重大工程建设移民安置中的法治——以云南省昭通市境内三大水电站移民工作为例

虎利涛

（中共昭通市委党校 教务处，云南 昭通 657000）

重大工程建设移民安置中的法治
——以云南省昭通市境内三大水电站移民工作为例

虎利涛

（中共昭通市委党校 教务处，云南 昭通 657000）

从昭通市境内的三大水电站工程建设移民看，重大工程移民一般都会碰到移民故土难离，对补偿和后续服务不满意，无法在新社区环境中获得发展，工程地政府压力特别大、以及某些相关官员的腐败等问题。因此，要实现重大工程移民“移得出，稳得住、能富裕”的目标，均衡保护此项行为中的公共利益和私人利益，必须提高重大工程移民工作的法治化水平，依法化解相关矛盾，特别是注意对处于弱势地位的移民的保护。

重大工程建设；昭通；水电站；移民；法治

实施重大建设工程必然涉及用地，一用地就意味着要给该土地的原使用者找出路，移民就是这种出路之一，如果这些舍小家顾大家的移民安置不好，就会变成影响面很广的社会问题。近年来，随着市场经济和重大工程建设规模的日益增大，相关移民问题也更加突出。地处祖国西南的经济社会发展水平较低的云南省昭通市（以下简称昭通市）境内，有白鹤滩、溪洛渡、向家坝（以下简称三电站）等大型电站在修建，其所涉及的问题比较具有典型性，因此，本文以其为例，对提高重大工程移民工作中的法治水平问题做一些探讨。

一、昭通市三大电站工程移民工作中存在的问题

三大电站均由中国长江三峡工程开发总公司统一开发，涉及昭通市永善、绥江、水富、昭阳、巧家、鲁甸6县（区），共需搬迁安置移民105003人（非农业人口45240人，农业人口59763人）。为配合国家做好这项宏伟工程，昭通市各级党委政府坚持以人为本，牢固树立群众观念，解放思想，关注民生，构建和谐，统筹兼顾，动员广大人民群众“舍小家，顾大家”，保证了工程各项工作的顺利进行。但移民问题涉及千家万户生产生活方式、空间的改变，牵一发而动全身，无论大家怎样努力，有些问题还是不可避免地存在。

1、移出群众对故土的眷恋。重大工程建设有商业性质，但也涉及国家重大公共利益，涉及用地就必然采用“征”的形式，通过国家强制力的介入，使很多老百姓放弃原来的土地和家园，到一个陌生的环境中去从事陌生的营生。这对于祖祖辈辈居住在穷乡僻壤，没有多少见识的村民来说，当然是一件令人恐慌的事。无论怎么补偿，看着熟悉的土地即将作为工程地，不再与自己有什么关系，会像乘船的人看着船在慢慢地沉下失去依托一样，失去安全感。溪洛渡水电站号称“世界第三大水电站”，位于四川省雷波县和云南省永善县境内的金沙江干流上，总装机容量1260万千瓦，在中国仅次于三峡电站，所涉及的昭通市永善县移民工作应当算是很成功的。从永善县政府的资料看，是目前国内已建成或在建大型水利水电工程中移民影响最小的，但矛盾仍然不少。据报道，2003年9月2日，永善县公检法等执法机关全部出动，加上数百名武警、防暴部队，手挽手组成人墙，在农场村塘房的征地范围内进行丈量。不少移民坐在公路上，不让拆迁的车辆通过，冲突中，一辆车被几名移民掀起，几乎翻倒。到2006年4月，施工区尚滞留移民237户、1053人未完成安置，最后云南省下达指令，要求永善方面必须在2006年7月20日前完成所有滞留移民的搬迁。《昭通日报》报道，2006年7月9日，溪洛渡镇花椒湾槽口移民“临时过渡区”开始拆迁，至7月11日，溪洛渡电站红线周边滞留移民搭建的临时简易住房已全部拆除，7月31日，溪洛渡电站施工区永善滞留移民安置圆满完成。但据一些移民反映，搬迁时，移民与政府的意见冲突还是相当强烈的，政府不得不动用了武力。有的滞留移民为了不被强制送往孟连，四处躲藏，而政府为了防止移民外逃，冻结了移民的银行存款。

