云南的水资源与水环境改善问题浅探
——对云南特大干旱发生机制的考察
2010-08-15李春海彭牧青
李春海 郭 昆 彭牧青
（玉溪师范学院 商学院，云南 玉溪 653100）
云南的水资源与水环境改善问题浅探
——对云南特大干旱发生机制的考察
李春海 郭 昆 彭牧青
（玉溪师范学院 商学院，云南 玉溪 653100）
回应云南等地旱灾出现的一些不实报道，应从科学理性层面寻求解释。基于历史资料和经验数据，归纳出云南旱灾的特点及其影响，找寻其中的原因和机理，探讨其背后的深层障碍和体制根源，从规律性的认识中提出可持续发展的治水思路，建立治水的长效机制，着力提高水资源的保障水平，以支撑云南省经济社会的可持续发展。
云南；旱灾；发生机制；治水思路；长效治水机制
一、云南旱灾及其特点
云南省年均降水量4900亿m3，自产水资源量2210亿m3，约占全国水资源量的7.8%，居全国第三位；人均水资源量5255m3，约为全国平均的2.4倍。水资源相对丰富的云南在2009—2010年却发生了百年一遇的特大干旱，不能不引起人们的深思。根据最近45年干旱发生频率和程度统计，云南部分地区属于重旱区，其余地区多为轻旱和中旱区，其中中旱偏重的有云南北部、云贵川接壤地带。
旱灾的影响与干旱程度、持续时间及抗旱措施有关。2009-2010年，云南省干旱持续时间之长、干旱程度之深、旱情发生范围之广、造成影响及损失之大创下了自上世纪50年代有气象资料记载以来的“四个历史之最”，其负面影响从传统的农业扩展到城市、工业、生态等领域：（1）农业损失巨大。3000多万亩农作物受灾，小春作物基本绝收，农业直接经济损失超过100亿元，缺粮人数达到700多万。（2）人畜饮水困难。据2010年3月初的统计，因旱已造成约705万人饮水困难，513万头大牲畜临时性饮水困难。（3）工业供水不足，产值下滑。仅制糖业一项，云南省食糖减产40万吨左右，制糖企业经济损失20亿元。（4）植被与动物生态系统受损或遭受致命性打击。2010年2月份，云南生态质量偏差的面积较去年同期明显增加，森林、草地和农田生态质量偏差的面积较去年同期分别增加38%、28%和40%（国家气象中心，2010）。（5）引发次生灾害，如森林火灾、滑坡、泥石流和水土流失。2009年11月至2010年2月，云南发生森林火灾的起数和受害森林面积分别是上年同期的6倍和10倍。进一步考察和分析，云南的干旱具有如下特点：
1、发生频次高、时间长。据统计，1950—1993年44年间，重特大干旱发生的频次为35.7%；而1994—2008年的15年间，重特大干旱发生的频次提高到46.7%，且灾害持续时间长，经常发生连年丰水或多年连续干旱的情况。
2、影响范围广、程度深。除了旱灾高发区域滇中、滇东北等地外，滇南、滇西南等常年多雨区也发生严重的季节性旱情，城镇供水危机时有发生。
3、持续时间加长，波及领域扩大。过去主要是以春旱为主，近些年呈现出连季干旱、连年干旱的趋势。同时，旱灾具有明显的周期性、群发性与灾害链特点，其影响可延续到灾害衰减后的相当时期，并延伸至下游产业。
4、经济损失严重。旱灾直接经济损失占自然灾害直接经济总损失的60%左右。统计资料显示，近年来，云南旱灾发生的频次、受旱面积、旱灾损失等均呈上升趋势。1990—2007年比1950—1989年时期的受灾面积、成灾面积、受灾人口，年平均值分别增长2.7、3.2、1.5倍。
二、对云南旱灾发生机制的解释和评价
