以太原市经济适用房政策为例进行了分析，从而对经济适用房政策应如何结合实际加以完善进行了探讨。

经济适用房；公共政策；太原市

一、太原市经济适用房政策实施中存在的问题

（一）经济适用房的购买对象界定不明

经济适用房政策的购买对象是中低收入家庭。那么如何界定适应我国国情、区情的家庭收入对经济适用房的定位是关键。按照国际通用做法，一般居民家庭收入划分为高、中等偏高、中等、中等偏低、低5个档次。其中高收入阶层与低收入阶层都只占有极小的部分（约各占10%左右），中等偏高、中等、中等偏低收入阶层占绝大部分。那么我国现行经济适用房政策中的受益者，究竟是指高收入以外的其他阶层还是指中等偏低加低收入阶层，到目前政府仍没有明确的界定。就整个社会来说，目前也没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，而金融机制的不完善又难以准确界定个人经济收入的多少，这就为政策执行留下了明显的漏洞，结果使得拥有价格优势的经济适用房面对了大约90%左右的购买者。由于各种家庭对住房需求各不相同，有的要求满足基本住房需要，有的要求改善现有住房条件，从而使经济适用房的建设标准难以把握。在住房需求向小康迈进的今天，有能力购买住房的消费者热衷于大户型的经济适用房也毫不奇怪。问题是这样一来，经济适用房销售对象的外延就无限放大，它既可能为中低收入家庭雪中送炭，也可能给中高收入的业主锦上添花。中高收入家庭集团购买的大量涌入，不仅违背了国家制定经济适用房政策的初衷，而且有可能因此抬高经济适用房的价格；另一方面，购买者中中低收入者比例并不大，中低收入家庭有的仍难以承受目前经济适用房的价格，从而使国家有关经济适用房的政策不能有效地贯彻，经济适用房的经济性未发挥出来。

（二）家庭平均收入难以准确核实

从实践来看，由于目前我国尚未建立个人收入申报制度，这使得政府难以准确核实家庭的真实收入。根据《太原市经济适用住房销售管理若干规定（试行）》申请人收入证明主要由所在单位提供，在一般情况下，单位提供的仅仅是工资收入证明，而其他收入证明无法提供。因此，使一些总收入远远超过4万元，但工资收入未超出4万元的家庭符合了申请条件。

（三）开发商对经济适用房政策仍持观望态度

根据国家经济适用房的优惠政策，承建经济适用房的开发商除了享受土地行政划拨外，还有税费、配套费以及其他方面的优惠，但目前在太原市开发经济适用房除了配套费少交外，其他的优惠政策几乎都被剥离掉了。开发商开发其他的房地产项目，只要买了地按照规划指标建设即可，而经济适用房则不同，从报指标到报建，从销售价格到售后等一系列的问题得按部就班。在不少开发商看来，如果按新规定：中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右，在太原市恐怕很难操作。这导致了不少开发商对经济适用房政策持观望态度。

（四）建设用地选址不够合理

有关资料显示，为降低建筑成本，太原市近两年建设经济适用房的地址多数位于城市郊区，交通和生活设施不够齐全。虽然经济适用房的价格比一般商品房便宜，但增加了中低收入家庭上学、工作、购物、就医等众多问题，虽减少了买房成本，却提高了其它方面的生活成本。

（五）经济适用房价格监控缺乏

经济适用住房是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。经济适用房价格实行政府指导价，制定经济适用房价格，应当与城镇中低收入家庭经济承受能力相适应，以保本微利为原则，与同一区域内的普通商品住房价格保持合理差价。从经济适用房价格形成特点来看，它既区别于纯商品住房，又区别于非货币化分配的福利住房，可以说是一种准商品房，这种住房价格与其他住宅市场价格共存，形成住房价格新的“双轨”，这势必对房地产市场价格机制作用的发挥产生一定的影响。一方面，双轨制价格的存在不利于发挥价格杠杆对房地产市场的调节。由于经济适用房享受政府多项优惠政策，如土地以行政划拨方式供应，减免多项税费，这就使经济适用房价格比市场同地段同档次的商品房价格低，这种价格差将吸引一部分中高收入家庭通过各种手段竞相获得该类住房，而把很大部分的中低收入家庭抛在一边；同时，也不能排除一些人钻双轨制价差的空子，将带有政府让利性的经济适用房转为商品房出售，谋取不义之财，扰乱住房市场秩序。另一方面，双轨制价格的存在不利于土地资源的合理配置和有效利用。政府对经济适用房项目开发实行划拨用地、各种税费减半征收的优惠政策，这就使城市的一部分土地仍可通过行政划拨无偿取得。在这部分土地使用中，地租、地价的经济杠杆无法发挥调节作用，形成不了土地使用的约束机制。此外，以无偿划拨方式为经济适用房供地，会导致经济适用房产权不完整，给住房二级市场交易带来许多障碍。