2、移民难以融入移入地社区。因修电站而使世代居住在金沙江峡谷的居民被迫远徙数百公里外安家，气候、土壤条件、耕作方式和社区关系都要发生改变，移民们自然感到难以适应。特别是在社区关系上，移入地也不是资源特别过剩，原住民不仅陌生，而且很多人从来没有接触过少数民族，移入地大都经济社会发展水平不高，能提供的帮助十分有限，加之衔接上的不充分，移民的户口都无法落实，这就大大增加了移民融入移入地社区的难度。同时，所涉及的移民对被移出反映并非那么积极，有的反对之声还十分强烈。所以，移出地在动员时，往往会夸大移入地的美好，使移民不仅认为自己“舍小家、顾大家”而劳苦功高，还产生更多不切实际的遐想，而到达后，强烈的反差又会使他们产生失落感，融入的主动性会受影响。此外，在“抢修快建”的原则指导下，开发商和地方政府在没有很好沟通，没有就合理补偿达成一致的情况下要求移民远迁异乡，移民本来就有意见。由于移民的安置，使一定区域内的人口密度骤增，人口对区域内资源需求的压力增加，各种相关利益群体的矛盾冲突可能加剧，这样，移民很难做到稳得住，能发展。如永善县安置在孟连县勐马镇500户2100人移民，到2008年12月26日，已返回永善县的就有375户1680人，留在勐马的只有125户420人。2006年5月26日移入云南省江城县牛洛河的198户昭通人，很长时间没有解决户口问题，认为当地人歧视自己。

3、项目地政府的压力很大。“三站”建设时期，是我国已基本建立社会主义市场经济体制的时期，而“三站”的移民，仍然沿用的是计划经济时期“政府负责”的模式。在国家没有出台新的政策和理顺移民管理体制的情况下，业主在运用市场经济理念进行电站建设的同时，继续沿用计划经济的移民安置模式，与地方政府签订工作协议，要求地方政府在一定时限之前完成移民搬迁安置任务。这使地方政府被推到了“两难”的境地，既是运动员，又是裁判员，非常艰难。为按时完成移民搬迁安置任务的行政命令，只有将工作重心转移，因而对本地经济如何适应市场、如何根据市场需求来发展本地区经济方面考虑的时间相对较少，尤其是接受移民的地区以及移民们更是无暇考虑此事。至于如何适应市场需求发展本地经济的问题，只有待移民任务完成之后才能提到重要的工作日程上加以考虑。这样一来，就会形成两个方面的后果：一方面，在发展市场经济的道路上起步的速度较慢，起步的时间比其他地区晚了一个节拍；另一方面，在今后发展市场经济的道路上遇到的困难会更大、竞争会更加激烈。因为有移民任务的县（区）在完成移民的艰巨任务、工作重心转向发展市场经济时，其他地区已在市场经济发展的进程中闯荡了多年。此时的库区，已与以前和自己相似的地区不处于同一起跑线，与全国各个地区之间的发展差距将进一步拉大。另外，安置在土地本来就十分紧张的本地内的移民，以及移到外面但留不下、富不了的回迁移民，其发展致富问题上的很大一部分压力，也会落在当地政府身上。

4、移民工作中可能出现腐败问题。大型工程占地越多，涉及的移民和相关经费也越多，再加上我们的监督工作不可能毫无漏洞，一些与这些经费有关的人员会难以保持心灵的纯净而贪婪起来，把国家利益和人民群众置之脑后，设法把这些经费中的一部分化为私有，有的还把其他人卷入，建立攻守同盟，一起破坏国家和人民的事业。昭通移民工作中就发生了这样的问题，其中，永善县移民局局长贺霖腐败案就是其中比较典型的一案。2004年至2005年4月，被告人贺霖在任永善县移民局局长期间，利用职务上的便利，两次非法收受他人6.4万元，为他人谋取利益。虽然其侵吞的不是关系移民生存和发展的款项，但其敏感的身份在重大工程移民工作中影响极为恶劣。这种情况不只出现在昭通，许多大工程中也可能有。在三峡一二期移民迁建中，一些人就将“黑手”伸向移民资金“高压线”。于是就出现了近200名侵吞移民资金的腐败分子。重庆市万州区就曾出现过一个“王大胆”，她居然敢肆无忌惮地拿着一扎扎的移民资金去“扯金花”搞赌博，输掉了她经管的100多万元移民资金。三峡工程于1993年开工，总投资约2000亿元人民币，经国家审计署审计，前7年的时间有5亿元移民资金被挤占、挪用和私吞，占总移民资金的12%。

二、提高法治在重大工程建设移民工作中的权威，促进社会和谐

在市场经济体制已逐渐成熟的今天，我们必须坚持以科学发展观为指导，用统筹的眼光看待重大建设工程移民中的问题，创新制度机制，使各相关主体能根据承担的成本、作出的贡献，比较公平地分享收益，才能充分体现相互关系中的社会主义性质。根据昭通市三水电工程建设移民的经验和教训，本文对此提出一些想法。