1、云南旱灾发生机制的解释。对云南等地的旱灾，国内外既有客观、公正的分析和报道，也出现了一些不实的、混淆视听的分析和报道，后一种分析和报道要么是对情况不了解，要么是缺少事实依据。回归到科学理性的层面，有三种观点具有代表性。
第一种观点：气象原因，指向大气环流异常。其作用机制是高原热力因素和厄尔尼诺现象的综合效应。不同年份冬、夏季风进退时间、强度和影响范围不同，致使降水量在年内和年际间时空分布差异大，加之特殊的地形形成的气候带，致使云南旱灾频发。从目前的情况看，气候和地形成因代表主流的看法。主要证据是：一是气候异常。特点是降水持续偏少；气温持续偏高；水汽蒸发量大；雨季提早结束。以2009年9月至2010年2月为观察期，降水量比常年同期偏少50%，为近60年来历史同期最少值；平均最高气温为22.7℃，比多年同期平均最高气温偏高2.2℃，打破了1952年以来历史同期最高记录；水汽蒸发量为822.5毫米，比多年同期平均偏多88.9毫米，偏多12%；平均降雨日数为31天，比多年同期平均偏少31天，偏少50%，打破了1952年以来历史同期降雨日数的最少记录。二是降雨季节分布差距大。云南雨季（5-10月）降水量占全年总量的85%，干季（11月至次年4月）降水量仅占全年总量的15%，加之全省94%的国土面积为山区和高原，高差悬殊，地形地貌复杂。自古就是无雨就旱、有雨则涝，水旱灾害常常交替发生。
第二种观点：工程性缺水，指向区域供水基础网络建设。如果没有完备的工程体系和调蓄手段，那么，人水和谐只能停留在比较低的层次上。通常，一个国家或地区水库大坝的发展水平与该国人类发展水平呈较强的正相关关系，这与联合国人类发展报告（UNESCO，2009）中指出的“全球水基础设施的分布与全球水风险的分布呈反比关系”是一致的。西南5省市人均库容154m3，我国人均库容520m3，低于世界人均580m3的水平，更远低于发达国家人均2000m3的水平。云南总库容约占其地表水资源量的4%，低于西南平均值（5.7%）和全国平均值（17.3%）。从现实看，云南水源工程底子薄、基础差、欠帐多。主要证据是：一是水利设施建设滞后，水源工程不足，设施不配套。目前，云南省有效灌溉面积仅占耕地面积的36.2%，灌溉水利用系数仅0.48左右，灌区渠道防渗衬砌率36.3%，工程老化、渗漏严重、效益衰退等问题普遍存在。还有1200多万农村人口饮用水不安全。二是欠帐多。多年的投入欠账与制度缺失，水利设施年久失修；水利设施的兴修单个农户无力解决；国家注重大江大河的治理，对农灌水库建设投入不足；农村水利系统缺乏有效维护等。加之旱灾监测预警手段落后，抗旱减灾保障体系不健全。其结果是，整体和局部的应急抗旱能力普遍不足。
第三种观点：联系到资源性缺水和非工程措施，指向水资源调度和供水方式。以水资源紧张、旱涝灾害、水污染为主要特征的水危机，既暴露了现有水利不适应社会经济发展的需要，也暴露了粗放的经济发展方式不适应水资源和水环境条件。按现有工程供水能力测算，云南省2015、2020年分别缺水70.6亿m3、89.9亿m3，缺水率分别为29.2%、34.3%（张起先等，2008）。目前，滇中经济区的水资源开发程度超过40%的合理开发上限，滇池流域人均水资源量仅276m3/人，处于极度缺水状态。同时，水资源利用效率的区域差异也在不断加大。从目前看，由于投入不足，基础差，云南水资源调配能力有限，供水方式较为粗放。主要证据是：一是水资源时空分布不均。特点是地区分布差异大，南多北少，西多东少；水资源总量多，人均水资源差异悬殊；水土资源分布不平衡，坝区地多水少，山区地少水多。二是水资源与社会经济发展布局不匹配。占全省土地面积6%的坝区，集中了2/3的人口和1/3的耕地，但水资源量仅占全省的5%。三是水资源开发利用水平低。目前，云南水资源的开发利用率仅为6.9%，不及全国平均水平的1/3。四是水生态环境脆弱，水环境承载能力低。全省水土流失面积超过国土面积的1/3；主要河流近40%的水体严重污染；“九大高原湖泊”中异龙湖、杞麓湖、星云湖、滇池外海和草海常年处于中度、重度污染状态，近一半的湖泊达不到水环境功能的要求（云南省水利厅，2010）。