二、太原市经济适用房政策调整方向及对策

（一）要解决经济适用房购买对象上的困境

使经济适用房的经济性更好地发挥出来，一是要明确界定经济适用房的购买对象。要改变经济适用房什么人都可以购买的不合理状况，就需根据各地的具体情况，制定明确标准，界定适应我国国情的中低收入家庭，为确保经济适用房供应对象的准确性，可以以家庭收入和家庭住房面积两项标准为依据来衡量。从家庭收入来看，家庭总收入应包括家庭总资产和现期收入两部分。家庭总资产可以用家庭拥有的不动产与金融资产的价值来衡量，具体包括家庭在银行、信用合作社、邮局等的存款、股票、国库券、公积金等有价证券和其他投资以及自己居住的房产和其他动产的产权价值等。现期收入应包括家庭所有成员的工资收入和其他工资外收入。但居民家庭收入是一个变化的概念，而且因地区之间的经济发展的不平衡存在一定差别，因此要因地制宜，根据不同地区的不同情况界定中低收入家庭。从住房面积来看，各地应根据各地区的实际情况，结合中低收入居民家庭实际需要合理确定，基本户型应保持在略高于当地人均住房面积标准的水平上，并随着发展及时调整。二是要加大监督力度，成立专门机构核定经济适用房的购买对象。为配合住房供应体系的建立，应从制度上建立中低收入家庭住房保障机制。成立相关的监督机构，将建设局、房管局、财政局、物价局等多个部门中与住房保障有关的管理事务均交该机构，由其对经济适用房的购买对象进行仔细的审查与核定，保证经济适用房真正到达中低收入者手中，同时也要对经济适用房的转手上市进行严格审查，防止高收入者通过各种手段取得经济适用房。

（二）建立科学的收入状况评估体系

科学评估经济适用房申请人家庭经济状况涉及到整个社会分配制度的运作、监控机制，要完善这些机制在短期是难以实现的。尽管如此，政府还是应该创造条件，积极向这个方向努力。

1.应尽快建立个人收入申报制度并将其与已实行的个人存款实名制相联系，准确掌握家庭收入情况，建立家庭收入档案，严格审查、登记．并实行动态管理，切实保障中低收入家庭的利益。

2.应建立起一种新的工薪阶层住房供给的机制，提高政府住房政策的针对性。严格控制经济适用住房的标准。经济适用住房的标准应包括区位、套面积、建筑层高、建筑物间距、小区绿化、配套设施和总价等多方面，应做到既适用又经济。三是积极引导居民树立正确的消费观念，提倡有能力的居民应从市场上去实现“各尽所能，各居其屋”，而不是依赖经济适用性房来解决住房问题。

（三）合理调整经济适用住房建设中的政府职能

充分运用市场机制调节住房供求关系，政府应给予一定的政策倾斜，使房地产开发商能变政策行为为企业行为，自愿参与经济适用住房的开发建设。

1.政府应建立稳定的经济适用房土地供应渠道，在税费、融资等方面提供相应的优惠政策，并确保优惠政策到位，简化手续，减少环节，以提高开发商参与的积极性，保证开发商可以利用自有资金和优惠的银行贷款自愿参与经济适用房的开发建设。

2.政府应尽快建立和完善房改金融业务的方针和政策，调动各个商业银行的积极性，让商业银行积极为经济适用住房开发建设贷款。凡是具有承办房改金融业务能力的商业银行，政府应为他们承办房改金融业务提供条件，只有这样才能调动各个商业银行为经济适用住房开发建设贷款的积极性。同时，应制定对各个商业银行的监督措施。在对经济适用住房开发建设项目承诺贷款之前，应对承建单位的资质、资金、信誉、项目、销售前景进行综合性的全方位的调查。一旦确定并做出承诺，就必须要保证贷款的及时足额到位。如果做出承诺，但是贷款却迟迟不能到位，政府应把存入该行的房改资金全部转出，人民银行应按照商业银行法的有关规定给予一定的行政和经济处罚。各有关部门还应对经济适用住房贷款的用项进行监控，确保经济适用住房开发建设贷款的专用性。

（四）对经济适用房建设区域进行合理的空间布局

1.应在充分考虑居民需求意愿的基础上，进行合理的空间布局。如经济适用房的选址可结合新城建设，重点考虑三个原则：一是交通要方便，比如在轨道交通附近；二是要选“熟地”，市政、管线、道路等配套齐全；三是从成本方面考虑，要选拆迁量不大的地。同时，应加强市政、生活等配套设施的建设。

2.为避免产生明显的“居住隔离”（所谓居住隔离是指都市居民由于种族、宗教、职业、生活习惯、文化水准或财富差异等关系，特征相类似的集居于特定地区，不相类似的集团间则彼此分开，产生隔离作用），经济适用房可采用零星建设的方式（同一社区中，既有高档商品房，又有一般的经济适用房）。

（五）进一步健全和完善经济适用房价格管理和调控体系

鉴于上述分析，以无偿划拨方式供应土地对市场机制易产生诸多不利影响，有学者建议实行土地使用租赁制，改一次划拨方式为按年按月租赁方式，由购房者分年分月支付地产租金。这样既体现土地产权关系，也使现有经济适用房价格稳定，同时也有利于启动住房二级市场，加快住房市场化进程。针对目前经济适用房价格仍较高，相当程度是由于经济适用房的价格构成不规范，市场价格秩序紊乱。对此，政府一是要从源头上稳定房价，加强对经济适用房成本费用的控制，禁止乱摊和虚置成本，进一步完善经济适用房价格管理的各项法律规章及实施细则，指导和规范各市场主体的价格决策行为。例如，政府规定开发经济适用房的利润率为3%，但对于以3%的什么利润率作为鉴定标准没有明确的规定。一般而言，利润率有资本利润率、成本利润率与销售利润率之别。鉴于房地产业本身对开发商的自有资金要求低，因此在等额利润的前提下，上述三者会呈现如此一种关系：资本利润率>成本利润率>销售利润率。二是要加大价格执法力度，严厉查处越权定价、牟取暴利、价格欺诈等各种违法行为，扭转住房市场价格秩序混乱的局面，维护购房者的合法权益。

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［6］单良，骆汉宾.改“补砖头”为“补人头”——经济适用房补贴制度的创新建议［J］.中国房地产金融，2005，（5）.

（责编：施琳洁）

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1008-8431（2010）05-0037-03

2010-09-06

王渊文（1982-），男，山西大学政治与公共管理学院2008级行政管理专业硕士研究生。