1、制定专门的 《移民法》。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国劳动保护法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规没有明确界定集体、个人对集体土地应享受的权利和个人对自己私有财产的权利，引起了一系列的社会问题。应该理性地看待移民和政府、移民和开发商的冲突是来自权利不对等所造成的利益争议，制定相应的移民政策和建立起相应的谈判机制，充分尊重移民的合法权利，让移民能够平等地与地方政府和开发商对话，避免在经济建设、商业开发与社会发展过程中的利益失衡。国家应该及时修正相应的法律法规，适时调整社会关系，解决社会矛盾。每一个重大政策的出台，预示着社会财富的重新分配，但不该忽视弱势群体或者是相对弱势群体的权利。因为征地移民问题不仅是一个经济补偿的问题，而是一个复杂的社会问题。原有经济基础和社会结构的打破，不仅需要我们及时进行兴建、复建大批基础设施、专业设施、功能恢复设施，迁（复）建城乡集镇、工矿企业和机关学校，落实库岸防护、地质灾害防治等“物质再造”工程，以保证移民基本的物质生活；同时，更为艰巨的是需要我们进行移民的生产方式、生活方式、人文环境、社会关系、思维方式等方面的“社会再造”工程。工程性移民一般文化水平较低，多数属弱势群体，有一部分移民的生活相对比较贫困，要恢复和改善他们的生产和生活条件，需要各方面的帮助和支持，包括需要一系列的优惠政策。这些在目前的相关法律制度范围内是难以解决的，需要有专门的法律制度作保证，形成独立的工程性移民的法律制度。《移民法》应充分考虑移民的弱势性质，防范投资方、建设方和当地政府对移民利益的轻忽；要提高移民安置的标准，体现扶持移民发展的政策，并使移民安置中的法律责任清楚明晰。

2、创新重大工程移民补偿机制，确保移民享受应有的公平。要把移民工作在城乡统筹的大盘中来考虑，按照市场配置资源的原则设计水库移民补偿机制，规范我国水库移民补偿。我们理论上可以推定移民是清楚他们在交易中是否有利的，但我们必须清楚地认识到，信息不对称和经验不足，严格地约束着他们的理性分析和发展能力。只有补偿金额足以让他们重新购置回原有水平的居住房屋、土地、商业铺面、薪炭林、自来水或水井，生产生活条件有所改善和提高，对他们才有起码的公平，才能说服他们舍小家。在其他条件不变的情况下，在什么样的移民补偿补助费价格水平成交有利润，在什么样的价格水平成交会产生亏损，业主公司是最清楚的，但他们当然希望承担最低的补偿成本。因此，既不能片面强调水库移民的利益，要求电站业主公司亏本建设水电站，更不能只强调业主公司的利益，损害移民群众的利益去保证水电站建设。但如果业主公司只是基本上能保本，而移民实际上受到损失，这个项目的真实成本将大于业主算账的成本，是亏损的，这样的项目当然不能上、不该上，不应上。建设水电站必须达到三赢，业主公司有利润，移民群众搬迁之后生产生活比在原来的地方有所改善和提高，政府取得税收增加财政收入，经济社会和谐发展。

3、充分为移入地考虑，夯实这些地方基层工作的基础。移民搬迁安置后，原有的社会关系不同程度地丧失，需要在新的环境中逐步构建与培育。安置地的政府与群众对这些新成员的接纳、包容、关爱，是移民落地生根的重要条件，也是扶持他们正常生产、生活和发展的基础。因此，要在基层组织，如村民小组、村委会、各种协会、支部委员会中适当增选移民代表，让广大移民在管理社会、服务社会中享受“同等待遇”，不要让移民有“高人一等”或“低人一等”的想法。应按照地域相近、产业趋同、利益共享、群众自愿、规模适度的原则，健全完善移民集中安置点村（居）民自治组织，并强化村（居）民自治工作，促进移民安稳致富，实现长治久安。同时，移入地农民在移入外地人的时候，原有的资源占有状况肯定要发生改变，有些问题在移民初入时肯定想不到，随着相处的天长日久，必然要爆发，这实际上是要计入开发成本的，具体怎样操作还需进一步探索。

4、加强移民工作相关人员的教育和培训，让更多的人感受到法治的尊严和温暖。移民搬迁，提高了当地干部执政和解决、处理实际问题的能力，改变了农民与政府、与企业交往的方式。在交往中，农民的交际、谈判水平得到不断提高，会使农民为了维护自身利益而学习政策、法律和经济知识等，这样，无意之中教会了农民重新审视自身前途和命运，学会了重新设计自身的未来。在移民工作中，我们的移民工作相关人员必须加强学习，努力提高自身的业务水平；相关职能部门要定期不定期地加强移民工作相关人员的法治教育，地方干部素质有多高，群众素质就有多高；干部首先能依法、守法，群众就会依法、守法。这样，就可以通过法律途径，让移民在与移民工作人员的交往中感受到法律的尊严和温暖。

C922

A

1671-2994（2010）06-0159-03

2010-09-21

虎利涛（1972- ），女，云南昭通人，中共昭通市委党校教务处讲师。研究方向：法学。

责任编辑：陈文兴