2、云南旱灾发生机制解释的评价。第一种观点重视自然因子的作用，但从区域生态系统与气候变化的关联性出发，人类活动的影响更为直接。生态治理要遵循自然演替规律，将人类活动限制在水资源承载能力之内。第二种观点强调水利工程的作用，但是，防旱工作还需法律法规、抗旱预案、组织体系、指挥系统等环节的完善，同时，也反映出公共设施投入的偏差，大中小灌区及末级渠系的不配套。第三种观点结合区域水资源时空分布及供需特点，配置受益区域水资源，但地形地质条件决定了开发利用的难度大、成本高、边际效益低，高效和节约用水尤为重要，还要发挥相关利益主体在配置和管理水资源上的比较优势。
从系统论出发，水资源可持续利用是一个复杂的系统工程，其本身作为系统中的重要部分而具有独立性，但同时也与系统中的各个要素存在联动关系。因此，我们必须清醒地看到：在强调发展的同时，忽视生态环境的保护；在强调“以需定供”的同时，忽视水资源的高效利用、禀赋条件和承载能力；在强调水利工程建设的同时，忽视水资源的有效管理。立足于水资源条件变化和经济社会发展，加强水资源保障能力建设，改善水资源和水环境条件，是回应人口、经济、资源、环境、生态等诸因素变化对云南发展的重大挑战和提高防灾能力的基本要求。
4、规划体系和调度规则的问题。规划体系尚未建立，无法针对不同的缺水情况，制定不同等级的限制和管理措施；抗旱应急工程和非工程措施的定位和功能不清，缺少必要的项目储备，影响了抗旱基础设施建设及抗旱减灾能力的提高；治水项目审批制度有待改进。
5、公众参与机制的问题。治水不是一个单纯的技术问题，开展公众参与机制是建设节水型社会的关键。但从现实情况看，公众在项目决策、项目规划设计和项目实施过程中，仍扮演局外人的角色，其利益补偿也未引起足够的重视。
6、管理机制的问题。目前，分级分部门管理水资源的办法，政出多门，管理脱节，导致了地下水与地表水，流域的上下游，城市与乡村，水量与水质的人为分割，使有限的水资源难以发挥最大的效益。这种管理体制不仅带来了行政资源的极大浪费，还造成防洪、减灾、城乡用水、防治污染、保护生态环境等诸多方面的不和谐。
三、云南旱灾发生机制的背后：体制和政策障碍
云南特殊的地质、气候条件和欠发达的社会经济特征决定了治水工作任重道远，前文描述的问题虽然严重，但仍然是表象的，进一步分析，云南治水实质上面临着六个影响更大的深层障碍，导致水资源粗放利用的方式还未根本改变，水资源科学发展的长效机制还未完全形成。
1、观念和认识的问题。传统观念把经济发展建立在对水资源的“取之不尽，用之不竭”、无偿占用的基础上，没有形成水危机意识。云南降雨量大，群众“靠天吃饭”的意识浓厚，水资源开发利用率低。水资源不足与严重浪费现象并存，有水时大水漫灌，无水时望河兴叹。一些干部群众对抗旱的严重性估计不足，麻痹侥幸心理严重，措施不力。
2、投入机制的问题。水利投入的良性机制尚未形成，水利投资大起大落。水利设施具有正外部性，其投资主体相对单一。同时，云南建设条件差，交通不便，而国家建设项目补助标准基本相同，现有单位投资标准与实际投入存在较大的缺口。此外，投资行为自我约束机制缺乏，形成单纯以完成任务为目标的低效投资方式。
3、科技节水的问题。水利工程老化失修，效益衰减，设施不配套，灌溉保证率低。农业用水利用率低，渠灌区为30－40%，装备落后；工业用水重复利用率为30%，产品单位耗水量是先进国家的几倍甚至几十倍，废污水处理回用率在10%以下；先进适用技术综合配套强度不够，难以形成生态产业循环链。
四、云南可持续发展的治水思路
整体抗旱是一种应急的短期的措施，主要采取水源工程保障和抗旱应急技术，但是，水安全维护机制的构建应长期化、规范化和制度化。以人水和谐为本，着力提高水资源的保障水平，应做到“开源节流、合理配置、加强保护、强化管理”。具体从以下几方面入手。
1、明确定位，坚持以人为本和人水和谐的防御思路。以滇中调水、润滇、农村饮水安全和高原湖泊治理等重大项目为龙头，支撑水资源的可持续利用。既强调改造、利用，又强调保护和适应自然；选择有利于植被养护、水土保持的生产方式和生活方式；选择与水环境相协调的经济发展模式；发展高效节水产业和旱作农业。此外，地理位置（重要河流发源地、上水上风、生物多样性）决定了云南治水在国家生态安全屏障中的地位。
2、加快地方经济发展，全面提高综合减灾能力。抗灾能力薄弱与经济发展水平和防灾减灾基础设施相关。建议深入研究云南经济社会发展与抗旱减灾的统筹规划，提高综合减灾能力；合理开发利用云南水资源，大力发展生态产业，推动和支持发展碳汇经济，建立适应气候变化措施的科学合理的生态补偿机制（吴玉成，2010）。
3、科学调水和厉行节水并重。加大对滇中地区引水、调水、集雨和污水回用工程的建设，解决区域资源型缺水问题；调水决策要综合考量调出区的生态平衡、调入区水的去处、及调水和节水的比较效益等因素；节水与增加供水相比，经济上合理，也利于抑制水资源枯竭和减少污水排放。以农田灌溉为例，云南农业用水约占总用水的78%，而利用系数仅为0.35，不到发达国家一半。如果利用系数提高5%，每年将节约6亿 m3水资源（张起先，2010）。
4、坚持工程系统多目标运用，维护水资源系统的动态平衡。统筹上下游、左右岸、干支流的关系，发挥河道、堤防、水库、蓄滞洪区等水利工程的作用；正确处理防洪、供水、航运、生态与发电的关系（刘宁，2010），适度平衡社会、生态与经济效益；根据经济发展、人口和生态的变化做出近、中、长期的用水规划，制定不同层次的水量分配方案。
5、实现工程措施、技术创新和制度创新协同。要建立节水产品认证和市场准入制度，推广新型节水技术、地下水功能恢复和污水处理等环保技术；加大节水技术在水资源配置工程中的应用；要发挥制度的激励和约束作用，高效配置水资源。一是理顺水价形成机制，形成源水、供水、污水处理、回用水和地下水之间合理的比价关系。二是提高水资源费和污水处理费的收取标准，用价格杠杆调节用水。三是建立云南水源区生态保护补偿机制。
6、推进水资源保护开发、防污治污和管理“三位一体”建设。以能力建设保障、完善和落实水资源管理制度，落实划定三条“红线”：水资源开发利用红线、水功能区限制纳污红线和用水效率控制红线。以九大高原湖泊和金沙江、澜沧江、怒江“三江”流域水土保持、水环境治理为重点，逐步改善受污染水质。
7、坚持应急管理与风险管理相结合。必须在不断总结经验教训的基础上，建立应对突发性事故的预警和防范机制，构筑起一个从政府、军队、媒体到民间组织的全方位、立体化、多层次、综合性的水旱灾害应急系统（刘宁，2010）。灾害风险管理的前提是建立健全防灾减灾的相关系统，为此，必须加强相关建设，从而使干旱和风险发生率降低，损失能够减到最小。
五、建立云南可持续发展的长效治水机制的对策
水是基础性自然资源、战略性经济资源和环境的控制性要素，因此，治水关系到可持续发展，也关系到人类生存的基本权利，应从认识、法律、投入、体制上采取全方位的措施。
1、树立水危机意识。要尽快把水资源安全提上议事日程，彻底改变水是“取之不尽，用之不竭”的传统观念，强化水危机意识与行为约束力；把节水作为一项长期的基本国策，落实到每个企业、每个社区和千家万户；加大节水灌溉投资并重视节水灌溉技术，建设新型节水农田；提高工业生产用水的重复利用率；改变水消费模式，建立节水型社会。
2、建立完整的水资源法律体系。法律文本要增强可操作性，增加罚则；现行的治水措施是在以“问题治理”和“末端治理”模式为主的思路的影响下产生的，而现代环境保护法制应体现以全过程控制和从源头治理的思路，寻求主动参与。
3、构建支持水利发展的长效投入机制。要加大投入，并努力使其更趋合理化。基于用水规划，构建水利投入的稳定增长机制，并提高资金的使用效率；引导民间投资参与水利建设，建立多渠道、多元化、多层次的良性投入机制；比较不同治理模式的投资标准，实现决策的科学化。
4、加强水权制度建设。要深化水权制度改革，明晰水权，积极稳妥地推行水权交易制度；通过水价机制和排污权措施，配置优化水资源，节约用水，保护水环境，制约浪费、污染、分配不合理等行为；探索国有水厂和污水处理厂产权转让或经营权拍卖，打破行业垄断，鼓励和引导民间资本进入水利和水处理建设领域。
5、建立责权统一的管理体制。创新水资源配置机制，逐步实行原水、供水、污水处理一体化的水务体制；创新管理模式，建立以水权为核心的，以经济、法律和民主等综合手段为保证的水资源利用和保护管理制度，并重新构建我国水资源管理行政组织结构；创新管护机制，强化管护者的利益激励，改变现有的“重建轻管”的格局，促进水利事业的良性发展。
①国家气象中心：《持续干旱导致云南大部和广西西北部生态质量降低》，2010年3月5日。
②刘宁：《进一步提高科学防御水旱灾害的能力》，《求是》，2010年第8期。
③吴玉成：《水资源大省遭遇特大干旱灾害的思考》，《中国防汛抗旱》，2010年第2期。
④云南省水利厅：《云南省水利概况》[DB/OL].http：//www.wcb.yn.gov.cn，2010年第 4期。
⑤张先起等：《云南省水资源基本状况及供需水预测研究》，《人民长江》，2008 年第 12 期。
⑥中国水利水电科学研究院：《西南五省市水资源及其开发利用状况[J/OL].www.iwhr.com》，2010-5
⑦UNESCO.The3rdUnited NationalWorld Water Development Report：Water in a Changing World[R].World Water Assessment Programme，2009
K928.4
A
1671-2994（2010）06-0112-04
2010-09-13
李春海（1971- ），男，云南洱源人，玉溪师范学院商学院副教授、经济学博士。研究方向：农业经济管理和产业组织。
郭 昆（1978- ），男，山东济南人，玉溪师范学院商学院讲师。研究方向：项目管理。
彭牧青（1974- ），女，云南玉溪人，玉溪师范学院商学院讲师。研究方向：产业政策。
*本文系国家社科青年基金《基于SCP范式的农业社会化服务体系研究》（批准号：08CJY041）的阶段性研究成果。
责任编辑：刘建文
